近年來，鄉村基層“小官貪腐”問題嚴重。所謂“小官”指的是國家行政體系中的鄉鎮基層干部，也包括基層群眾自治組織的村干部。“小官貪腐”是指鄉鎮政府工作人員、鄉鎮站所工作人員、農村基層群眾自治組織工作人員等，上下串通、內外勾結共同實施貪腐的事實。它毀壞基層吏治，離間政府與民眾的關系，是引發當前基層官民矛盾、對立和沖突的根由之一。

鄉村基層“小官貪腐”產生的體制原因

當前，在部分農村地區，宗族勢力、黑惡團伙、村匪村霸、邪教組織得勢，其背后的原因在于基層政權組織的執政能力渙散和治理制度異化所導致的“小官貪腐”盛行。從體制上看，“小官貪腐”是行政集權體制的權力運行邏輯與官治和民治的規范失序所致。前者在帝制時代就存在，如顧炎武所討論的“寓封建之意于郡縣之中”的政治主張，就是針對行政集權體制的權力分配問題所造成的“百官者虛名而柄國者胥吏也”（基層小官擅權）的事實而提出的，但沒能實現。而針對現行行政體制存在的權力分配問題提出的解決方案，大多是反復進行的所謂“簡政放權”改革，結果易出現“一放就亂”。為了自身的政治利益和完成量化分解的行政任務必然導致行政恣意妄為，也不得要領。在行政集權體制當中進行權力收放的平衡，從歷史經驗和現實政治發展上看，被證明很難成功。

后者則是國家管制系統向社會領域無限擴張的結果，也就是說，官治與民治不分，在行政權力宰制之下，社會空間狹窄，社會自治組織不能成長，社會權利也就不能制衡政府權力。行政體系內的權力分配難以平衡，同時社會自治領域的獨立性與自主性又不能建構起來。“小官貪腐”是行政集權體制產生行政活動偏離的結果，會發生在國家行政管制體系與社會領域之間規則與規范的失序和曖昧不明之處。

行政集權體制的權力運行邏輯與社會自治的弱化甚至虛化，為基層小官腐敗預留了足夠的制度空間。比如，國家通過項目制的方式向農村提供公共產品和公共服務，就容易被小官左右，并上下欺瞞、貪污中飽。由于行政體制內部監督的不到位與社會監督的缺失，小官就可以恣意行走于體制內外，遂行其貪腐的勾當。反過來講，不是小官太貪，而是體制出了問題；不是村干部太腐，而是社會自治力量根本就沒有成長起來。在腐敗的鄉村干部身上體現的是官治與民治的權力沖突，前者基于的原則是國家權力分配的合理性，后者基于的原則是基層自治組織的自治性。事實上，“小官貪腐”恰好就發生在兩個體制即國家行政體系與社會自治體系的交界處，其根源是現行行政集權體制的治理邏輯以及國家與社會之間權利關系的規范失序。

鄉村治理制度建設上存在漏洞

從上述體制運行邏輯角度，我們就能夠解釋今天鄉村“小官貪腐”之所以猖獗的原因。改革開放以來，鄉鎮政府以經濟發展為中心，在功能和運行上類似于公司，出現企業經營性的逐利化導向。鄉鎮行政管理人員實質性地參與到鄉村社會的資源運作和配置領域，掌握著國家資源（比如，中央通過“項目制”方式向農村投入的各種資源）和地方資源（比如，村集體資金、資產、資源即所謂“三資”管理權、宅基地的分配、基建項目的發包、土地安置費和賠償款的發放等）的控制權和分配權。同時，基層群眾自治組織的村干部又具有雙重代理身份。他們既是鄉鎮政府的代理人，也是村民自治組織的代理人。因此，基層干部包括村干部的腐敗實際上關涉兩個領域，即國家行政體系與社會自治領域，關乎基層治理能否確立在國家權力的法治化與社會治理的制度化和規范化原則之上。這就使得“小官貪腐”的制度淵源變得非常復雜，其波及的范圍和產生的影響也非常廣泛。

事實上，當今鄉村治理結構已經催生出一個在國家治理體系之外不斷滋長的異化勢力：一些基層官員與村干部越來越偏離國家治理的目標，形成一個類似于歷史上胥吏操縱基層行政的自利性利益共同體。

如前所述，這種異化源于行政集權體制，造成了鄉鎮政府運行的公司化。它像一個政權經營者，而不是為基層民眾提供公共產品與公共服務的國家代理人。鄉鎮政府的行政活動關注點集中在政府收益（GDP或其他經濟利益）的最大化。為達到這個目標，它的權力運行領域和方式發生了結構性的改變：一是將其行政力量最大限度地投入到獲利的基層經濟社會領域中。二是將基層群眾自治組織功能行政化，鄉鎮政府與村民自治組織聯為一體，這使得村干部的行政行為表現出歷史上不官不民的“胥吏化”傾向。但不管是哪種治理運作方式，基層官員和村干部的非制度化、非正規化的結合體，造成一個自外于體制的自利性利益共同體，這個自利性利益共同體游走于體制內外，擠壓基層社會支配空間，使社會發展逐漸失去活力。

鄉村“小官貪腐”反映了現行體制的內在治理矛盾。在行政集權體制下，基層政府要有所作為，但傳統行政的“命令—服從”體制或稱壓力型體制在與基層干部利益群體進行利益政治整合時，卻造成了鄉村治理制度的異化，更根本的是鄉鎮政府的權力合法性或正當性并不是確立在基層民眾制度化的政治參與上，后者幾乎無法影響鄉鎮政府的決策和政策，也就是說，鄉鎮政府沒有承擔對民意的整合職能，它的授權來自上級，它對基層社會需求的回應性和責任性根本不重視，遑論將基層權威確立在人民授權的基礎上。

鄉村治理制度異化會導致兩個后果：一個是基層政府產生不受國家與社會監督和約束的自利性傾向；另一個是因基層政府與基層自治體權利關系的不明確引發的基層干部“胥吏化”。前者是行政集權體制的必然產物，也是一個政治與行政不分且混合作用的結果；后者是一個官治與民治之間治理規則混亂且權責不清的社會治理問題。兩者合流，便驅使鄉鎮官員游走于體制內外，與村干部結成利益共同體，并使村民自治組織成為政府行政體系的一部分。

鄉村“小官貪腐”發生在國家與社會兩個場域。在國家方面，基層官員負有政治與行政職能，且兩種職能不分，基本工作涵蓋發展經濟、提高公共服務和管制鄉村社會秩序。在社會方面，資源所有權基本上都在政府，來自上級或國家的投入必是經由鄉鎮政府才能進入農村公共建設領域，這推動它必然根據自身利益不斷地卷入經營性與競爭性領域，投入到與民爭利的利益博弈中。比如，近年來“小官貪腐”查辦的案件多發生在征地拆遷和保障性住房、新農村建設和惠農資金管理、醫療衛生、教育等重點領域，就是一個明證。

總之，在國家與社會權利關系不完善不健全的條件下，政府與社會關系依舊難以厘清，民眾又沒有制度化的參與渠道來影響政府決策。如此一來，經濟發展帶來的不是基層治理質量的提升，甚至適得其反，促成了鄉村干部利益共同體的形成，并使它有很多的制度空間置身于國家政治行政控制與社會監督之外。