瓊海實踐：城鎮化與城鄉一體化

中國特色的城鎮化，首先要進行的是城鄉體制改革，亦即城鎮化建設要與城鄉經濟社會發展水平相協調，要推進城鎮化制度建設和社會建設，實現城鄉統籌發展和城鄉一體化。原因有三：第一，中國的城鎮化面對一個城鄉分治結構的制度事實，因此，不破解城鄉二元結構，城鄉居民就不可能實現資源的平等分配，就不可能實現城鄉一體化。第二，對中國來說，城鎮化還是一個城鄉治理體系的重建問題，是一個整體的制度建設和社會建設問題，是一個系統改革。反過來說，如果二者不能協調推進，那么一個領域或某項制度的改革就不能有什么成效；如果相關政策體系不變，那么任何單項制度改革都難有建樹。第三，中國的城鎮化建設要實現城鄉居民的分配公平和分配正義，就要把城鎮化建設與農民權利的制度保障聯系在一起。

2012年開始，瓊海實施“打造田園城市、構建幸福瓊海”發展戰略，以“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮化”為原則，走城鄉統籌發展和城鄉一體化的城鎮化道路。取得明顯成效：城鄉產業融合；農民收入多樣化、身份多元化；城市品位提升，農村的附加值不斷增加。瓊海“就地城鎮化”的核心是以人為本的城鎮化。

瓊海市在城鎮化建設方面的實踐和探索具有制度創新意義，走了一條獨特的或者說是具有中國特色的城鄉統籌發展及城鄉一體化的城鎮化道路——“就地城鎮化”。盡管瓊海的實踐主要得益于其他地方難以復制的自身優勢，但瓊海的城鎮化探索對中國城鎮化建設具有如下方面的理論價值和現實意義。

城鄉統籌關系的突破。城鎮化不是要消滅農村，迫使農民離開農村，向城市集結和集中。城鎮化也不是要消滅農村傳統價值和生活方式，而是要拆除阻礙城鄉一體化的體制機制障礙，使城鄉社會得到均衡協調發展。瓊海的城鎮化，通過加大公共財政向農村、農民傾斜力度，使農村的基礎設施配套水平和社會服務水平達到城市標準，在尊重農民生產生活方式的基礎上，從改善農民生產生活條件入手，以促進產業轉型升級、農民就業增收、城鄉公共服務均等化的實質性融合，為農民“不離土不離鄉”就地城鎮化創造了發展機會和條件。

破解城鄉二元結構。城鄉一體化是以人為本城鎮化的應有之義。在這方面，瓊海城鎮化采取的實質性措施包括加快行政服務、教育、醫療等公共服務產品向農村覆蓋，加快城鄉交通、供水、垃圾等基礎設施向農村延伸，讓農民享受到就地城鎮化的成果。瓊海實踐的理論意義在于：如果遷移、就業、教育、醫療保險等方面存在城鄉之間的巨大不平等，那么討論城鎮化以及農民能不能富裕就不是一個有意義的話題，真正的是先解決城鄉居民權利平等問題，解決城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置問題，然后在資源平等分配的前提下再來討論城鎮化以及農民富裕問題才有意義。

城鎮化與農村現代化的均衡發展。瓊海的城鎮化，不是片面追求人口城鎮化率，而是追求城鄉相互支持、共同繁榮的城鎮化發展方向。一方面，城鎮化水平得到實質性的推進，城市的品質得到提升，城市的治理得到改善。另一方面，農村的“附加值”在不斷增長，農村外出務工人員回鄉殖產興業，農民職業分化、身份多元化。同時，瓊海大力推進城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，努力實現城鄉居民的分配公平與分配正義。《國家治理》周刊最近發布的《海南省16個縣市經濟社會公平度排行榜》，瓊海市經濟社會公平度得分89.50，排名第一。瓊海的城鎮化探索把城鄉一體化發展作為解決“三農”問題的重要手段，使農業、農村與農民獲得了整體性的發展，為解決當前中國“三農”問題提供了有價值的實踐經驗。

小城鎮建設。對幅員遼闊的中國來說，任何政策概念如城鄉統籌發展和任何政策設計如城鄉一體化，都必須考慮到地方性差異這一基本國情。同時，必須認識到，中國人口相當大的一部分還是會居住在小城鎮，而且從城市化率達到70%左右的發達國家經驗來看，隨著城鎮化發展到一定階段，會有越來越多的人向往居住在小城鎮，小城鎮建設是城鎮化發展的必然結果。瓊海的“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮化”，是在不同的文化、產業、生活、環境方式下，將鎮打造成為有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗小鎮，形成“一鎮一風情，一鎮一特色，一鎮一產業”的城鎮化模式。其啟示在于：從地方經濟社會發展水平和傳統歷史人文生活形態出發，去推動城鎮化建設；只要把握城鎮化的本質——人的需要和人的全面自由發展，就可以采取因地制宜的做法去實現城鎮化目標；小城鎮建設是城鄉一體化的載體，小城鎮建設具有建構現代城鎮體系意義，是中國特色城鎮化發展的戰略方向。

保護農村與重建城鄉社區生活共同體。改革開放使中國的城鄉社區處于劇烈的社會變遷當中。基于傳統價值和生活方式上的社區共同體不斷地解體和分化，一方面，城市社區共同體意識淡化，社區認同感和歸屬感不強，社區成為一個地域性的概念，而不能成為人們向往的社會生活共同體。另一方面，農村社區受外力沖擊處于不斷的分化和裂解中，其生活共同體和利益共同體意識不斷流失，鄉村社會處于解體當中。保護農村，就是保護作為社會生活共同體的農村。瓊海的城鎮化沒有使城鄉社區陷入裂變甚至解體中：一方面，它保護農村的傳統價值和生活方式，建立在這樣基礎上的農村社區有牢固的共同體意識，農村社區的歸屬感和認同感就確立在傳統價值、集體記憶和淳樸民風的深厚基礎上。另一方面，讓進城農民實質性地融入城市社會生活共同體當中，使城市社區不至于出現新的“二元結構”。瓊海經驗表明，保護農村與城鎮化是一個相輔相成的融合過程，它避免了城鎮化過程中城市社區解體和農村社區破產的后果。