黨的十八大以來,新型城鎮化成為我國經濟社會發展的一大主題。《國家新型城鎮化規劃 (2014-2020)》的發布,標志著城鎮化發展正式進入戰略層面。2013年黨的十八屆三中全會提出堅持走中國特色新型城鎮化道路,推進以人為核心的城鎮化,推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展。2016年中央層面多次發布推進以特色小鎮為主題的小城鎮建設文件,把小城鎮建設的熱度推上了一個高峰。2016年2月6日國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》,2016年3月17日兩會授權發布《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》,2016年 7月1日住建部連同國家發改委、財政部發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》,都提出中國要建設特色小鎮,并要求到2020年培育約1000個特色小鎮,引領帶動全國小城鎮建設。要想成功完成這一目標,必須充分了解當前我國以特色小鎮為主題的小城鎮建設的現狀以及存在的問題。本文將就此展開論述并進一步提出今后推進中國小城鎮建設的對策建議。
當前小城鎮建設存在的主要問題
布局不集中,環境衛生差
經過改革開放三十多年的發展,雖然發達地區的小城鎮建設已經達到了較高的水準,但是在多數發展水平處于一般狀態或相對落后地區的小城鎮,普遍存在平均規模小、布局不集中的問題,缺乏小城鎮應有的基本空間形態。有的小城鎮是圍繞一個道路交叉點呈十字形布局,居民住宅和商鋪沿著十字形街道延展過長;有的小城鎮則只有一條大道穿過,所有建筑都沿著這條道路的兩側相對而立;還有的小城鎮則根本沒有相對集中的區域,住宅和商鋪沿著很多不同且不相連的道路兩側、河流沿岸組團分布。總之,布局不集中,空間凌亂,是很多不發達地區小城鎮的共同特點。
環境衛生差是多數地區小城鎮的普遍頑疾。這其中既有亂占道、亂開車、亂擺攤、亂建房、亂拉線等“集鎮病”;又有亂扔垃圾、亂排污水、亂擺雜物、亂曬衣服、亂貼廣告等“農村病”;還有交通擁堵、環境污染等“城市病”(夏寶龍,2016)。
同時,很多地區小城鎮的水污染呈現高態勢發展。這些水污染往往來自很多不同的源頭,既有來自本地鄉鎮企業的焦化廠、電解鋁廠、造紙廠、鋼鐵廠、淀粉廠、屠宰場等產生的工業排污,也有來自其他大中城市的工業及生活用水污染,還有來自小城鎮居民的生活污水排放(李新建,2017)。
基礎設施薄弱
雖然現在多數地區小城鎮的基本生活條件早已不成問題,但是保障這些基本生活條件的水、電、氣、暖的設備設施存在老化過時的問題,道路交通、垃圾處理、通訊網絡等基礎設施還存在質量不高和數量不足的問題。根據《中國城市統計年鑒2015》和《中國縣域統計年鑒(鄉鎮卷)2015 》的相關數據來看,小城鎮居民天然氣使用率僅相當于周邊城市的五分之一(劉錚等,2016)。如在湖南省衡陽市,相當一部分小城鎮重地上建設輕地下建設,重主體工程輕配套設施,道路、綠化、路燈、環衛等基礎設施落后,全市建有自來水廠的鄉鎮不足80%(符娟,2016)。再如黑龍江省內有一小城鎮,該鎮內部道路交通條件非常落后,全鎮縱向僅一條主要通道,且無路燈和交通信號燈,道路兩旁商販聚集,交通狀況相當混亂。鎮里還有一條土路常年無人管理,冬季降雪后無人負責清雪,導致車輛、行人出行十分困難(孟迪等,2016)。這雖然僅是一個個案例,但是相似狀況在全國很多小城鎮普遍存在。
公共服務供給不足
很多小城鎮的公共服務供給不足,成為制約小城鎮發展的重要障礙。很多小城鎮在教育、醫療、文化、社會保障等具有代表性的公共服務供給方面,都存在各種各樣的問題。
一些小城鎮的基礎教育缺少專業的教師隊伍和先進的硬件設施,不能滿足當前競爭激烈的就學需求,所以小城鎮的家長紛紛將孩子送往周邊大中城市的學校,許多學生從小學開始直到高中都是在外住校(孟迪等,2016)。小城鎮醫療條件和水平有限也是一個不爭的事實,由于醫療設備不夠先進,高素質高學歷的醫務工作者較少,普遍存在著小城鎮居民有大病只能轉院到大中城市救治的現象。
根據《中國城市統計年鑒2015》和《中國縣域統計年鑒(鄉鎮卷)2015》的相關數據,以城市周邊的重點小城鎮作為小城鎮代表,以地級以上城市作為城市代表,可以更清楚地看到公共服務的整體差距。在教育資源方面,小城鎮擁有的普通中學數和中學專任教師數都低于周邊城市;在醫療條件方面,小城鎮每百人擁有的醫院床位數和執業醫師數均不足周邊城市的一半;在文化設施方面,小城鎮擁有的劇場、影劇院的密度明顯低于周邊城市;在社會保障方面,小城鎮的社會養老保險參保率和醫療保險參保率均明顯低于周邊城市(劉錚等,2016)。
大城市的遠郊小城鎮也存在公共服務供給不足的問題。比如,天津遠郊區的小城鎮無法進行以土地價格為支撐的宅基地換房模式,因此在公共服務設施的建設方面只能依賴政府投資的單一模式。由于缺乏足夠的資金支持和規劃指導,在公共服務建設方面仍然與近郊區存在較大差距,由此而導致的交通不暢和信息不通進一步阻礙了遠郊小城鎮的發展(李李,2016)。
產業支撐不足,對農村輻射能力弱
多數小城鎮企業規模偏小,特別是能夠帶動區域經濟發展的龍頭企業不多,產業發展的支撐較弱,第二、三產業發展滯后。即使北京郊區的重點小城鎮,也存在產業層次低,產業承載能力較弱的問題。由于受資本、技術、經營能力的限制,小城鎮產業主要集中于層次較低的勞動密集型產業和小型加工業。調研數據顯示,北京郊區重點小城鎮的第三產業總量過小,而且結構失調,主要集中于飲食服務業、零售商業等傳統行業,而為農業社會化服務的產業及信息、咨詢、科技服務等現代第三產業的發展則嚴重不足(邱明明等,2016)。
北京市2014年42個重點小城鎮平均常住人口為41469人,鎮區常住人口與總人口比值為38.98%。多數重點小城鎮遠未達到經濟集聚效應所需人口規模,集聚效應明顯乏力,難以吸引物流、商流、資金流、信息流、技術流等經濟要素流入城鎮集聚,難以有效輻射和帶動周邊農村經濟發展(邱明明等,2016)。