頂層設計與基層探索：瓊海城鎮化的政策含義

中國特色的城鎮化，需要從頂層設計和基層探索兩方面來策動。頂層設計基于基層實踐經驗的總結，離開基層實踐，頂層設計就會脫離實際而不能成為地方城鎮化建設的政策動力，而基層探索如果沒有頂層設計的支持，就會失去行政合法性和一系列配套政策的支撐。因此，總結城鎮化基層探索的成熟經驗比如瓊海的“就地城鎮化”并推動其進入國家政策體系當中，對中國特色的城鎮化發展具有實質性的制度建設和社會建設意義。

瓊海城鎮化實踐對當前中國城鎮化建設的政策含義就在于：中國特色的城鎮化建設本質上是一個城鄉統籌發展及城鄉一體化問題，要實現的目標是人的城鎮化，而不是“人口城鎮化”或“土地城鎮化”。也就是說，以人為本的城鎮化要求打破城鄉分治結構、建構城鄉一體的社會保障體系、推進城鄉公共服務均等化、形成公民權利平等的制度保障等一系列制度改革，最終實現城鄉居民分配公平與分配正義。

城鄉一體化是實現城鄉居民資源公平分享和城鎮化成功推進的基本制度條件。當前城鄉一體化制度改革，涉及社會保障體系改革、戶籍制度改革、新型城鄉社區建設、社會組織體制改革等。因此，根據城鎮化發展要求，不僅要在統籌城鄉關系上取得重大突破，促進城鄉社會經濟一體化發展，而且要積極探索建構一套系統的城鄉一體的制度體系，使之與城鄉社會經濟發展相適應。這是以人為本的中國特色城鎮化建設的應有之義。

實現城鄉一體化是城鎮化的前提條件。“我國要實現現代化，最大的一個瓶頸就是城鄉二元結構和城市化水平問題”。比如，三農問題的解決不只是農村、農業、農民的問題，而且是城鄉協調發展的問題，涉及的制度領域是城鄉二元結構、戶籍制度、社會保障、居民身份、公共服務等方面，也就是說，城鎮化關涉諸多政策法律系統的制度建設與社會建設問題，而這些都是城鄉二元結構的制度基礎。由于歷史和現實的原因，制度改革的途徑和做法可以不同，瓊海的“就地城鎮化”實踐，就是在不改變歷史形成的城鄉基本結構和物理面貌的前提下，進行實質性的制度改革和城鎮化建設，通過這些改革使阻礙城鄉一體化的制度障礙自行破除，并使城鄉二元結構逐漸失去城鄉差異的本質意義，實現城鄉社會實質性的一體化。

要把城鎮化建設的重心從人口城鎮化和土地城鎮化上轉到以人為本的城鎮化上。當前中國的城鎮化建設處在由政府主導的城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設階段。這個階段的主要內容就是土地城鎮化、基礎設施建設的投入、提高人口城鎮化率、提升公共服務等，這樣的城鎮化建設還沒有觸及城鄉制度變革領域，舊的治理體系沒有發生改變，舊的治理結構也沒有發生改變，也就是說，城鎮化建設主要處在“物質文明建設”的階段，制度的變革和社會的轉型還不是城鎮化的重心。瓊海城鎮化的成功實踐表明，當前中國的城鎮化建設不能分別在農村、城鎮兩個領域展開，不能局限于舊有的城鄉二元結構體制，要將城鎮化體制改革納入城鄉統籌發展和城鄉一體化視閾當中。

要把城鎮化與治理體制轉型結合起來。當前中國城鎮化建設面對的挑戰是要從體制和制度改革上取得突破，適應城鎮化發展。這既意味著農民的生產方式、生活方式、居住方式從農業和農村向工商業及城鎮的轉變，又意味著經濟產業結構、社會組織體系、人居空間狀態、公共管理服務、文化習俗傳統方面的深刻變化。瓊海的城鎮化實踐表明，城鎮化建設需要制度建設、社會建設、文化建設協同推進。比如，農民身份的改變，需要從社保、教育、醫療、養老等政策體系進行實質性改革；再如，基礎設施建設非常重要，但城鎮的發展需要的是人，需要的是市民化的人，而不是一群居住、生活在城鎮里的具有農民身份的人。由傳統的鄉村社會向現代的城市社會、農業文明向工業和城市文明轉型，歸根結底是人的現代化轉型。

要把城鎮化與實現城鄉居民的分配公平和分配正義的目標結合起來。城鄉二元體系使農村建設和城鎮化走在各行其道的發展道路上，不利于城鄉協調發展和城鄉之間的社會流動，并且使城鄉差距進一步擴大，農民不能與城市居民共享改革發展成果。因此，根據城鎮化發展的本質要求，不僅要努力破解城鄉二元結構，促進城鄉社會經濟一體化發展，而且要積極探索一套系統的城鄉一體化的治理體系，使之與城鄉社會經濟統籌發展相適應，只有把基層治理體系現代化與城鎮化建設統籌規劃、協調推進，推動城鄉基層社會融合，城鄉基層治理的現代轉型與城鎮化建設才能確立一種相互推動的促進關系，而城鄉居民分配公平與分配正義的實現，必然給城鄉社會發展注入新的動力。

實現農村現代化。實現農村現代化，并不是只需加大對農村的資金或資本投入就能夠實現。改造傳統農業取決于對農業的投資，但改造傳統農業卻并不只是資本供給問題，而是決定這種投資應該采取什么形式的問題，這些形式要使農業投資有利可圖，使農業成為經濟增長的一個源泉。從過去以損害農業來實現工業化，到現在的工業反哺農業，這一轉變并不是一個簡單的加大對農村的資金或資本投入問題。瓊海的農村現代化做法，一方面通過加大公共財政向農村傾斜的力度，使農村的基礎設施配套水平和社會服務水平達到城市標準，但另一方面也一直在注重資本投入形式，比如通過扶持村民殖產興業來推動一種特色經濟或產業形式的發展和壯大，創造更多的創業和就業空間，吸納當地農民“不離鄉不離土”就地就業致富，使特色小鎮成為農村轉型發展和農民增收的有效載體，保證了城鎮化建設的可持續發展。瓊海城鎮化的做法對當前中國城鎮化發展的意義就在于：在加大公共財政投入推動城鄉公共服務均等化的同時，必須把對農業的資金投入從量的累積轉變為資本運作形式的戰略選擇上，如此才能最終把農業變成經濟增長的一個源泉，使農民可以就地城鎮化。

立足本土：中國特色的城鎮化之路

本世紀以來，中國政學兩界都意識到，必須把以人為本的城鎮化提升到國家經濟社會發展戰略的高度上來認識。但在地方政府的城鎮化實踐中，傳統上推進城鎮化的思路和重心并沒有發生實質性轉變，城鎮化建設依然停留在人口城鎮化和土地城鎮化的發展階段上，因此，城鎮化在城鄉統籌發展和城鄉一體化方面少有建樹。

瓊海的“就地城鎮化”發展道路和發展方向，對當前中國特色城鎮化建設的理論意義和政策價值在于：第一，以人為本的城鎮化必須納入城鄉統籌發展及城鄉一體化的國家經濟社會發展戰略的頂層設計當中。第二，城鎮化并不意味著農村衰落、農業凋敝和農民群體邊緣化，相反，必須把城鎮化與“三農”問題的解決放在一起來考慮。第三，1980年代開始的作為國家發展戰略推動的“小城鎮建設”，在當前的經濟社會發展基礎和條件下，仍然可以成為“中國特色的城市化道路”政策的一個不可或缺的組成部分。第四，保護農村與實現農村現代化是城鎮化可持續發展的本質要求。反過來講，沒有農村的實質性支持，中國的城鎮化就不能成功。第五，基于傳統價值和生活方式上的城鎮化發展，是城鄉社區生活共同體得以重建的傳統資源和歷史人文基礎條件。

中國特色的城鎮化，必須立足于本土的傳統與現實，中國特色的城鎮化建設沒有（也不必尋求）普遍適用的統一模式。只要從地方經濟社會發展基礎和條件出發，從人的需要和人的全面自由發展出發，從經濟社會可持續發展出發，制度建設與社會建設同步推進，用市場化原則去推進城鎮化，實現城鄉全體公民的分配公平與分配正義，就能避免城鎮化帶來的諸多“陷阱”——城鄉收入分配差異大、社會高度分化、社會抗議不絕、土地財政、政治腐敗、債務危機等。把片面追求“人口城鎮化”（不是人的市民化）和“土地城鎮化”（不是人的城鎮化）的城鎮化建設方向扭轉到以人為本的中國特色城鎮化建設重心上這一問題，放到頂層設計和基層實施的國家經濟社會發展戰略設計之中，是當前刻不容緩的議題。

（本文作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、政治文化研究室主任）