“扎實推動共同富裕”系列專家解讀之二十
作者：中國人民大學農業與農村發展學院教授 鄭風田
促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務在農村。小城鎮在未來我國縮小城鄉差距、實現共同富裕之路上將發揮重要的作用。回顧我國改革開放40多年的歷程，小城鎮伴隨國民經濟與社會結構的變遷，在我國工農與城鄉關系的演進過程中一直具有非常特殊的地位與作用。改革開放初期，依靠體制優勢，小城鎮充分發揮“蓄水池”作用，為后來中國大規模、快速度推進工業化與城鎮化積累了要素和經驗；進入21世紀后，小城鎮再一次進入了學界與決策層的視野，社會期望小城鎮發揮“緩沖器”的功能。黨的十九大報告提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”，再次展現了小城鎮在我國經濟社會發展中的重要地位。
小城鎮為縮小城鄉差距提供可行空間
小城鎮一方面是城鎮體系的末端，另一方面是農村地區的經濟文化中心和集聚基地，上可承接城市的技術、資金和人才等要素，下可作為廣大農村地區的增長極，這一城鄉二元屬性特征使其成為吸納跨區域流動人口和資本的重要載體，在促進要素流動、解決“城市病”等問題上具有舉足輕重的作用。
跳出農民工異地市民化困境
在新型城鎮化戰略的實施路徑下，我國實施差別化的落戶政策，以合法穩定就業為前置條件，全面開放建制鎮和小城市落戶限制，2022年3月，國家發展改革委印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》再次強調“城區常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策”，這意味著農民可以較為方便地落戶小城鎮并在各方面享受到相應的待遇，從而解決異地城鎮化市民化難題。隨著就業機會的獲取和相關權益的保障，進城農民收入水平得以提高，生活條件得到改善。與此同時，由于小城鎮與農村之間地緣關系緊密，其城鄉之間的半徑最短，農民進入小城鎮比進入大中城市付出的機會成本要低得多，遭遇風險之后退出的成本也低得多，因而小城鎮成為農村剩余勞動力和人口轉移的重要出路和有效場所。
帶動產業興旺，激發農村發展活力
《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出要“建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉村流動，增強農業農村發展活力”，小城鎮的發展即為激發農村發展活力帶來了新的機遇。作為“城之尾，鄉之頭”的小城鎮，是實現城市和鄉村市場要素雙向流動的重要平臺和關鍵環節，更多的是將城市要素如工商資本、人才、技術等，通過小城鎮向四周農村流動擴散，從而帶動鄉村二三產業的發展，助推農村產業興旺。與此同時，由于小城鎮鄰近農業和農村，更有助于將基礎設施和基本公共服務覆蓋到農村地區，助推實現基礎設施一體化和基本公共服務均等化，使農村發展進入一個城鎮與鄉村通融合作、共同發展的新局面，大大縮小城鄉發展差距。
紓解“城市病”，促進城鄉關系健康發展
“城市病”的本質是城市發展速度和擴張規模超過了城市資源、環境所能承受的最大負荷，此時應當尋求其它區位來承載農村剩余部分勞動力的轉移，紓解大城市面臨的壓力。小城鎮成為減少鄉村向大城市沖擊的緩沖地帶，不僅能夠承接農村剩余勞動力的轉移，同時能夠為回流勞動力提供更多就業機會和發展空間，在城鄉之間構建起過渡區和“蓄水池”，減輕城市人口、交通、住房、就業、環境、資源等負擔，有效緩解“城市病”，促進城鄉之間的良性循環。
小城鎮在縮小城鄉差距、促進共同富裕中如何發揮作用
發揮小城鎮在打破城鄉二元體制、縮小城鄉差距中的作用，關鍵是充分發揮小城鎮作為人口“蓄水池”承接農村剩余勞動人口轉移并吸納回流人口的作用，為城市和農村兩極“減負”。而在人口流動以追求收入增長為主要目標的現實條件下，“樂業”成為引導農村人口流動的首要因素，因此小城鎮發揮作用的重中之重和首要前提為通過產業的發展壯大提供大量的就業崗位，形成吸納剩余勞動力的強大動力。此后，伴隨著產業發展趨向穩態，城鄉一體的基礎設施和公共服務對小城鎮人口集聚的作用將更加凸顯，對于“安居”起到關鍵作用。如果小城鎮能夠培育出具有鮮明地方特色、有潛在優勢的主導產業和支柱產業，并且使得基礎設施和基本公共服務得到明顯改善、進城農民的權益得到充分保障，那么小城鎮將成為“安居樂業”的首要選擇，在整個縣域特別是鄰近范圍內大量吸納農村剩余勞動力和其他生產要素，從而促進城鄉協調發展。
發展特色產業，夯實就業基礎
建設和發展小城鎮，“樂業”是第一步，即核心問題應當是產業的壯大與勞動力就業。小城鎮的產業發展不僅為吸引農村剩余勞動力轉移就業提供前提和支撐，而且可以有效輻射和帶動周邊農村地區，讓產業鏈、供應鏈和價值鏈更多地延伸和下沉到農村，促進農村勞動力的就近非農就業。因此，促進產業形成并推進產業集聚，是發揮小城鎮縮小城鄉差距作用中的第一步。
一方面，小城鎮的產業發展不能盲目地追求結構的多樣化，而應結合本地資源稟賦優勢和人口規模，將資源比較優勢轉化為產業競爭力，形成差異化、特色化的產業發展模式，形成產業集群和專業化市場，著力打造“一鎮一品”的發展格局。另一方面，隨著區域內部產業梯度轉移的推進，小城鎮必將承接周邊大中城市的產業轉移，在產業結構調整過程中應注重提高專業服務與配套生產水平，更好地為城市產業轉型升級提供配套支撐。此外，小城鎮在產業集聚壯大的過程中應時刻注重發揮產業對農村的輻射帶動作用，適當將某些勞動密集型環節下放到農村腹地，最終達到城鎮與鄉村產業融合發展和帶動農村人口就業的目的。
完善公共服務，縮小福利差距
小城鎮需要在保障農民權益上下足功夫。要提升小城鎮在縮小城鄉差距中的效用，需要提升基礎設施和公共服務水平，讓更多農業轉移人口平等地享受到相關服務，提高生活水平和生活質量，縮小與城鎮居民在福利和發展條件上的差距。
首先，要構建以民眾需求為導向的公共物品供給決策機制并重視居民的差異化需求。《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》強調“推進城鎮基本公共服務均等化”更是對這一問題提出了重要要求。
其次，以小城鎮為載體完善基礎設施和公共服務，推進城鄉基礎設施一體化和基本公共服務均等化。作為城鄉互聯互通的基本空間載體，小城鎮在縮小城鄉基礎設施和公共服務差距方面具有獨特作用，需要根據國家統一標準在道路、網絡、教育資源、社會保障、公共文化設施等方面細化地方具體實施配套標準并完善統籌協調機制，在縣級統合下強化鄉（鎮）、村（居）和社區公共服務機構建設，促進城鄉之間各類公共服務資源有效整合，最終達到“城鄉不同類但等值”的目的。
總之，發揮小城鎮在縮小城鄉差距中的作用，要遵循小城鎮發展規律，在形成產業競爭優勢的基礎上破除制度藩籬并完善基礎設施和公共服務，讓居民能夠在“樂業”的基礎上“安居”，真正發揮小城鎮縮小城鄉差距的作用，助力實現共同富裕。
“扎實推動共同富裕”系列專家解讀
