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欠發達地區鄉村治理主體多元協同機制構建(2)

體制性治理主體“一方獨大”。體制性治理主體指的是從政權本位視角分析,在當前鄉村政治運行發展的制度和法律框架下,被納入到體制設計內部,先在和內在的參與主體③。在當前鄉村治理的實踐中,制度性治理主體主要有鄉鎮政府、村民委員會、村級黨委會和村民代表會,這四種主體主要圍繞著村民自治制度發揮各自的作用。

村民自治制度在20世紀80年代興起并得到國家的認可和大力推廣,是由于鄉村經濟基礎發生了明顯的轉變,傳統的“政社合一”的集體化治理機制已經不再有效,國家無力承擔鄉村公共服務但是又要向其汲取資源為國家現代化服務,所以一方面讓渡權力由村莊自治,解決一些公共服務和公共事業發展問題,另一方面又得強化對鄉村的行政控制、管理和動員。

從制度變遷的角度來看,村民自治的推廣及其合法化離不開國家力量的大力推動,是國家政權讓渡和授權的結果,是一種“誘致性”的制度變遷,有學者將此稱為“政府主導型民主建設”或“單中心治理模式”。這就造成了后來“鄉政村治”模式中鄉鎮集權程度并沒有下降,而村民自治組織即村民委員會也被行政化,淪為鄉鎮政權的“腿”,為其完成各項工作,村民一方因其在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等環節中作用甚微逐漸失去對自治制度的興趣和信心,行政力量和自治水平之間形成了此長彼消的關系。

進入新世紀,政府借助于向鄉村投入大量公共財政、開展公共服務,反而越來越將村自治組織視為政府的辦事機構,進一步縮小了自治空間,形成了制度性治理主體即政府一方獨大的事實。

非體制性主體“多方疲軟”。除了政府的制度性主體外,社會治理的主體還應該包括社區、社會組織、企業、家庭和個人等多方非制度性主體,運行了近30年的鄉村自治制度并不能盡如人意,還和村莊內部村民及組織發育不完善、力量弱小有關。欠發達地區由于缺少經濟發展賴以所需的自然、物質及人力資源,又缺少自然優勢,農民日日辛苦耕耘依舊換來的是貧窮的命運,且村民之間也沒未形成過大的貧富差距,處于普遍貧窮的狀態。而在資源密集型的發達地區,村民之間收入差距明顯,出現了極少數的富人或經濟能人,這些人利用自身資源或自己的社會關系網絡在帶領村民致富過程中起到了先鋒模范作用,成為非體制精英。

與之形成反觀的是在欠發達地區,由于經濟發展無路可循,人們對村莊未來發展沒有美好的預期,大多選擇外出謀生,再加上村級組織背負的債務使得村級公共服務功能萎縮,村莊內部缺少經濟發展動力,結果是既無經濟上的冒尖戶更無熱心村莊公共事務的領頭人。可以說非體制精英中的主干力量即經濟精英、知識精英在欠發達地區基本體現不出他們的存在感,個別鄉村“混混”甚至成了有實際影響力的治理主體影響了鄉村社會秩序和社會治理。

若村民個人力量弱小不足以對鄉村發展產生影響,則村莊中的非體制性的社會組織作為村莊內生的力量理應力量更為強大,能夠代表村民的心聲,遺憾的是在欠發達地區社會組織發育也先天不足。受分散經營的影響,農民組織化程度并不高,經濟類的合作組織類型繁多,但規模不大、力量弱小,發展后勁不足,治理能力有限;宗族類社會組織的作用也隨著人口外出流動而被削弱。村莊治理的現實情況是本應代表民意的村委會淪為體制性治理主體,成為治理的重要力量,村莊內生的非體制性治理主體既無參與公共生活的動力更沒有參與力量。

欠發達地區鄉村治理多元協同機制的構建

針對鄉村社會治理績效欠佳的現實,2014年中央一號文件提出要探索不同情況下村民自治的有效實現形式,2015年中央一號文件又要求創新和完善鄉村治理機制,探索以村民小組或社區為基本單元的村民自治試點;學者們也紛紛獻策,提出村民自治體適度下沉或是嘗試以鄉村精英為核心力量的社會組織參與鄉村治理,如鄉賢理事會、村民理事會等形式,看似多樣的舉措其內涵和實質都是激發村莊內部村民及組織的活力,破解當前鄉村治理危機其有效形式便是實現村民、村級社會組織和政府的合作機制,發揮各自所長、各司其職。

村民能力的提升。村莊是村民生活的共同體,美麗村莊理應由村民共同建設,普通村民在政治上是村級權力的授予者和委托者,村委會是由全體村民通過會議民主選舉出來的,村委會成員的權力來自村民授予,村民有權撤換或者罷免不稱職的村委會成員,同時監督村委會的工作。村委會組織法賦予了村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權力,然而現實中村民往往只知道在選舉環節中自己的選票的作用,并不清楚其他環節怎樣行使自己的權力。

要實現善治,亟待提升村民個體參與鄉村事務管理的熱情和能力,發掘他們的主動性,激活村莊內部的力量,否則以政府為單一的治理主體,并不能很清晰的了解鄉村究竟缺少什么、需要什么,就會出現政府投入和鄉村需求之間對接不上的情況,就像梁漱溟曾在鄉村建設運動之后發出感慨:“鄉村建設運動而鄉村不動”。因此當務之急就是要提升村民的治理能力,通過村民議事會或一事一議等形式,讓村民在實際參與中提升參與能力,通過鄉村精英的帶動和引領去表達自己的心聲,建設自己的美麗家園。

社會組織的培育。如果說單個村民在利益表達方面處于弱勢地位的話,那么將農民組織和聯系起來,無疑是盤活鄉村社會的捷徑,然而由于長期的分散經營,導致農民的組織化程度歷來較低,在欠發達地區的鄉村除村委會外幾乎沒有其他類型的組織,村民們習慣性地對自然村還保留人民公社時期的稱呼為生產隊,可見現代化的發展并沒有使欠發達地區農民的組織能力得到提升。

隨著市場經濟向農村社會滲透,在貨幣壓力的趨使下和市場邏輯的驅動下,原子化的小農逐漸有了合作組織的意愿,農民經濟類合作組織的建立可以共享信息、降低生產成本、增強其抵御社會風險的能力;通過不同類型的經濟組織,如發達地區興起的村辦企業、村企合作、鄉村農家樂以及O2O、B2B等農村電子商務形式積累經濟資源,既能為治理提供直接的物質支持,又能激活治理主體的活力。掌握社會資源和文化資源的宗族、宗教等社會組織在半熟人社會中仍然可以利用村莊內的道德權威、家族權威來約束和規范著村民的一言一行、化解日常生活矛盾,以減少村級治理過程中的管理成本,有效地彌補法律上的缺位,有助于形成文明禮貌的積極村風,成為柔性的治理資源。

政府政策的支持。一般來說,鄉村治理可分為體制內的治理主體和體制外的主體,體制內的主體即政府在參與鄉村治理過程中主要依靠的資源是具有強制力和權威性的政治資源,更多體現的是一種代表國家的強制性力量,是一直以來在鄉村發揮作用的主要外部力量。雖說以村民自治為核心內容的制度化的鄉村治理多年來弊病叢生,存在制度設計缺陷、制度實施無效的問題,但對于鄉村發展來說首要的還是要求政府發揮更大、更合理的作用。特別是在欠發達農村,政府首先更應該加大公共資源的投入力度,解決公共服務投入不足的問題。

其次,政府還應著手制度的建設和運作機制的改革上,還村委會的基層群眾性自治的本性,將政府治理和村莊自治區分開來,一些地方政府已經開始嘗試制度的創新,如“議行分離”、“政社互動”④,都是將政府和村委會視為平等的主體,意圖將政府的行政事務從村委會當中挪出,政府不能強制要求他們做這做那。政府在鄉村要建構自己的治理機制以區別于村莊自治,設立政府自己的機構去完成各種行政任務和補貼,如征兵、義務教育、農村低保和農業補貼等;其他村莊的公共事務交由村委會自己去協商。

政府治理是鄉村的外在力量,是資源的輸入者和政策的輸出者,僅依靠外部力量難免會出現“制度失靈”的現象,供給和需求之間對接不充分,因此必須要依靠村莊內部的力量,提升村民的參與公共事務的精神、培養村級社會組織,激發內部力量的參與和合作,村民、社會組織和國家三者在制度上厘清各自界限,構成合作互補的伙伴關系,方能解決當下鄉村治理混亂的困境,實現鄉村的繁榮和團結。

(作者分別為吉林農業大學講師,吉林農業大學人文學院社會學系教授;本文系社區發展本文系吉林省社會科學基金重點項目“吉林省農村基層選舉中的問題與對策研究”的階段性成果,項目編號:2015A16)

【注釋】

①韓鵬云:“村民自治實踐樣態與轉型方向”,《中國特色社會主義研究》,2015年第1期。

②姬生翔:“集體經濟形式變遷與村莊治理形態轉換研究—以魯北M村為例”,《甘肅行政學院學報》,2014年第6期。

③張艷娥,“關于鄉村治理主體幾個相關問題的分析”,《農村經濟》,2010年第1期。

④王春光:“中國鄉村治理結構的未來發展方向”,《人民論壇》,2015年第2期。

責編/張曉

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[責任編輯:張蕾]
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