傅蔚岡  上海金融與法律研究院研究員

2014年6月30日，中國擁有6.32億網民，手機網民數為5.27億，數量高居世界第一。在這背后則是以騰訊、百度和阿里巴巴為代表的毫無疑問，在過去十年時間里，對中國經濟影響最為重要的事莫過于互聯網的興起。

截至互聯網公司的興起，它們不僅僅擁有海量的用戶，巨額的市值，更為重要的是切實改變了中國人衣食住行等習慣。僅以購物為例，國家統計局的數據顯示，2014年全年社會消費品零售總額262,394億元，同比名義增長12.0%，實際增長10.9%;但是全國網上零售額27,898億元，同比增長49.7%。

也正是由于互聯網在經濟生活中的重要作用，2015年3月舉行的第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，“互聯網+”被寫入政府工作報告，李克強在政府工作報告中提出，“制定‘互聯網+’行動計劃，推動移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等與現代制造業結合，促進電子商務、工業互聯網和互聯網金融健康發展，引導互聯網企業拓展國際市場，“什么是“互聯網+”？市場上已經有很多人解釋過其中含義，在我看來，就是利用互聯網的平臺，把互聯網和包括傳統行業在內的各行各業結合起來，在新的領域創造一種新的業態。

一個簡單的例子是，以前需要在街頭揚招的出租車，乘客現在只需要在打車軟件客戶端輸入目的地，就會有司機抵達出發地，從根本上改變了以往打車的行為方式。

為什么會發生變化？在“互聯網+”的生態下，政府規制方式該作怎樣調整，才能讓“互聯網+”得以健康成長？本文將以打車軟件給出租車行業帶來的變化為例，討論“互聯網+”下的規制之道。

出租車行業的規制

在討論打車軟件給出租車行業帶來的變化之前，有必要對出租車行業的規制作一個介紹。

在中國絕大多數城市，甚至是全世界的絕大多數城市，出租車都是一個受嚴格規制的行業。對出租車的規制，主要分為數量規制、價格規制和服務安全標準規制三種。數量規制是指規制機構——在中國表現為各地交通部門對每個城市的出租車數量設定上限，控制潛在投資者（包括潛在的企業和司機）進入市場的壁壘。

比如《上海市出租汽車管理條例》第5條規定：“本市的出租汽車應當與其他公共交通客運方式協調發展。出租汽車的數量、停車場（庫）、營業站和調度網絡等的發展規劃和計劃，由市交通局根據城市建設和社會、經濟發展的實際情況編制，報市人民政府批準后實施。”

事實上，各地的出租車管理中都有著類似規定。為什么需要數量規制？經濟學的解釋是，不受數量規制的出租車業將會產生外部性：交通擁堵、環境污染和出租車司機收入下降，同時還可以防止過度競爭導致服務安全水平下降。

價格規制是指出租車的費率由政府設定，出租車從業者一一包括司機和公司無權自行設定。之所以要設定價格規制，傳統的解釋是因為出租車行業存在典型的信息不對稱，乘客無法進行價格比較，而司機也無法挑選乘客，如果不通過事先設定價格，那么很有可能會出現司機利用乘客的“無知”索要高價，而臨時一對一的詢價也會增加交通擁堵。

服務安全標準規制則是對出租車公司、出租車和從業者的安全和服務設定一系列標準，其目的是確保出租車服務不低于某種最低標準，符合最低的安全標準，確保乘客安全。

在中國，最為典型的服務安全標準就是對出租車公司的資質、車況和司機的服務進行規定。還是以《上海市出租汽車管理條例》為例，該條例第二章規定了出租車的經營資質管理，說的是要從事出租車運營要具備什么樣的資質，而第三章則是規定客運服務管理，要求在運營過程中經營者所需要遵守的規范和標準。

盡管政府部門對出租車行業設定了如此之多的規制，但是從實際的表現來看，這些規制大多數失靈，并未有助于保護消費者的利益；相反，諸多的準入規制卻成為從業者公司的特權，并造成了打車難、行業利益固化等諸多外部性。

也正因為如此，有學者指出，從出租車的規制歷史來看，只有規制俘獲理論才能解釋出租車的高度規制狀態，最初呼吁出租車數量規制的聲音來自鐵路公司，因為出租車的崛起會損害其利益。

以美國為例，在20世紀的最初十年，鐵路公司不斷游說州公共事業委員會，并通過訴訟要求州政府對從事公共運輸的機動車（出租車）發放牌照，實施數量控制。爾后，出租車公司發現，其實數量控制對其自身也很有好處。1929年，出租車經營者全國聯合會通過決議，把爭取數量控制作為其奮斗目標。

被互聯網改變的出租車行業

互聯網，尤其是移動互聯網的出現很大程度上改變了出租車業的經營形態。打車軟件的出現，原本信息不對稱雙方的司機和乘客的信息慢慢匹配，這樣就減少了出租車的空載率。把移動互聯網往出租車延伸的結果是既提高了運營效率，也解決了乘客的出行難問題，同時還減少了由于空駛帶來的尾氣排放。

2015年1月19日，北京交通發展研究中心對打車軟件是否降低出租車的空駛率發布研究報告。該研究根據打車軟件和專車服務活動時間點，從北京市出租汽車運營數據中，挑選具有可比性的2013年10月和2014年10月相同的6649輛出租汽車數據，進行載客次數、空駛率、前后兩次載客間隔（候客時間）等指標的對比分析。

數據顯示，出租汽車每日平均運營里程均未受影響，始終保持在293公里/車左右；但在每日總運營里程中，載客里程相對增加，即車輛運營效率提高了，載客距離變長，空駛減少，里程空駛率減少了1個百分點。

需要指出的是，移動互聯網在交通領域的延伸，盡管帶來了這么大的好處，但是引發的爭議可能比它所帶來的好處更大。比如說在打車軟件出現之后，很多人認為打車軟件的司機選擇乘客以及加價行為違反出租車管理辦法，打車軟件應當是予以禁止的工具，不少城市甚至下令禁止出租車司機使用打車軟件。

如果說打車軟件在出租車里的應用還只是引發行業爭議而已，那么當“滴滴打車”、“快的打車”推出專車服務后，形勢就急轉而下了。盡管有越來越多的消費者支持專車服務，但是反對者的陣營卻新加了很多，很多原本是打車軟件支持者的司機也轉入反對陣營一一很多城市出租車司機以此為理由開始罷運。而不少地方政府運管部門也以專車違法為由開始執法大檢查，而交通運輸部部長甚至公開表態，“私家車永遠都不能作為專車服務”。

毫無疑問，在目前的規制框架下，很多專車服務屬于違法一一甚至整個專車服務賴以成立的 “四方協議”都被有些地方政府認為是違法的。但問題在于，專車服務有沒有改善消費者的用戶體驗？有沒有緩解市民出行難問題？從目前專車的發展速度來看，它是受到諸多消費者歡迎的。

盡管互聯網專車的發展與強大的資本驅動有關：沒有這么多資本的投入，不可能在短時間內就建立起一個全國性甚至全球性的網絡——如Uber在短短三年時間內已經建立起了一個超過全球300多個城市的網絡。

當然，這么多資本愿意進入這個行業，本身就意味著這個市場在過去極度扭曲，而移動互聯網的出現使得這個行業原來存在的諸多假設受到了嚴重挑戰，因此才會吸引這么多資本進入。

現在專車模式最吸引人的一點是，公司并不直接購買車輛，也不雇傭司機，它只是把目前社會上閑置的車輛和司機進行配置，從而使需求和供給發生匹配。如果觀察并記錄一輛車一天中的運行情況，就會發現即使是一輛日租的車輛，很少有車會一整天都在路上行駛。車輛作為交通工具，其本質即為交通，是幫助客戶在兩點之間實現物理的移動。

所以大多數時間，車輛處于停放狀態——一輛車的閑置時間要大大高于運行時間。但是由于車輛以及司機的相對難以移動，在過往汽車租賃行業，最短的時間為日租。而專車的出現，則打破了日租的形式，時租能使車輛在完成一個任務之后即奔赴下一任務，充分盤活閑置車輛，提高車輛使用率，降低閑置率。由于提高使用率，對于只用一趟車的人而言，大大降低了價格。

傳統的出租車之所以不會受資本的青睞，很重要的一個原因是作為一個重資產行業，邊際成本很難降低。但是如果車輛由私家車提供，則意味著車輛提供方的邊際成本為零——作為私家車車主，任何一筆收入都是額外的收益，由此大幅度地降低了出行價格。也正因為如此，國內很多專車價格比出租車更為便宜，在美國舊金山甚至出現了 Uber的價格和地鐵一樣！

更為重要的是，互聯網專車打破了傳統出租車需要規制的理論假設，即信息不對稱。如前所述，出租車之所以要進行各種各樣的規制，最為關鍵的因素就是信息不對稱，乘客無法知悉車主的服務，流動式的營運方式很難進行事后追責。

但專車的出現改變了這一切，凡是使用專車服務，乘客可以獲得全國范圍內相對均質的服務，乘客還可以對所服務的司機進行評價，而相關公司則會根據乘客的評價來對司機發放額外的獎勵，或者是扣減獎金。

而乘車的安全性也有較大幅度的提高，專車專門為乘客提供保險，而這在以往的出租車業是完全不存在的，甚至是在整個交通運輸行業都不存在的一一無論是飛機還是輪船，保險都需要乘客自行購買。甚至可以夸張地說，專車的出現使得出租車服務第一次出現了品牌意識。