深化改革的試驗路徑

在統一領導體制下，中國改革是依靠怎樣的治理方式來保障民主決策的呢？很多研究發現，中國改革過程中伴隨著大規模的政策試驗[3]。政策試驗創設了一種試驗學習機制，它以解決特定問題為目標，通過議程設置聚焦于某一政策議題，基于一些理論或推論提出新的政策思路，通過持續的測試和檢驗，在證據支持下反復提煉解決方案，直至形成系統的政策安排。內外部環境變化促使政策分析人員提出新的政策規劃，發出新的政策導向。新導向是否有效，需要通過小范圍試點提供證據支持。政策試驗普遍采取“試點探索”和“經驗總結”的策略，在地方試點過程中，先引入政策原型，然后根據試點反饋不斷優化政策安排[4]。

黨的十一屆三中全會以來，黨中央確立了以經濟建設為中心的政策路線，開啟了改革開放和社會主義現代化建設新時期，政策試驗被廣泛應用于各領域的改革探索中，成為一種常態化的治理模式。1978年12月，鄧小平同志在中央經濟工作會議上發表講話，提出“在全國的統一方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區、一個行業做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進行這種試驗。試驗中間會出現各種矛盾，我們要及時發現和克服這些矛盾”[5]。

改革開放以來，中國政策試驗的一個顯著特征是，中央政府采取非均衡賦權的制度安排，授予試點地區更大的自主權，可在授權范圍內先行探索并實施新方案[6]。政策試驗需要選擇試點地區，通過邊做邊學、邊學習邊實踐，不斷嘗試新的策略和解決方案，持續觀察新方案的效果，并根據反饋持續修訂政策安排，直到產生可接受的結果。在政策試驗過程中，經常會出現一些始料未及的動態和事件，這些事件會改變政策設計的結果，經過反饋和評估之后，針對出現的問題，決策者和組織者通過再設計途徑對政策方案進行調整。通過總結各地的試點經驗和教訓，有利于深化對政策議題的認知，隨著政策試驗的推進，政策內容得到調整和優化。

黨的十八大以來，中央強調宏觀思考和頂層設計，致力于構建中央設計與地方探索相結合的試驗制度，政策試驗進入新的發展階段。2012年12月，習近平總書記在主持中央政治局集體學習時指出，改革開放是一個系統工程，要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出：“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作，及時總結經驗，寬容改革失誤，加強宣傳和輿論引導，為全面深化改革營造良好社會環境。”在新時代背景下，政策試驗凸顯了“中央設計”“請示授權”“依法試驗”等組織原則[7]。政策試驗更加重視頂層設計和總體規劃，重大改革由中央進行統一部署；地方提出的改革方案需要獲得授權后再進行試點；對于地方事權范圍內的改革探索，地方政府擁有自主試驗權。

試驗民主：協商民主的新形式

現代國家治理具有兩個至關重要的目標訴求：一是治理的理性，二是治理的公信力。為了提升決策的理性化水平，公共事務的決策過程需要發揮專家的作用，更好地運用專家知識；為了保障公信力，決策過程需要吸納公眾參與，公眾的意志應當得到尊重[8]。專家是受過系統的專業知識訓練的研究人員，他們長期從事某個領域研究，具有系統的專業知識積累。專家在科學知識方面具有優勢，這類知識經由歸納、演繹或溯因推理，提出新的解釋或推論，并經受同行評議的嚴格檢驗，具有更為廣泛的適用性。公眾并不具有專家所擁有的系統化的專業知識，他們一般只具有基于日常生活和閱歷而歸納形成的經驗判斷。公眾的知識以經驗積累為基礎，這類知識涉及地方性習慣、經驗和見解，并與人們的日常活動密切相關，它直接影響著個人的生活方式[9]。

20世紀80年代興起的協商民主理論提出，民主不應僅局限于選舉環節，也要擴展到決策過程[10]。協商民主并不滿足于選舉民主的制度安排，主張將民主參與貫穿于公共生活的全過程，構建真正意義上的全過程民主。在協商民主理論看來，公共決策不應僅僅追求體現多數人的利益，也要考慮并協調社會中各方的立場和利益訴求[11]。協商民主理論主張構建包容性的議事平臺，讓不同利益群體通過協商方式，參與公共政策制定。協商民主理論專家希望建立理性討論的公共空間，讓利益相關者通過協商的方式，充分表達各自的主張和利益訴求，在討論和審議的基礎上，各自調整立場和訴求，進而凝聚共識，提出新的政策安排，或者為公共決策提供依據。

鑒于單一維度的選舉民主容易導致政治獻金、操控選舉、社會兩極分化、“多數人的暴政”、弱勢群體受排斥等問題，協商民主提出通過平等對話、協商審議的方式形成公共政策，促使人們在進行公共決策時更加審慎。在協商民主論者看來，“一個民主政府是建立在說理和辯論的基礎上的，而不僅僅是建立在投票和權力的基礎上的”[12]。協商民主承認社會成員具有多元化的利益訴求，主張通過協商對話來協調各方利益，促進社會和諧，它拓寬了民主的視野，深化了對民主實踐的理解。可以說，協商民主是一種與選舉民主相平行的重要民主形式。

中國通過組織大規模的政策試驗，在政策議程中創設了跨層級、跨部門、跨界別的議事平臺，使專家和公眾能夠參與決策議程，了解很多政策議題和相關觀點。在政策試驗過程中，中央官員與地方官員、專家、公眾之間進行持續的互動，這提升了政策制定的協商性和民主性。政策試驗使地方政府在授權范圍內可以自主設定目標并選擇政策工具，中央部委通過總結地方經驗，確定新的政策導向并設定評價標準。在決策者與專家、公眾的互動中，各方不僅分享各自擁有的知識，也會利用對方提供的知識和信息，提出新的知識建構。這種不同來源知識的分享、交流和建構過程，以及其在政策試驗中的應用，即表現為政策方案的持續調整、更新和優化。在持續互動中所形成的政策安排，不僅可以經受科學有效性的檢驗，也有助于獲得利益相關者的認可和支持。

對于大國治理來講，一項政策試驗不僅要檢驗新政策在某個地區的有效性，也需要檢驗其在其他地區付諸實施的績效狀況，包括公眾的接受程度。當一項新政策在試點地區取得成功后，中央政府通常會擴大試點，在全國范圍內選擇代表性地區進行測試，檢驗新政策的外部有效性。這種“從點到面”的政策試驗構成了一種試驗民主的治理模式，它通過持續的試驗和評估來促進政策發展。在此過程中，政府系統與專家、公眾具有持續的互動，并通過協商和協作來應用各方擁有的知識和信息，不斷改進政策安排，提升公共政策的適應性，保障并實現韌性治理。

《中國的民主》白皮書指出，“中國發展全過程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的參與實踐。”在理論研究方面，學術界對中國式民主的宏觀制度和實踐運作研究較多，形成了豐富的研究文獻。在宏觀制度方面，已有研究闡述了人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度等制度安排。在實踐運作方面，已有研究剖析了民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的實踐發展。然而，已有研究對中國式民主的中層構造的理論探討不多。中國國家治理將民主協商貫穿于政策制定全過程，并已經形成了跨層級、跨部門、跨界別的系統性制度安排。試驗民主的理論視角通過區分政策試驗涉及的多元行動主體，解析試驗過程中的公共論壇、公開討論、知識分享、互動協商和審慎決策，可為理解中國式民主提供新的理論資源。