在2002年4月國務院頒布的《醫療事故處理條例》中，醫療事故“行政處理”與“司法解決”的二元體制架構被延續下來，同時作為對《醫療事故處理辦法》的完善與發展，該條例對醫療事故的賠償標準做出了明確規定。2003年，最高人民法院發布《關于參照<醫療事故處理條例>審理醫療糾紛民事案件的通知》，嘗試在行政模式與司法模式之間尋求均衡。然而，隨著最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》在2004年5月1日起的實施，《醫療事故處理條例》所設定的賠償標準過低的問題暴露了出來，但是究竟應適用哪個標準來計算賠償金額，在很長時間里存在爭議。在司法實踐中，醫療訴訟審期漫長、雙重賠償標準以及對醫療事故鑒定結果的過度依賴，給患方的司法維權之路設置了重重障礙。

醫患糾紛引發的柔性和剛性制度設計

醫療領域維權行動的激增以及醫患糾紛化解機制的低效催生出新的機制需求。為了更有效地回應醫患沖突，避免醫療暴力給社會秩序和衛生事業造成破壞，國家通過強化醫療糾紛人民調解制度，來修補醫療糾紛中“行政處理”與“司法解決”體制模式的缺陷。這一制度建設的主要內容包括兩個方面，一是制定全國性的醫療糾紛人民調解制度的綱領性文件，二是在全國范圍內建立醫患糾紛人民調解委員會（以下簡稱醫調委）組織網絡。在組織建設方面，截止到2013年底，全國共建立起醫調委2418個，人民調解工作室1029個，醫療糾紛人民調解組織基本覆蓋地市以上行政區域。在上海市，醫調委的組織網絡已經滲透到街道、社區層面。

從制度發展的歷程來看，醫療糾紛人民調解制度首先起源于地方探索。2006年，上海、山西等地開始在人民調解制度框架下開展醫療糾紛調解工作。2010年，在各地探索的基礎上，司法部、衛生部、中國保監會聯合制定出臺《關于加強醫療糾紛人民調解工作的意見》，對全國性的制度建設與組織建設做出部署。在中央推動下，2010年以后，地方醫療糾紛人民調解制度建設快速發展，所有省份都制定出地方性的規范性文件。2014年7月，國家衛計委、司法部、財政部、保監會、國家中醫藥管理局聯合下發《關于加強醫療責任保險工作的意見》，進一步完善醫療糾紛人民調解制度，同時決定把醫療糾紛人民調解協議作為保險公司理賠的依據。

醫療糾紛人民調解制度以中立化、專業化、便捷高效為核心內涵，旨在彌補原有“行政處理”與“司法解決”模式的不足。醫療糾紛人民調解制度主要有三大優勢。首先，與衛生行政系統和醫學會的脫鉤，保障了醫調委組織的中立性，從而更能取得患方的信任，將更多糾紛納入制度化解決通道。其次，醫療糾紛人民調解實行不收費原則，使患方節省大筆訴訟費用支出。最后，靈活便捷的專家咨詢制度代替復雜漫長的醫療事故鑒定制度，使工作效率得到極大提高。從實踐來看，新的制度表現出明顯績效優勢。據司法部透露，從2010年到2013年9月，全國醫療糾紛人民調解委員會共化解醫療糾紛22.8萬件，其中僅2013年1-9月份就化解醫療糾紛44484件，成功率在86%以上。

在柔性（調解）的制度性回應之外，國家也在不斷加強剛性的制度性回應措施。在“醫鬧”現象在全國不斷蔓延的背景下，2012年4月，衛生部、公安部聯合發布《關于維護醫療機構秩序的通告》，明確要求各地強化對“醫鬧”的打擊力度。在這個通告中，“醫鬧”的典型手法即焚燒紙錢、擺設靈堂、擺設花圈、停尸、聚眾滋事、尋釁滋事、侮辱、威脅、恐嚇、故意傷害醫務人員、損害醫療機構財物等行為被明確地列為治安追究和刑事處罰的對象。2013年12月，國家衛計委、中央綜治辦、最高法、公安部、司法部等11部門聯合制定《關于維護醫療秩序打擊涉醫違法犯罪專項行動方案》，決定自2013年12月起，在全國范圍內開展為期1年的打擊涉醫違法犯罪專項行動，打擊重點是各種形式的“醫鬧”行為。

2014年全國“兩會”期間，針對人大代表反映的“醫鬧”問題，習近平總書記明確表態說：“必須維護醫院的正常秩序、保護醫護人員安全，任何傷害醫護人員的違法行為都要依法嚴肅處理。”2014年4月，最高法、最高檢、公安部、司法部與國家衛計委聯合制定《關于依法懲處涉醫違法犯罪維護正常醫療秩序的意見》，使得“醫鬧”入刑的治理思路基本確立。2015年6月，在提請全國人大常委會審議的刑法修正案草案二審稿中，明確將聚眾擾亂醫療秩序的行為寫入刑法制裁條款。根據該條款，群體性“醫鬧”的首要分子最高可處以七年有期徒刑。

醫患沖突治理方面的經驗表明，草根層面的集體行動在體制機制變革中發揮重要作用。這種地方性的、“小打小鬧”的集體行動作為一種“警報器”，一方面可以將地方的社會治理難題信息有效傳遞到中央政府，另一方面也給國家治理的體制機制創新提供了契機。在回應基層民眾的集體行動時，中央政府除了強化地方官員的維穩責任之外，常常也尋求體制機制建設上的有所建樹。由集體行動引發的體制機制調整凸顯出國家治理的靈活性與適應性。中央政府運用制度工具，及時回應底層民眾的利益訴求，抑制社會不滿的蔓延，培養人民群眾的政治支持，將國家治理能力不斷提升到新的高度。不過，醫患沖突治理方面的經驗也表明，由于制度性回應并沒有解決醫療糾紛產生的根源，雖然能夠在一定程度上緩解醫療暴力問題，卻難以取得理想的治理效果。更加根本的制度回應，要求國家進一步改革醫療衛生體制與制度、加大衛生事業投入，重建醫患之間的信任關系。

（本文作者分別為同濟大學政治與國際關系學院教授，同濟大學政治與國際關系學院博士生）