編者按：

當前，談到政府治理，“最后一公里”問題經常被提及，但一般更多的是討論“最后一公里”治理不力的亂象和事例，甚少提出解決辦法。即便偶有提到，也多是表達期望，呼吁政府有關部門“加強責任心”“加大監管力度”“要舉一反三”等等，基本上只能一事一評，期望一事一改，但又常常公婆都有理，糾正難徹底。結果往往是陷入老生常談，無法從實際上解決問題。那么，“最后一公里”問題的癥結究竟在哪里，該如何著手解決，抓手是什么?帶著這些問題，本刊約訪了武漢市原常務副市長張代重。

“最后一公里”問題實質是政府管理鏈條的末端不力

《國家治理》周刊：“最后一公里”問題，內涵廣泛，表現形式多樣，探討起來，往往容易流于表象和淺層，在您看來，其實質是什么？

張代重：政府的每一項行政管理，從中央到地方到該項管理的所有最終對象，是一個自上而下的網絡。這個網絡由一根根鏈條組成，一環連一環。管理的權力和手段一環傳一環，管理的責任和方法也一環傳一環，一直到達管理的所有最終對象（不是鏈條的最后一環，是最后一環聯系的對象），即縱向到底。

顯然，要保證管理的有效性有兩個前提條件，第一是鏈條必須完整，缺了哪一環都不行；第二是鏈條上每一環的工作方法須得當。這里有一個概念，管理的有效性，它要求管理必須是面向所有最終對象，只管一部分對象不行。因此，管理鏈的末端（聯絡最終對象的那一環），必須是既能實施剛性管理、又能接入所有管理和服務的最終對象的環鏈。

我們從管理鏈的角度來深入解讀“最后一公里”問題。在這里，我們不討論由于部門之間權責不清而出現的多龍治水或無龍治水的“最后一公里”問題，因為個中原因清晰，可直接由政策法規部門糾正和追責。我們要討論的是，無論是在社會、文化管理還是經濟、安全管理中，“最后一公里”問題有不同的呈現形式。

其一，管理鏈條完整，權力和手段能有效有力地一環傳一環，但是責任一環傳一環卻越傳越弱，甚至傳丟了，找不到責任主體，出了問題就相互推諉“踢皮球”，不作為或亂作為由此滋生，以至于無法有效地管理和服務好最終對象。比如，審批、處罰類的行政管理鏈上的“最后一公里”問題，多屬于此。

其二，管理鏈缺環，尤其是缺最后一環。很多政府行政管理，是用來規范最終對象日常行為的，即過程管理。政府機構的最基層，無力接觸到所有最終對象并對其運行過程進行監管和服務，鏈條因此也就斷了，“最后一公里”問題必然經常發生。

上述兩個問題都說明，“最后一公里”問題的實質是政府管理鏈條的末端不力。

解決“最后一公里”問題，要在最后一環下功夫

《國家治理》周刊：既然“最后一公里”問題的關鍵在管理鏈條的最后一環上，那么在您看來，這最后一環上出現的問題有哪些表現方式和特點？

張代重：管理鏈上發生“最后一公里”問題，一般都是最后一環出了問題，要么是有最后一環但不力，形同虛設，要么是根本就沒有最后一環。解決“最后一公里”問題的根本辦法，就是要盯著管理鏈的最后一環下功夫、做文章。目前，我國的行政管理鏈條中最后一環主要有以下兩種形式：

一是設個窗口或指定地點。所有管理最終對象都到這里接受該項管理，如稅務登記和監管、出入境管理、工商登記注冊等等。這類管理鏈的最后環節，由基層行政機構完成，管理方式保證了這個“最后一環”可以做到“有效、剛性”和聯系“所有最終對象”。由于這里最后一環是政府部門自己設置和管理的，出了“最后一公里”問題，完全應該由行政機關自查原因、自我改正，內部追責、徹底解決。而針對此類“最后一公里”問題的追責，不能僅僅是最后一環上的工作人員承擔實際責任，該機構的領導和主管人員也必須同時承擔“末端不力”的領導責任。這種領導責任，不是形式上的、連帶的、甚至被認為是體現某領導人“高風格”責任，而是實實在在、應被追責的責任。

二是對運行過程的管理和服務。如城鎮居民的滅害、養犬、禁止吸毒、群租住房、無證小作坊的清除等，或是企業的安全生產、環境保護、質量監督、食品安全信譽體系的建立等等。面對千家萬戶，若要縱向到底，政府行政機構的最基層單位，得像交警管理每一輛運行的汽車那樣，工作量巨大，在現有的人員配置基礎上需幾倍或幾十倍的增員，這對于當前政府治理來說是不現實的。

在現有的行政管理鏈條上增設新的最后一環

《國家治理》周刊：既然管理鏈條的最后一環非常重要，而我們當前的政府行政管理又經常出現最后一環管理不力甚至最后一環缺失的情況，那我們是否可以考慮增設一個真正意義上的最后一環？您怎么看？

張代重：正如你所說，在現有的管理鏈條上增設新的最后一環是相當必要的。要在整個管理鏈條末端再補上新的最后一環，必須遵循兩點原則：第一，它不能是政府機關或派出機構，也不能是財政全額撥款的事業單位，否則只會讓政府機構更加臃腫龐大而無法解決實際問題。第二，新補上的最后一環，一定要有能力接連到最終對象，從而真正落實政府的管理服務。因此，組建或確定一個“社會組織”，作為新填補上的最后一環，是最合適的。換句話說，對最終對象進行過程管理和服務的管理鏈末端（最后一環）必須是一個社會組織。

實際上，世界上許多國家及我國的港澳臺地區，都是把各類商會作為經濟管理鏈的最后一環。譬如，臺灣的工業總會就是工業企業的商會，它下設若干大口徑的工業行業“公會”，如影響很大的臺灣“電機電子工業同業公會”。公會之下又有若干專業性“聯盟”，如電電公會下有汽車電子聯盟等等，工業總會猶如一個大網絡，把各類工業企業都網羅進去。當局對工業經濟的管理，就是靠它輕松完成最終一步的。

有的國家管理更嚴謹，規定新設任何一個企業，必須持有某商會的接納意見文件，才能辦理工商注冊。也就是說，每一個企業都得加入一個商會，都有一個商會把它網羅進來，為它服務，同時也代政府進行最后一環的管理。

近年來，我國有些城市正試驗在街道建立新的社會組織，以延伸政府行政管理，這是解決“最后一公里”問題一個非常重要的嘗試。實際上，這種做法就是以社會組織作為政府行政管理鏈增設的最后一環，由于這一環有能力且方便直接進入千家萬戶，從而保障政府的管理和服務縱向到底。當然，這種嘗試一定要注意保持社會組織的非政府性質，避免成為政府機構的“代言人”。