摘要: 現代社會中公眾參與風險規制面臨現實障礙，即外行公眾因為欠缺相應的專業知識而無法實質性地參與風險交流。深圳西部通道環評事件這一中國本土案例，作為具有代表性的樣本，提供了一種不同于當前主流方案的新可能性。本文通過總結該事件的爭議焦點、分析既定規范給定的行動空間和行動者的創造性實踐，揭示了該事件得以成功解決的經驗在于居民跨越了專業門檻，與政府進行了有效的風險交流。在此基礎上，結合風險交流相關理論論證有效風險交流所需要的，其實并不是使外行公眾理解專業知識，而在于建立和維持對專家的系統信任，進而提出此個案成功經驗從可能性轉變為現實性需要從制度上保障大眾參與機會和專家的可信度。 關鍵詞: 風險交流；公眾參與；環評事件      

一、問題的提出

無人否認，現代文明依賴于現代科學技術。然而，現代社會以工業化大生產方式應用科技的“意外后果”是，人類已經進入貝克(Ulrich Beck)所謂的“風險社會”或吉登斯(Anthony Giddens)所謂的“失控的世界”。在貝克和吉登斯等學者那里，現代社會的風險概念特指“人為”風險， [1]也就是說，現代風險是人的決定所伴隨的不確定性。對于決定做出者而言，對此種風險的意識意味著具有威脅性的未來變成了影響當前行為的因素；對于努力控制風險的行動者而言，什么是風險、風險有多嚴重以及風險是否可接受等“定義”問題(貝克)最終涉及“我們怎樣生活?”(吉登斯)這一價值判斷。正是在這個意義上，“關于風險不存在什么專家”，風險治理需要的是打破各類專家的知識壟斷地位，通過民主化而引入社會理性，因為“沒有社會理性的科學理性是空洞的，但沒有科學理性的社會理性是盲目的。” [2]這種見識的制度意涵是，必須將專家和大眾均納入公共決策過程中，使之分享或者共同行使決策權。

由于國人對行政集權弊端的切身感受，可以想見此種觀點在我國公共政策、公共管理和公法領域應是容易引起共鳴的。事實上，在我國理論界，不同領域的研究者的確在不約而同地主張科學理性與社會理性并重， [3]同時吸納專家和大眾的知識。 [4]近年來，“公眾參與、專家論證、政府決策”以實現“依法決策、科學決策、民主決策”更開始成為我國政府對公共決策機制和行政決策程序的方向性共識。 [5]就這類觀點在我國各界被廣泛引用且未遭遇真正挑戰而言，可以說，公共行政決策應兼顧科學和民主已成為我國當前的主流觀點。剩下的問題在于設計可行的制度方案，使得同時容納科學與民主的行政決策成為可能。

迄今為止，風險規制實踐較為領先的國家和地區應對此一難題的方案，基本上是努力區分事實與價值問題，相應地劃分科學與政治各自的領地:涉及事實是什么的問題，應由科學家研究確定；至于生活意義、公平正義之類的價值問題，則交由民主政治抉擇。例如，美國和歐盟的風險規制政策都格外強調區分風險評估與風險管理， [6]強調把科學/事實問題留給專家，把價值/政治問題留給公眾。 然而，一個仍未得到足夠討論的未決問題是:在行政決策過程中兼顧科學與民主的特殊困難，即一般公眾與多學科專家(從行政官僚具有行政管理的專業知識和經驗的角度，行政官僚亦是“專家”)之間彼此交流困難的問題。很難想象，當專家與一般公眾彼此“各說各話”、根本無法進行有意義的信息交流時，如何能“有效參與”到同一決策過程并且“共同”做出決定?這一問題是兩面的:一面是專家因專業偏見容易忽略常人的切身感受及相關的合理見解； [7]另一面是一般公眾無法理解那些用晦澀術語、復雜的圖表和抽象數字表達出的專業意見。只不過，所有專家均有常人的一面，因而專家前面的問題看起來不如后面的問題那么棘手:在知識分工和專業化如此發達的現代社會，一個常人想要掌握某一利害相關事件碰巧需要的多學科專業知識，看起來是不可能的。這一點在往往涉及現代高新科技應用的風險規制領域特別明顯。

當前學界討論風險交流與公眾參與的文獻較多，但直面作為“外行”的大眾與專家之間風險交流困難的文獻相對較少，并且集中在管理學領域。這些為數不多的文獻，對于外行因為專業知識不足而難以實質性參與專業問題討論的情況，提出的傳統對策通常也不外乎教育和宣傳。 [8]在法學界，討論公眾參與的文獻相對較多而討論風險交流的文獻為數甚少，將二者結合起來討論的文獻更少。整體來看，法學界目前對此問題的理解仍然大體停留在前述“事實/科學的歸專家，價值/政治的歸大眾”的二分方案。 [9]即使那些批評此二分法的文獻，重點也往往放在強調“事實難免負載價值”、“科學也會被政治化”。 [10]對于專業知識不足可能妨礙公眾有效參與風險規制過程問題，在筆者有限的閱讀范圍內，也并未見有研究者提出宣傳和教育以外的對策。事實上，對于宣傳和教育仍不足以幫助外行公眾跨越專業知識門檻這一客觀情況，很多研究者在有意無意中視之為必須忍受的現實而不是可能解決的問題，甚至將外行大眾參與討論和決定科學技術問題譏為“以投票決定地球是否繞日而行”。 [11]

本文在此并不準備挑戰前述主流的二分方案， [12]而是要通過對西部通道深圳側接線工程環評爭議事件(簡稱“西部通道事件”)這一本土案例的近距離觀察，展示一種外行公眾跨越專業知識門檻進行有效風險交流從而實質性參與風險規制過程的可能性，也即一種新的解決風險規制中公眾因缺乏風險溝通所需專業知識而難以(或者不可能)實質性參與這一問題的可能性。在這里，值得特別強調的是，這種不同于傳統的宣傳教育對策的新可能性，并非源于學者在書齋中的演繹推理，而是源于真實案例中行動者的鮮活經驗。

本文研究資料中的西部通道環評事件始末原委等情況，主要來自:①西部通道深圳側接線工程環評報告、專家評審意見和環保局的批復文件； [13]②深圳市政府在事件處理過程中公布的相關文件； [14]③居民以各種形式公開的正式文件和資料； [15]④同期媒體報道； [16]⑤網絡相關言論和信息； [17]⑥對事件親歷者的訪談。 [18]

二、西部通道環評事件之爭議焦點

深港西部通道是為了滿足深圳與香港間日益增長的公路口岸交通量的需要、同時盡量減少過境車輛給深圳市區造成的交通阻塞、汽車尾氣和噪聲污染等問題 [19]而修建的一項跨境交通工程。西部通道事件所涉及的只是深港西部通道這一國家項目在深圳的市政配套部分，即深圳側接線工程。

2003年8月，深圳市政府公布了深圳側接線工程設計方案，隨即沿線居民與地方政府就該工程的環境影響評價產生了嚴重分歧，爭議持續不決，使得這項總投資達20多億的重大工程，遲至2005年6月才得以開工。

(一)焦點之一：居民為何遲遲不知情?

早在1996年，深圳市即成立了西部通道籌建辦公室(下文簡稱“西通辦”)。1997年12月，深港西部通道在國家計委通過立項。2002年12月，國家計委批準了西部通道的“工程可行性研究報告”。2003年3月，深圳市發展計劃局也批復了深圳側接線工程可行性研究報告。

但是，絕大多數參與維權活動的居民都“聲稱” [20]直到2003年8月市政府高調宣傳調整之后的工程設計方案時才第一次得知該工程將從自己家門口經過。特別是，直到這個時候，絕大多數居民們對于直接涉及自身健康的環評還一無所知。而且，之后居民多次到西通辦、市建工局和環保局要求查閱環評報告與設計方案，均被拒絕。這在居民中引發了憤慨和猜疑。居民們不止在接受媒體采訪而且在部分居民的《復議申請書》中表達了對此的不滿西部通道(側接線工程)沒有公眾參與環評，不讓公眾知情，是想愚弄老百姓還是欺騙人民?深圳用納稅人的錢修了一條環保不達標和不收費用的神秘通道是為人民的利益還是有個人的私欲?”

受托進行環評的單位——深圳市環境科學研究所(以下簡稱“環評單位”)給出的解釋是:在側接線工程的環評過程中，曾在某小區內發了50份調查問卷，并將調查結果寫入了《環境影響評價報告書》，已經完成了對公眾征求意見的程序。居民對此種解釋極為不滿:側接線工程沿線小區居民有數十萬，豈是50份問卷就能代表的?而且，調查問卷這一形式本身也不能保證居民完整準確地表達自己的意見。而環評單位的辯護理由是:法律只要求在環評過程中征求公眾意見，并沒有規定具體采用何種形式，更沒有規定要做多少份問卷調查才算夠。

(二)焦點之二：排放超標與否誰說了算

事件中更引人注目的爭議是對側接線工程環境影響評價的爭議。具體而言，是對于側接線工程封閉下沉段開口廢氣排放是否符合國家環保標準，也即是否會危及開口附近居民健康的爭議。對此，負責審批環評報告的深圳市環保局的說法始終是:西部通道深圳側接線工程項目的環評嚴格執行了國家環評制度，由具備資質條件的環評單位按照國家規定的標準編制了《環境影響報告書》，并已經通過專家的技術評審，從審批程序來說是合法的，居民不用擔心污染問題。由環保局審批通過的環評報告也的確支持了如下結論:在東西開口，超標距離最大為120米；而西開口距最近的敏感建筑物的距離為123米，東開口距最近的敏感建筑物的距離為200米。

但是，荔林社區兩位退休的高級工程師根據在環評公示會上獲得的環評報告最后七頁所載數據，對距離100米處的敞口段自行進行了計算，得出氮氧化物濃度超標19.64倍的結果，大大強化了居民對環保安全的憂慮。為此，環評單位的技術人員曾親自到小區與兩位“高工”當面驗算，但并未達成一致。面對結論迥異的兩種“環評”，居民們提出應由“第三方”環評單位獨立另做一次環境影響評價，以解決這一“科學爭議”。

(三)焦點分析

西部通道事件的兩大焦點與本文關切的問題息息相關。其中前一焦點，即“居民為何不知情”，事關風險交流和公眾參與的前提性條件:知情既是交流的開端也是參與的前提，不知情則無從交流和參與。在本案例中，當利害關系人嘗試主動去獲得與環評相關的信息時，有關部門仍然拒絕，這實際上直接否定了居民們的知情權。就實際效果而言，這等于從根本上剝奪了公眾以規范方式參與行政決策過程的機會，也就從根本上剝奪了公眾在較早階段即展現參與和風險交流能力的機會。就此而言，不讓公眾知情，與直接剝奪公眾參與權、直接否定公眾具有參與和風險交流的能力，具有相同的實際效果。

第二焦點即“排放超不超標誰說了算”，與第一焦點緊密相連，更直接地關系到公眾參與風險規制、進行風險交流的能力。一般認為，環境影響評價因明顯的“專業性”而通常被認為是“專家的事”，現行立法上有關環評中公眾參與規定的粗疏狀況(如下文如述)在一定程度上反映了這種流行觀念。本案例中，掌握法定決策權力的行政官員們對民眾異議的回應也反映出其雖未明言卻視之當然地假定了這一點。但是，本案例中的公眾即作為利害關系人的當地居民，卻挑戰了這種未經反思的前見，直接對專業環評技術人員的結論提出了異議，展現了“超越專業門檻”的參與和風險交流能力。