管理運營公益性國有資產

《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》中將國有企業分為公益類和商業類兩類。地方投融資平臺開展的項目很多具有公益性質，所涉及的相關資產屬于公益類國資，此外，還有很多可經營性資產。因此，地方投融資平臺的資產分為公益類、商業類和混合類三種，未來的改革可以將平臺公司的公益類資產和商業類資產完全剝離，分屬不同的企業，也可以同屬一家企業，進行分類管理。不論采取哪種改革方式，平臺公司都可以承擔管理運營地方公益性國資的功能。

平臺公司管理公益性國資的主要目標是保障民生、服務社會、提供公共產品和服務。雖然這一功能定位不要求平臺公司的公益性國資管理以盈利為目的，但若想管理好并實現國資的保值增值同樣需要資源投入，穩定的資金來源是基本保障。除了必要的財政撥款，平臺公司也要具備一定的盈利能力。不論是公益類平臺公司還是同時具有公益類和商業類資產的平臺公司，獲取管理公益性國資的資金有三個基本途徑：財政撥款；取得政府采購、政府特許經營、政府委托代理資格；具備政府可經營性優質資產開發的優先權，以可經營性資產的收益補助公益項目。如蘇州城市建設投資發展有限責任公司盈利能力較強、政府資源保障到位，在公益性資產的管理方面走出了一條可以借鑒的商業化路徑。此外，為更好實現國資的杠桿功能，平臺公司的公益類資產可以引進社會資本投資。以上三種途徑，對社會資本均有吸引力，尤其是后兩種吸引力更大。

以管資本為主投資運營經營性國有資產

完善國有資產管理體制改革的基本思路是“以管資本為主”，改組組建國有資本投資、運營公司是一項主要工作。地方投融資平臺是一類重要的地方國企，資產在地方國資中的占比較高，其中還包含有大量的公共資源。為了更加高效地配置國有資源，通過國有資本的保值增值促進地方經濟發展，一些平臺公司實際已經具備了國有資本投資運營的功能。例如重慶渝富資產經營管理集團有限公司，主營業務除了土地經營、城市建設外，還包括金融控股、產業投資和資產運營。具備條件的平臺公司可以在承擔傳統業務的同時，依托自身的資源配置優勢和政府渠道優勢，使得國有資本投資、運營功能更加凸顯。

平臺公司成為地方國有資本投資運營公司，關鍵在于業務模式的轉型。平臺公司一方面可將土地開發、基礎設施建設等傳統業務定位為發展的基礎，另一方面要堅持市場化運作，通過國有資源開發與資本運作的結合將國有資產升值并轉化為國有資本，還可發揮地方國資杠桿作用，以有限的政府資源投資新興領域，促進地方經濟轉型。

為地方經濟全面發展創造條件

促進地方經濟發展是地方政府必須承擔的經濟職能，實現經濟全面發展是新常態下的基本要求。政府要正確處理好與市場的關系，確保市場決定性作用的正常發揮，同時也要對經濟的全面發展起到引導和保障作用，這其中的關鍵是轉變政府職能。地方政府要盡量避免直接干預，可通過管資本的方式以市場中的實體企業為載體治理城市環境、支持產業創新、運作國有資本。地方投融資平臺可作為地方政府促進經濟全面發展的載體。

平臺公司促進地方經濟全面發展的功能體現了國有資本的公益性，主要的實現途徑有四個：一是提升基礎設施建設水平，不斷完善城市功能，進一步加強城市環境綜合治理。二是培育地方支柱產業，設立產業發展專項基金，通過政府資源的引導作用改革地方支柱產業發展的投融資機制。一些平臺企業在此領域做了有益的嘗試。例如，湖南湘投控股集團有限公司設立了“湘江產業投資基金”，重點投資推動先進裝備制造、文化創意等戰略新興產業發展；天津城投集團參與“渤海產業投資基金”的發起設立。三是支持創新，建設園區孵化器、設立創投基金，推動地方結構調整。四是通過資本注入化解具有發展前景的地方支柱企業面臨的階段性危機，并在危機過后退出資本確保被救助企業的獨立性，同時實現國有資本的保值增值。

促進平臺公司轉型的配套政策

地方投融資平臺是落實地方政府建設項目的實體工具，管理體制先天不足，為適應市場化發展，必須建立能夠充分體現平臺公司市場主體地位的管理體制和在公司內部建立更加市場化的公司治理體系，政府要尊重和維護公司治理準則，減少過度干預。

一些經濟較為發達地區的平臺公司轉型較早，實際已經具備了新的功能。但不同地區處于不同的發展階段，平臺公司的發展水平并不相同。以上五個定位只是給出了平臺公司未來的轉型方向，具體要視實際情況而定。平臺公司已經成為一類在城市建設和發展領域發揮特殊作用的地方國企，在轉型前的業務主要受地方政府的主導，轉型后也要承擔國有資本的相應職責。政府應對平臺公司的轉型有針對性地給予政策保障。

第一，建立公益性項目的市場化保障機制。政府要為具有公益性質項目的建設、管理和運營提供必要的保障，建立市場化的機制，與平臺公司共同推進融資創新。一是提供基本資金保障。主要包括：確保建設和償債期財政撥款及時、足額到位；協調國有政策銀行、商業銀行為項目提供低息貸款；發行債券減輕企業債務償還壓力；等等。二是設立政府財政與項目收益相結合的公益項目專項基金。基金的設立能夠讓平臺公司同享城市發展的收益，同時還能降低企業的資金風險并優化國有資本結構。三是配套可經營性資源，增強公益性企業的“造血”功能。

第二，以規范和共享為基礎完善PPP 融資模式。相關文件提出，要“推廣使用政府與社會資本合作模式”。公私合作的PPP 模式已成為地方政府改革基礎設施建設以及公共服務領域投融資體制的重要舉措。以上兩大領域是平臺公司轉型后的基礎業務，可成為其參與民生建設項目、開發地方公共資源以及管理公益性國有資產的重要融資途徑。但目前這一模式尚不成熟，需要不斷完善。一是加強市場監管。PPP 模式的開展，需要在公共資源領域放開市場準入，引進社會資本。在市場放開的同時，必須加強市場監管，配套出臺相關制度，做到放開與規范同步推進。二是明晰利益共享。開展PPP 模式的主要目的在于創新城市項目的融資模式，對于項目建成之后“怎么辦”的考慮尚不充分，在項目運營后必然會遇到收益分配的問題。因此，在PPP 方案中除了明確股權結構、合作方式之外，還要設計合理的盈利模式和市場化的收益共享計劃，既要保證民生、實現國有資本保值增值，也要保障社會資本的權益。

第三，建立符合市場化要求的公司治理體系。地方投融資平臺是落實地方政府建設項目的實體工具，管理體制上有先天缺陷，為適應市場化發展，必須建立能夠充分體現平臺公司市場主體地位的管理體制和在公司內部建立更加市場化的公司治理體系，政府要尊重和維護公司治理準則，減少過度干預。一是完善公司治理結構，形成企業的獨立決策機制和責任追究制度；二是建立平臺公司信息披露制度，并定期向政府有關部門報告，向社會披露并接受社會監督；三是形成多元化股權結構，鼓勵國有資本交叉持股，積極引入社會資本，有條件的平臺公司可整體上市。

第四，實施業務分類監管。平臺公司是重要的國企，業務領域較為特殊，根據轉型后業務的側重點不同可劃分為商業類、公益類不同類別，或兩類業務兼而有之。因此，企業在走向市場化的同時，監管必須同步到位，以防止行為扭曲。一是強化企業審計，建議出臺有針對性的制度文件。二是實施業務分類監管，其中公益性業務重在合同監管，商業性業務尤其是國有資本投資運營類業務重在財務監管。

（課題負責人：馬 駿、張文魁、張永偉、袁東明；課題協調人：項安波；本文執筆：周健奇、張永偉、李志能）