(三)西部通道事件解決之道的制度意涵

立基于上述理論探討和西部通道事件中公眾跨越專業門檻實現有效的交流和參與的經驗，在此，嘗試提出一些構建相關制度時應當考慮的關鍵要素。

1.保障公眾的參與機會

公眾參與的根本性先決條件是開放透明的行政決策程序。西部通道事件中，最終對解決爭議起到了關鍵作用的“專家復審”只是整個行政程序的一個組成部分，而對于整個行政程序來說，開放參與機會、公開相關信息都是建立和維持民眾信任的關鍵。 [51]

如前所述，深圳西部通道事件的爆發，與早期信息公開不夠及時、程序不夠透明有著直接關系，側接線工程環評相關疑慮的消除和爭議的理性解決與政府超越形式合法性的要求開放行政過程并反復與居民交流的努力是分不開的?？梢哉f，假如地方政府能盡早主動公開項目相關信息，特別是居民關心的環保信息，并且在公眾調查時真正注意調查對象的代表性，使利害關系人能有機會盡早表達其意見，甚至僅僅是在居民維權活動早期就積極回應，以公開透明的方式贏取信任而不是對之以官僚主義的漠不關心，則后來規模如此之大、持續時間如此之長的居民維權活動有可能根本不會發生。事實上，決策早期公眾參與流于形式已經被公認為近年來我國環境群體性事件中的共同原因， [52]而環境影響評價中公眾參與“越早越好”在法學研究者中也已成共識。 [53]

相比其他同樣說明公眾參與重要性的環評爭議事件，西部通道事件對于完善我國當前公眾參與制度的獨特意義在于，它揭示了風險規制涉及專業知識并非將作為外行的一般公眾排除在決策程序之外的可靠理由。

2.保障專家的可信度

參與機會的保障固然是重要的，但這只是為公眾有效參與和交流提供了必不可少的前提條件，更為重要的是要進一步明確，獲得了參與機會的外行公眾何以能夠跨越專業門檻實質性地參與所謂的專業之爭。如果說西部通道事件的爆發顯示了前者(保障參與機會)的重要性，其解決之道則表明了后者(公眾借助其信任的專家跨越專業門檻)的現實可能性。后者的關鍵，如前面討論所揭示的，就在于建立和保障公眾對專家的信任:當能夠信任作為“誠實代理人”的專家時，作為外行的公眾就可以借助專家的專業知識跨越專業門檻，就利害攸關的事務作出判斷，并基于此判斷實質性地進行風險信息交流，從而能夠有效地參與相關風險決定的作出過程。

根據著名的信任不對稱原理(the asymmetry principle，意謂信任易于喪失而難于重建)， [54]盡量減少疑慮和不信任發生的機會，相比在信任被破壞的情況下再去重建信任，應是更明智的選擇。但是，西部通道事件經驗事實上更多的是關于糾紛已經發生、信任已經受到損害的情況下應如何處理的問題?？紤]到前述既有規范制度的不足，應當慶幸的是，在西部通道事件中，當環評“科學爭議”出現時，居民們并沒有簡單地宣稱要以“自己人”的計算結果為準，而是理性地提出，由爭議雙方之外的“第三方”就爭議問題給出裁斷。居民們并沒有機會完整地描述他們心目中值得如此信賴的“第三方”應該是什么樣的。但從居民們對政府決策及其所依據的環評報告的質疑以及最終對政府啟動的專家復審程序的接受來看，至少專家的專業性(專業能力)和中立性(利益無涉)等因素對于居民對專家系統的信任而言是至關重要的。

第一，專家的專業水平。環境影響評價是一項需要運用專業知識的工作，專業機構的技術人員理當擁有令人信服的專業能力水平。西部通道案件中，政府一開始就宣稱環評單位及其負責環評報告的技術人員是具備了國家規定的環評資質。但是，在爭議已經發生的情況下，這一“官方”說法并沒有消除居民對該機構及機構人員專業能力的懷疑。從他們后來選擇了清華大學的教師和博士后的行動來看，比起經國家行政機關核定這一“官方認可”的資質，他們更傾向于像知名高校這種有良好“口碑”和較高“聲譽”的專業機構。這反映出在居民的期待中，作為爭議裁決者的專家應當不是簡單的具備國家規定的“資質”，還應具有超出行業平均水平的較高“權威”。而政府方也意識到了這一點，在后來的交流中，地方政府也反復強調，環評報告的專家評審組包括了來自北京大學、中山大學的環評專家。

第二，專家的利益無涉。環境影響評價作為行政許可程序的一個環節，屬于所謂的規制科學(regulatory science)， [55]其與一般作為純粹學術研究的科學的不同是它存在于規制過程之中，政策導向性強，這意味著其結論與現實利益調整直接相關，因此無法避免成為利害相關方爭奪和利用的對象，相應地，也難免被懷疑或指責為不客觀和不中立。 [56]西部通道事件中，居民多次以環評單位是深圳市環保局“直屬事業單位”而指責環評單位與行政審批單位存在利益關系，而政府方被迫反復解釋環評單位是獨立核算的事業單位，與環保局之間只是業務主管關系而無利益關聯。但, 這種說法顯然未能說服居民基于生活經驗而作出的“利益關聯”判斷，甚至在省環保局的行政復議書明確認定深圳市環, 保局, 與環評單位并不存在《環境影響評價法》第19條規定的利益關系之后，仍有居民在網上發貼堅稱:“存在利益關系是事實。” [57]

西部通道事件中，政府從未公開否定居民有關“第三方機構”進行環評以裁斷環評爭議的提議，其隨后啟動的“專家復審”程序，從上述信任保障要素來看，在很大程度與居民的這一提議是相通的:復審專家全部從“國家專家庫”中“隨機抽取”，在專業能力和利益無涉兩方面均滿足了居民的期待，事實上也并無居民對這些復審專家的專業能力、中立性和評審結論表示異議。 [58]就此而言，這一成功的嘗試，不僅值得其他地方政府效仿，而且也值得下一步完善公眾參與及風險交流相關制度時借鑒。

需要補充指出的是，西部通道事件中，居民提議的“第三方環評”未能實現，并不妨礙居民最終接受了政府組織實際實施的“專家復審”。這一事實的制度意涵是，明確前述制度要素比起規定具體制度設計方案更加重要，因為滿足前述保障性制度要素的具體方案并不是唯一的。只要具備了上述關鍵要素，即開放公眾參與機會并滿足專家的專業水平和利益無涉要求，具體的實施方案完全可以允許因時、因地制宜的探索和試驗。

結語

在風險規制過程中，確保有效的風險交流與公眾參與并非沒有代價。 [59]但是，面對一個不斷工業化、專業化和科技化的社會，風險交流已經成為各國政府在環境保護、食品安全、職業健康等風險規制領域里難以回避的任務。早在20世紀80年代，研究者們即已指出， [60]良好的風險交流除了具有啟蒙、知情權、態度改變等功能之外，還具有公共涉入和公眾參與功能。西部通道事件不僅驗證了風險規制者面對的往往并非純粹的科學問題而同時也是多元參與的民主治理問題，而且還表明了，在這樣一個科學與政治交織的領域里，有效的風險交流不僅十分有必要，而且也具有現實的可能性。

本文認為，西部通道事件這一中國本土案例，為行政官員——居民之間的互動實踐提供了一個具有代表性的樣本，可以幫助我們更好地理解風險規制中公眾參與程序和民眾與專家在共同進入同一行政決策過程時進行風險交流的可能性。為了展示這一點，本文以解剖麻雀的方法透視分析了這一事例，通過總結該事件的兩大爭議焦點(第二部分)、分析既定規范給定的行動空間(第三部分)和行動者創造性實踐(第四部分)，揭示了其成功經驗并指出了關鍵所在。在此基礎上，結合風險交流理論分析論證了這種成功經驗從可能性轉變為現實性所需要的保障性制度要素(第五部分)。

近年來，我國與風險相關的公共決策有不少遭遇爭議甚至激烈抗爭，一些(如什邡和啟東)甚至局部失控而引發暴力沖突乃至社會騷亂，而許多地方政府的應對方式也明顯“亂了章法”:早期對群眾訴求和主張不理不睬，矛盾激化升級后又匆忙收回原本“合法許可”給企業的項目，由此不僅損害了政府的公信力，還“培育”了“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的社會心態。凡此種種，既暴露出實證法上公眾參與制度框架的種種缺陷，也暴露出政府風險交流策略和行動的種種不足。在此背景下，本文對于西部通道事件中風險交流與公眾參與的經驗研究和探索因此具有重要的參考意義。就此而言，也可以說，正因為中國現行風險交流與公眾參與法律制度還有待完善，西部通道事件的成功經驗才如此難能可貴，而各類行動者的實踐智慧才特別值得認真對待。

本文集中關注對個案經驗的觀察和分析，在此無法構建一個無所不包的風險交流與公眾參與制度體系，甚至也無法構建一個完整的、作為風險交流制度組成部分的專家制度體系。本文只希望通過面向真實世界的個案研究，彰顯理想的風險交流與公眾參與制度所不應忽略一種可能性以及保障這種可能性的關鍵制度要素。首先是因為這種可能性是很容易被書齋里的“沙盤演練”所忽略的。前面對現有相關研究的綜述也表明，這種可能性在當前的確是在很大程度上被研究者忽略了。其次是因為個案的意義并不能被過分夸大。西部通道事件的成功解決，的確具有雖然有限卻又十分重要的制度意涵，在缺乏保障性制度的明確指示和約束的情況下，很難保證這一個案中的成功經驗能在其他類似事件中得到借鑒。這就是為什么本文在第五部分對保障性制度要素展開討論的原因。但是，若要構建完整的風險交流與公眾參與制度體系，還需要更多研究工作。

最后，本文采取了“講故事”的方法來描述西部通道事件過程，但理論上這個故事可能有千萬種講法，事實上這個故事也有著許多個版本。但無論哪種講法、哪個版本，對原始材料的整理和取舍都是必不可少的。為了集中于本文所關注的問題，本文不得不放棄了許多可能很有價值的信息，比如，媒體在事件進程中的作用和我國中央環境行政機關對地方政府相關決策的影響。這些都是很值得研究的課題，但是，只能留待后續的研究了。