改革開放以來，小城鎮發展戰略成為中國特色城鎮化的起點 。但之后，由于小城鎮吸納農村轉移勞動力能力弱化、鄉村空心化、農民難以富裕起來、鄉村債務問題、鄉村土地問題等原因，小城鎮發展戰略被放棄，地方政府推進城鎮化建設走上了一條以GDP（國內生產總值）和經濟增長為導向的土地城鎮化道路。一方面，城市規模盲目擴大，導致城市運營效率和土地資源利用效率低下，以及城市歷史面貌和自然環境被破壞等后果。另一方面，城鄉發展嚴重失衡。城市資源環境承載能力不堪其重，水土資源和能源不足，環境污染等問題凸顯，造成城市居民生存環境持續惡化；農村人口大規模向城市集結和集中，農村日漸衰敗，農業生產凋敝，農民生存環境和生存條件陷入不利處境。

城鎮化植根于本土的傳統資源和現實發展條件，必是以人為本的城鎮化，從人的需要和人的全面自由發展出發，其變革的意義不僅在經濟層面，更在社會政治層面。亦即，城鎮化面對的制度改革問題就是城鄉統籌發展和城鄉一體化，包括破解城鄉二元分治體系、以及消除由二元分治體系所造成的教育、醫療、衛生、社會保障等領域的城鄉差異，建構城鄉一體的社會保障體系、城鄉公共服務均等化機制、城鄉公民權利的制度保障。同時，提高城鎮化率與實現農村的現代化是城鎮化的一體兩面，城市要發展，農村也要發展，這樣才能真正實現以人為本的城鎮化，實現城鄉居民共享經濟發展成果以及分配公平與分配正義。

當前中國城鎮化建設面臨的問題和挑戰

當前中國城鎮化建設主要集中在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務等方面，換言之，當前中國主要還是在城鄉二元結構體制當中推進城鎮化，也就是說，城鎮化建設分別在農村（土地城鎮化）、城鎮（工業化）兩個領域鋪展，城鎮化建設并沒有被納入城鄉統籌和城鄉一體化發展的視閾當中。

城鎮化建設成為地方政府GDP與財政增長的推動力。本世紀以來，在“大拆大建出大變”的口號下，城鎮化成為“經濟學問題”——城市規劃、產業布局、基礎設施建設的“拉動內需”和“擴大投資領域”的經濟問題，成為地方政府追求GDP和財政快速增長的重要推動力，因此，城鎮化沒有被置于地方政府統籌城鄉經濟社會發展的整體戰略高度上。城鎮化成為土地的城市化——權力和資本主導的城市化，而非人的城市化。簡言之，城鎮化建設成為基層政府經濟發展和財政增長——土地城鎮化、土地財政和土地紅利需求的一部分，也就是說，城鎮化只是地方政府的“投資需求”和地方官員晉升錦標賽的標的而已。

城鎮化導致農村衰落。隨著城鎮化的推進，農村的土地、資源、勞動力等要素不斷地向城市集聚，城市日漸繁榮和發達，而農村卻日漸衰敗乃至破產，農民也越來越被邊緣化。首先，土地制度的法律基礎使農村的生產和生活方式差不多還維持在自給自足的小農形態。盡管有新技術支持，但由于以農戶為單位的小塊土地分割的布局，新技術在沒有被農業勞動者接受和使用的情況下，就不會有任何幫助。其次，人口結構的變化。今天的農村青壯年紛紛涌向城市，留在農村的基本是孤寡老幼，后者只能延續之前的生產方式，而無法給農業生產注入最新的觀念和技術，不能成為農村發展和進步的推動力量。再次，不完善的社會保障體系使農村和農民處于極其不利的生存狀態?，F有的新農合、低保、低效率的醫保、不斷向城鎮靠近的基礎教育，使得農民成為不消費的群體，成為經濟社會發展的一個消極部分。

制度改革滯后阻礙了城鎮化與城鄉一體化。當前的城鎮化建設與制度建設和社會建設脫節。城鎮化因相關制度改革的滯后而停滯不前。比如，城鄉戶籍管理制度將身份與資源權利相結合，它強調的是身份價值等級性，是城鄉二元體制的制度基礎。同時，資源的高度集中控制，導致了城市與農村的分割、分治，社會結構呈現出層次化特征。①分治、分割的社會結構增加了社會整合的成本，制約了城鄉一體化的協調發展。因此，如果不能在統籌城鄉關系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農村發展注入新的動力，那么，城鎮化建設就不可能實現城鄉統籌發展與城鄉一體化。

總之，從地方城鎮化建設實踐上看，當前城鎮化建設并沒有與城鄉統籌發展及城鄉一體化內在關聯一起，因此，也就不可能在涉及城鄉體制的制度改革領域有所建樹，這成為當前推進城鎮化建設的制度瓶頸。也就是說，城鎮化依舊在城鄉二元結構當中推進，即城鎮化建設并沒有實質性地觸及戶籍、土地與社保等城鄉二元體系，大量進城務工農民難以有效融入城市社會，由此造成城鄉矛盾加劇等諸多弊端，阻礙了城鄉一體化與社會和諧發展的進程，致使城鄉治理體系的重建也陷入困境之中。