“政策—政治動員”的治理模式隨著改革開放的推進，特別是社會主義市場經濟體制的確立，逐漸過渡到同時依靠政策和法律兩種手段、兩個系統治理的模式。以“黨和人民共同意志”的憲法的實施為例，也“逐漸由單一依靠政治化實施，過渡到政治化實施與法律化實施同步推進、相互影響的雙軌制格局”。歷經波折的執政黨也意識到，這種治理手段的“雙軌制”要求政治手段符合法律精神，法律手段符合政治原則，兩種手段相互影響但并不合一，也互不取代，同時在相應領域發揮作用，因而鄧小平提出，“黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。這是一個黨和政府的關系問題，是一個政治體制的問題”。1982年通過的現行憲法對黨的領導地位予以確認，以及其后若干政治體制改革的基本方針凸顯在堅持黨的領導的根本前提下推進“黨政分開”的思路，即為對待政治系統（手段）與法律系統（手段）存續及其相互關系理念的現實佐證。而隨著法治理念的確立和法制建設的不斷推進，政治系統與法律系統也日趨相對分離，在以執政黨為核心的政治系統內生成了黨章和黨內法規為核心的政治性規范體系的同時，國家法律體系不斷完善。至2010年底，“以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成”。由此，形成了國家治理體系中兩套最為重要的規范體系，亦即作為政治系統內核規范的黨內法規體系和作為政治系統外部規范的國家法律體系，與黨內法規銜接和協調的“國家法律”即國家法律體系，屬于廣義的法律范疇。

同時，現代民主政治以政黨政治為核心內容和普遍形式，政黨政治作為國家治理體系的重要內容也要求實現法治化。觀諸我國，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度與域外政黨制度的顯著區別在于，域外政黨制度甚至部分黨內制度可以由憲法、政黨法或其他單行法律等國家法律直接型構，而中國的政黨制度除在憲法序言中宣示“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”等內容外，并無其他國家法律進一步予以明確。政黨政治法治化自然是國家治理現代化的重要面向，完善政黨法制就當然是完善國家法律體系的重要內容，但事實上，現時中國通過制定政黨法或其他政黨制度法律，以國家法律形式型塑政黨制度，顯然面臨著理論短板和立法技術瓶頸，而中國社會正在深度轉型等變量的存在也使此方面的國家立法未得成熟時機。在此期間，領導黨和執政黨的黨內法規就可以把黨內事務、政黨關系和黨政關系等事項首先在黨的一側規約起來，成為連接參政黨和國家機關的“橋梁”，以及未來政黨制度國家立法的“樣本”。

黨內法規與國家法律的區別與聯系。盡管作為治國理政手段的黨內法規與國家法律都是“法”，但二者除去發生機理和性屬的區別外，其余方面的差異也是不難辨明的。我們結合理論規范，從實踐經驗的角度試作歸納：

首先，制定主體不同。按照中央規定和具體實踐，黨內法規的制定主體可分為“兩層五類”。“兩層”分別是中央的中央組織、中央紀委和中央各部門、中央軍委及其政治工作機關，以及地方的省、自治區、直轄市黨委，其中，中央組織包括全國代表大會、中央委員會，以及中央政治局及其常委會②，而“五類”即中央組織、中央紀委、中央各部門、中央軍委及其政治工作機關和省市區黨委。國家法律則由法定的有權國家機關制定，我國現行立法體制是中央統一領導和一定程度分權的，多級并存、多類結合的立法權限劃分體制。按照立法法等法律法規規定，立法主體包括了全國人大及其常委會；國務院；省、自治區、直轄市人大及其常委會，設區的市人大及其常委會、自治州人大及其常委會；經濟特區所在地的省、市人大及其常委會；民族自治地方人大；國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構；省、自治區、直轄市和設區的市、自治州人民政府；以及中央軍事委員會及其各總部、軍兵種、軍區、中國人民武裝警察部隊等主體。最高人民法院、最高人民檢察院還有權作出審判、檢察工作中具體應用法律的解釋。

其次，表現形式和體系構成不同。黨內法規與國家法律的表現形式有著明顯的區別，這與二者在制定主體上的差異相關聯。與“兩層五類”的黨內法規制定主體相對應，黨內法規體系由中央黨內法規、軍隊黨內法規、紀檢條規③、部門黨內法規、地方黨內法規等五類組成，依據各自權限表現為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等七種形式；國家法律體系則根據不同主體的立法權限，由憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、部門規章、地方政府規章和軍事法規、軍事規章等規范性法律文件構成。當然，黨內法規與國家法律在名稱上會有“重合”，例如，行政法規的名稱一般稱“條例”“規定”和“辦法”等，規章一般稱“規定”“辦法”，這就與黨內法規的部分表現形式相同。多數黨內法規可從文件全稱將其與行政法規規章相區別，比如黨內法規會注明“中國共產黨”或某方面黨務工作的規范等，但也有一些黨內法規特別是地方黨內法規從名稱上較難分辨，如《湖北省安全生產黨政同責暫行辦法》《海南省“庸懶散奢貪”行為問責辦法（試行）》等，只能從制定主體和公布主體等方面來判斷。此外，立法法規定了國家法律體系內各規范性法律文件的效力位階，黨內法規也建立了相應的效力規則，但較為簡單，可以概括為黨章具有最高效力，其他任何黨內法規都不得與之相抵觸；中央黨內法規效力高于紀檢條規、部門黨內法規和地方黨內法規；地方黨內法規不得與紀檢條規、部門黨內法規相抵觸。