胡穎廉 國家行政學院副教授

國家中醫藥管理局局長王國強曾說，中醫有可能毀在中藥上。這句話確非危言聳聽。

中藥質量安全是中醫藥事業發展的基礎，也是保障人民健康福祉的必然要求。2015年我國中藥工業（含中藥飲片、中成藥）總產值7866億元，超過醫藥產業規模四分之一。然而受種植方式、生態環境、產業結構、監管體系等因素影響，中藥質量安全狀況不容樂觀。近年發生的“問題銀杏葉”等事件暴露出諸多深層次矛盾，嚴重威脅公眾健康，需要引起高度重視。

中藥產業鏈條分為種植養殖、流通貯存、加工炮制、處方使用四大環節，橫跨一二三產業，涉及農林、藥監、工商、商務、中醫藥等多個政府部門，體系極為復雜。尤其是中藥材兼具農產品和藥品的雙重屬性，給中藥源頭治理帶來嚴峻挑戰。

監管和市場的失靈

在中醫常用的600多種藥材中，約300種可人工種養。當前我國中藥材種植面積超過5000萬畝，占全部耕地面積的2.7%。然而，農業部門僅用一般農產品管理方式對待中藥材，藥監部門則不具備監管藥材種養的法定職權和專業能力。在粗放的農業生產模式下，這種部門職責縫隙的負面效應被不斷放大，產地環境污染、農業投入品使用不當等問題擾亂了中藥材生長規律，致使中藥藥性降低。

中藥材藥性還受種子種苗質量、產地環境等因素影響。因此，在特定自然條件地域內所產、較其他地區同種藥材品質更好的道地藥材，通常受市場青睞。當前我國種子種苗市場較為混亂，產業基礎系統性薄弱。例如，位列中國四大藥都之一的某地級市，擁有種苗經營許可證的企業僅3家。眾多不具備資質的企業和販子通過異地倒賣賺取差價，導致種子種苗來源混雜，質量缺乏保障。盡管工商、公安、農林部門多次開展聯合打擊行動，但并未從根本上解決問題。

與“碎片化”監管體制相伴的是市場失靈。我國藥農數以百萬計，大多為個體散戶，無力抵抗市場風險沖擊。受藥材產量和價格波動等因素誘導，分散的藥農容易實施短期行為，無序采收現象十分普遍。例如，三七的生長周期為5年，市面上的三七多為3年生；黃芩需要長到5寸才能入藥，如今往往長到1寸就被挖出來賣；金銀花據典應分期采摘花蕾，但不少藥農將花蕾、花朵和變黃的花瓣一起采收。中藥材種養是一門手藝，栽培技術、采收加工都有講究。由于市場結構不優，藥農經驗性和個性化勞動難以被價格機制承認，進一步降低了其提升藥材品質的積極性。在監管和市場雙重失靈的困境中，中藥材的質量安全面臨挑戰。

發展與安全的博弈

中藥材專業市場擁有歷史積淀，短則百年，長則上千年。然而20世紀90年代初，各地為發展經濟自發形成100多家中藥材市場，由于管理不嚴，為不法分子制售假劣藥品提供了渠道。后經國務院清理整頓，全國保留了17家，此后不再新批。國家保留中藥材市場的初衷是實現集中管理，并為大宗道地藥材提供權威交易平臺。然而在利益驅動下，一些中藥材市場轉變為藥材集散地，政策目標與結果相背離。如中部某市中藥材市場交易品種超過3000種，達到《中國藥典》（2015年版）收錄品種的5倍，其中本地藥材僅十余種，異地藥材占總交易額90%以上，流通追溯體系不健全帶來極大監管難度。

根據“誰開辦、誰管理”原則，國家要求中藥材市場由地方政府直接領導的市場管理委員會負責。然而在實踐中，屬地管理容易異化為地方保護。經測算，中藥材市場帶動的產業鏈一般占本地生產總值的10%以上，對稅收、就業影響極大，重要性不言而喻。如北方某中藥材市場年交易額超過130億元，而市場所在縣2015年GDP為108.3億元，成為名副其實的支柱產業。由于產業扶持與規范監管之間的張力突出，行政執法力度受到影響，有的地方藥監部門甚至還承擔藥材市場招商引資任務。藥監管安全、工商管秩序、商務管行業的多頭管理體制，更加弱化了監管。以至于國家食藥監總局不得不在2013年集體約談17家中藥材市場所在地政府分管領導，并以簽署責任書的形式督促地方落實管理責任。

近年來，地方政府紛紛引入企業作為中藥材市場開辦方，盡管有助于提高運營效率，但開辦方的平臺主體責任并未同步落實。筆者在調研中發現，一些中藥材市場除主要銷售藥材外，其內部管理與普通農貿市場基本無異。而在市場周邊鄉鎮，違規倉儲、工業染色、水泥增重、非藥用部位摻假、非法再加工等情況更是屢見不鮮。一些藥材市場內散戶占據八成以上，監管力量與市場主體數量嚴重不匹配。同時依據現行法律，販賣假藥材只能按涉案貨品價值的2至5倍處以罰款，金額通常為數百元，低處罰成本與高違法收益形成鮮明反差，中藥材市場治理陷入“整頓—收斂—反彈”的循環。