財政能力

不斷提高政府部門的公共服務能力和水平，是實現以“善治”為核心的國家和社會治理的關鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財政能力。一般來說，衡量政府部門財政能力高低，有兩個最為核心的因素必須予以考慮：一是財政收入的增長能力；二是財政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財政事權關系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各盟市的財政收入增長能力、財政收支平衡能力來予以綜合反映，并進一步選擇以各盟市的公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率來分別代表上述兩個指標。需要說明的是，財政收支平衡能力是逆向指標，即其數值越大，反映的財政收支平衡能力越低。而關于公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率的計算公式，則分別如下：

公共財政預算收入年度增長率=（本年公共財政預算收入－上年公共財政預算收入）/上年公共財政預算收入×100%

公共財政預算收支年度平衡率=|本年公共財政預算收入－本年公共財政預算支出|/本年公共財政預算收入×100%

參與能力

2009年諾貝爾經濟學獎獲得者之一、公共選擇學派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對傳統集體行動理論進行批判的基礎上，集中探討了一群相互依賴的個體如何自發地組織起來進行自主治理，并且成功地克服了“集體行動的困境”。自此以后，公共物品和服務的供給、公共事務的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統論斷逐漸被越來越多的個案和事實所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領域得到了應有的重視。同時，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學術界得到應有的重視有著莫大的關系。結合曼庫爾•奧爾森教授對“集體行動”和“集團”所下的定義，并以集中突出和強調關于治理的“能力”為導向，以數據可得性為參考，我們選擇以各盟市的公共管理和社會組織（為便于論述，簡稱“公共部門”）從業人數在年末單位從業人數中的占比來反映各盟市的參與能力。

指標權重的設定方法與結果

在權重系數調節的具體操作上，我們采取有事先提示的專家調研法，即邀請社會保障、宏觀經濟、財政學、公共管理四個領域的專家學者各8名，以及16名在重要崗位上任職的黨政干部，讓他們分別給各指標打分，并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及內蒙古12盟市現階段經濟社會發展實際。指標權重的計分方法是：我們列出待賦權重的指標，要求他們對同一層級的指標進行兩兩比較（如果專家認為甲指標比乙指標重要，那么就給甲指標計1分，乙指標不計分）。在這一過程中，一個指標“打敗”其它指標的次數越多，所得的分數就越高。當然，這樣的打分工作是在一、二級指標層面同時展開（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個指標在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考）。將這樣的打分工作進行五輪后，我們將各指標在每輪中的得分相加，再進行相應調整，就得到了各指標的權重系數（見圖1）。

數據的標準化處理

為了增強測評結果的科學性和可比性，在對指標數據的選擇和設定過程中，我們采用了此前測評研究中連續應用過的具有單調性和凸性特征的指數功效函數，對七個二級指標數據分別進行了無量綱化和標準化處理。該功效函數的具體形式如下：

該功效函數中，d是量化后的得分，我們將其區間控制在了60-100之間，x是觀測值，也就是各指標數據的實際統計值，xh是滿意值，xs是不允許值。一般來說，對于正向指標（數值越高，反映了“能力”越強），滿意值取指標數據中的最大值，不允許值取其最小值；而對于逆向指標（數值越高，反映了“能力”越差），滿意值則取指標數據中的最小值，不允許值取其最大值。經過功效函數的轉換之后，就可將各指標數值全部轉換為60-100之間的得分。因此，在我們構建的中國地方治理能力評價體系中，財政收支平衡能力的觀測值越大，得分越低；其他六個二級指標則相反，觀測值越大，得分越高。

有必要指出的是，依據該功效函數所得出的結果是相對結果，前述七個二級指標數據的最小值和最大值會影響各盟市治理能力的得分。也就是說，如果改變參與測評的地市樣本量，可能會導致數據指標的最大值和最小值發生變化，各盟市治理能力的最終得分也會發生變化。但是，這并不會對各盟市之間治理能力的排名順序產生影響，也就是原有各盟市治理能力的先后排序將保持不變。

測評結果及各盟市今后提升治理能力的重點路徑

結合各二級指標得分及其權重，我們分別計算了12盟市保障能力、調控能力、財政能力、參與能力四個分項治理能力得分，并依據四個分項治理能力得分由高到低分別對12盟市進行了排名；再結合四個一級指標的權重，我們進一步計算了12盟市治理能力的總得分，并依據總得分的由高到低對12盟市進行了排名。通過對各盟市各級指標得分及排名進行比較，分析了各盟市在治理能力建設方面的突出亮點，找出了其中存在的問題，進而根據各盟市存在的具體問題，提出了其今后進一步提升治理能力的對策建議。

包頭：治理能力綜合得分在12盟市中排在首位，人均GDP水平排在第3位，屬于治理能力和人均GDP排名均靠前的地市。比較分析結果顯示，這主要得益于該市具有較高的保障能力、調控能力和財政能力（分別位列第1、第 4和第4）。但比較分析結果還顯示，該市參與能力處于下游水平（位列第11）。為此對于包頭市，繼續發展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機構，是其今后進一步提升治理能力的重點。

烏海：治理能力綜合得分在12盟市中位列第2，人均GDP排在第4位，屬于治理能力和人均GDP排名均靠前的地市。比較分析結果顯示，這主要得益于該市具有較高的保障能力、調控能力、財政能力和參與能力（分別位列第4、第 3、第3和第4）。但進一步分析財政能力下的兩個二級指標，我們發現，雖然該市財政收支平衡能力排在第1位，但其財政收入增長能力排在第5位。為此對于烏海市，通過加快發展產業、完善各種稅收政策和優化就業結構等來提高財政收入增長水平，是其今后進一步提升治理能力的重點。

呼倫貝爾：治理能力綜合得分在12盟市中位列第3。比較分析結果顯示，這主要得益于該市具有較高的保障能力和參與能力（分別位列第3和第5）。但比較分析結果還顯示，該市調控能力和財政能力排名中等（均位列第7）。通過進一步分析財政能力下的兩個二級指標，我們發現，該市財政能力排名中等主要與其財政收支平衡能力較低有關。為此對于呼倫貝爾市，制定更為科學的財政支出規劃繼而促進財政收支的平衡，是其今后進一步提升治理能力的重點。

呼和浩特：治理能力綜合得分在12盟市中位列第4。比較分析結果顯示，這主要得益于該市具有排名中等的調控能力和排名靠前的財政能力（分別位列第6和第1）。但比較分析結果還顯示，該市的保障能力和參與能力較低（分別位列第9和第8）。通過進一步分析保障能力下的三個二級指標，我們發現，該市保障能力較低，與養老保險、醫療保險參保率較低均有關（均位列第9）。為此對于呼和浩特市，進一步提高養老保險、醫療保險參保率，以及繼續發展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機構，是其今后進一步提升治理能力的重點。

鄂爾多斯：治理能力綜合得分在12盟市中位列第5。比較分析結果顯示，這主要得益于該市具有較高的調控能力和參與能力（均位列第1）。但比較分析結果還顯示，該市保障能力和財政能力排名靠后（均位列第11）。通過進一步分析保障能力和財政能力下的五個二級指標，我們發現，鄂爾多斯市的保障能力偏低，與其養老、醫療保險參保率和失業保險覆蓋率均偏低有關；該市財政能力偏低，主要與其財政收入增長能力偏低有關。為此對于鄂爾多斯市，提高養老保險、醫療保險參保率和失業保險的覆蓋率，同時通過加快發展產業、完善各種稅收政策和優化就業結構等來提高財政收入增長水平，是其今后進一步提升治理能力的重點。