摘 要:我國人口發展進入新常態，建設生育友好型社會、實現人口高質量發展的需求更加迫切，加快完善生育支持政策體系具有重要意義，也面臨現實挑戰。加快完善生育支持政策體系，必須科學回答好“誰來支持”“誰受支持”“支持什么”“怎么支持”的問題，著力健全黨的領導下多主體共同擔責的生育支持參與機制，構建動態監測與分析轉化有效統一的受體需求研判鏈條，完善整體覆蓋與重點治理相互配合的生育支持內容體系，營造促進生育支持政策體系可持續發展的友好社會環境，為推動建設生育友好型社會、促進人口高質量發展提供政策支撐。
關鍵詞:人口發展新常態 生育支持政策體系 生育友好型社會
【中圖分類號】C924.21 【文獻標識碼】A
2024年7月，黨的二十屆三中全會強調：“完善生育支持政策體系和激勵機制，推動建設生育友好型社會。”[1]10月，國務院辦公廳發布《關于加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》，強調“堅持以人民為中心的發展思想，認識、適應、引領人口發展新常態”[2]，對加快完善生育支持政策體系、推動建設生育友好型社會作出一系列具體部署。現階段，我國人口發展進入新常態，要著眼強國建設、民族復興偉業，深入推進相關領域體制機制改革，加快完善生育支持政策體系，促進人口高質量發展。
人口發展新常態下加快完善生育支持政策體系的重要意義
積極應對人口負增長挑戰的必要舉措
人口是影響經濟可持續發展的關鍵變量。當前我國人口發展進入新常態，總體上已由人口增量發展轉向減量發展階段，人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等明顯的趨勢性特征[3]，給經濟社會發展帶來巨大挑戰，加快完善生育支持政策體系成為必要舉措。
《中國統計年鑒2024》顯示，在總體規模上，我國人口自2022年起連續兩年出現負增長，兩年間負增長規模從85萬擴大到208萬，自然增長率降幅從-0.60‰擴大到-1.48‰；2023年我國人口出生率創歷史新低，僅有6.39‰。在人口結構上，2023年我國0—14歲人口僅占總人口的16.3％，創歷史新低；65歲及以上人口占總人口的15.4%，創歷史新高，已進入中度老齡化社會。在育齡婦女規模上，2023年我國15—49歲育齡婦女人數約為3.3億人，這一人群數量自2017年起以年均500萬左右的數量遞減。在家庭規模上，2023年平均每戶僅為2.80人，家庭養老扶幼功能弱化明顯。在城鄉分布上，2023年城鎮人口占總人口比重為66.16%，保持上升趨勢。[4]這些數據表明，現階段我國雖然人口規模巨大、勞動力資源豐富，但人口減少以及老齡化、少子化等問題將長期存在并加深加快，原有人口紅利將大幅消減，人口發展乃至經濟社會發展將出現一系列深層次結構性挑戰，迫切需要加快完善生育支持政策體系以有效應對人口負增長帶來的風險挑戰。
推動建設生育友好型社會的有力支撐
黨的二十屆三中全會提出“完善生育支持政策體系和激勵機制，推動建設生育友好型社會”，首次將“建設生育友好型社會”寫入中央文件。政策友好是生育友好型社會的內在要求，加快完善生育支持政策體系為推動建設生育友好型社會提供了有力支撐。
生育友好既包括對個體生育行為的充分尊重，強調賦權生育主體，回歸生育自由決策、自由抉擇的狀態；也包括對生育社會價值的有效實現，強調由“生”到“育”全過程支持，營造生育的個體價值、家庭價值、社會價值和國家價值和諧統一的社會政策環境。[5]在人口發展新常態下，生育不友好的現象仍然存在，片面強調生育工具性的價值取向仍未消除，多種因素相互作用導致了不想生、不敢生、不能生等現象的出現。同時，生育友好型社會的綜合性特征鮮明，需要政府、社會、家庭和個人等多元主體共同參與以及經濟、政治、文化、社會和生態全領域的協同治理等。因此，迫切需要加快完善生育支持政策體系，提供覆蓋全人群、全生命周期的人口服務，以友好的生育支持政策體系引導和保障全社會形成對生育主體友好、對生育行為友好、對生育全周期友好的社會環境和氛圍。
有效促進人口高質量發展的重要基礎
習近平總書記強調：“人口發展是關系中華民族偉大復興的大事，必須著力提高人口整體素質，以人口高質量發展支撐中國式現代化。”[6]人口高質量發展既是應對人口發展新常態的必然選擇，也是新時代實現人的全面發展、拓展中國式現代化的必然要求；加快完善生育支持政策體系是推進人口高質量發展的重要基礎。
人口發展新常態下，我國人口發展目標已由數量取勝轉變為質量與數量兼顧。人口高質量發展主要包括人口總量充裕、結構適宜、素質優良、分布合理等內容。其中，人口總量充裕是底線要求，需要著眼我國人口負增長形勢，聚焦生育意愿低迷等問題，以加快完善生育支持政策體系推動實現適度生育水平和人口規模。人口結構適宜是基本要求，需要把握我國人口結構的主要矛盾，高度重視老齡化、少子化等問題，以加快完善生育支持政策體系有效改善人口年齡、性別等方面的結構。人口素質優良是關鍵內容，嬰幼兒時期是人腦發育的重要階段，需要重點關注嬰幼兒發展需求，以加快完善生育支持政策體系為個體生命早期及各成長階段的養育、教育提供重要保障。人口分布合理是重要方面，需要關注流動、留守婦女兒童等群體的生養教問題，以加快完善生育支持政策體系維護社會公平正義、推動人口合理有序流動。因此，迫切需要加快完善生育支持政策體系，有效釋放生育潛能，穩定人口總量，改善人口結構，提升人口素質，增強全社會人口活力，為促進人口長期均衡發展、實現人口高質量發展提供豐富人口資源和人力資本。
人口發展新常態下加快完善生育支持政策體系的現實挑戰
多政策主體之間統籌協調的要求提高
加快完善生育支持政策體系是一項全局性工程，涉及主體多，覆蓋部門多，單一主體的政策措施難以發揮有效作用。新時代以來，面對人口發展新形勢，黨和國家逐步調整生育支持政策，多主體協同發力取得一系列重要成就，2022年7月，國務院建立優化生育政策工作部際聯席會議制度，加強對生育支持工作的組織領導和統籌協調；2022年8月，國家衛健委等17部門聯合印發《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，協同完善生育支持措施；至2024年11月，已有23個省份在不同層級探索實施生育補貼制度……與此同時，多政策主體存在權責不清、銜接不當等問題，各主體及其政策缺乏系統整合，企業、社會組織、家庭等主體的作用發揮不明顯，橫向領域上“政出多門”“九龍治水”現象并未根本解決，縱向層次上“上熱”“中溫”“下涼”現象同樣亟待根治。
人口發展新常態下，來自不同領域不同層次的因素對生育水平的綜合影響更加深入，生育支持政策體系涉及的主體更多，多主體橫向協同、縱向銜接的難度更加突顯，對生育支持的全局性要求更加突出。
準確把握分析受體需求變化的難度加大
加快完善生育支持政策體系是一項民生工程，內在目的是要通過解決人民群眾在生育支持方面的現實問題，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。新時代以來，從單獨兩孩政策、全面兩孩政策到實施三孩生育政策及配套支持措施；從《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》《關于促進養老托育服務健康發展的意見》等，到《關于加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》中全方位構建完善生育支持政策體系……黨和國家始終堅持以人民為中心，深刻把握人民群眾的生育支持新需求，不斷優化生育支持政策。
人口發展新常態下，生育支持的民生要求更加突出，人民群眾的生育需求與養育、教育、住房、就業、養老、醫療等其他民生領域需求的聯系更加緊密，生育需求的多元化、個性化更加突出，男性與女性、一孩人群與多孩人群等不同群體的生育支持需求及成因更加復雜、差異更加明顯、變化速度更快，極大增加了把握受體需求的難度。
綜合考量政策體系內容布局的維度更廣
加快完善生育支持政策體系是一項綜合性工程，在內容布局上覆蓋范圍廣、涉及領域多、系統化要求高，必須綜合考量。新時代以來，黨和國家站在全黨全國工作大局、現代化建設全局的戰略高度正確看待我國人口發展新形勢，統籌謀劃生育支持政策體系構建，明確提出“到2025年，積極生育支持政策體系基本建立”“到2035年，促進人口長期均衡發展的政策法規體系更加完善”[7]的發展目標，不斷推動全方位、立體化、多層次的生育支持政策措施落地落實。
人口發展新常態下，人口發展面臨的矛盾更加突出，矛盾成因更加復雜，涉及到經濟、政治、文化、社會乃至生態多領域的因素；與此同時，建設生育友好型社會、實現人口高質量發展的目標更加清晰、任務更加緊迫、全面性特征更加鮮明，生育支持的綜合性要求更加凸顯，生育支持政策體系所涉及的維度和領域更加廣泛深入。
有效推動政策體系落地實施的障礙增多
加快完善生育支持政策體系是一項長期性工程，需要不斷著眼新變化新進展進行及時評估與動態調整。新時代以來，黨和國家始終堅持以發展的眼光看待人口問題，積極推動生育支持政策的優化完善。人口發展新常態下，生育支持自身的政策主體更加多元、需求更加多樣、內容更加龐雜，使人民群眾正確認知和掌握生育支持政策更具難度，使生育支持政策體系的落實與評估更具挑戰。同時，生育支持面臨的外部環境更加嚴峻，恐婚恐育的思想觀念依然存在，工作環境中對于女性的就業歧視和對工作主義的極致推崇并未完全消除，城鄉、區域環境中生育資源的不平衡不充分依然存在，網絡環境中以“女性自由獨立”為包裝宣揚不婚不育的爭論更加激烈……這些現象表明，生育支持的長期性、復雜性更加突顯，推動生育支持政策體系落地實施的障礙越來越多。
人口發展新常態下加快完善生育支持政策體系的實踐路徑
健全黨的領導下多主體共同擔責的生育支持參與機制
堅持黨對加快完善生育支持政策體系的全面領導。黨的二十屆三中全會強調：“堅持黨的全面領導，堅定維護黨中央權威和集中統一領導。”[8]必須堅持和強化黨的全面領導，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把加快完善生育支持政策體系放在黨和國家的中心任務和戰略全局中謀劃部署，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，著重加強黨對生育支持關鍵領域和薄弱環節的領導，確保生育支持政策體系建設的正確方向。
健全完善多個部門統籌整合、協調配合的生育支持參與機制。在黨的領導下健全完善多部門聯合參與機制，進一步強化部門協同，完善國務院優化生育政策工作部際聯席會議制度等工作機制，在明確各部門職責分工的基礎上，就加快完善生育支持政策體系積極開展聯合研討與協作，有效消除不同部門之間的政策沖突，實現不同領域政策的有機銜接，并根據實際情況設置由主管部門牽頭、多方協調配合的生育支持職能部門，加強不同部門功能和資源的優化整合，推動生育支持政策體系的落地和完善。
健全完善自上而下權責明確、銜接有效的生育支持參與機制。在黨的領導下健全完善上下統一的參與機制，明確中央及各級政府、社會、家庭等在生育支持上的責任定位，充分發揮政府的主體地位，完善生育支持政策體系的頂層設計。有效發揮地方政府的積極性，因地制宜落實中央政策規劃，積極探索生育支持的地方經驗。充分激發社會力量，推動就業市場透明度建設，鼓勵企業優化保障職工、尤其是女性職工的生育支持待遇，發揮工會、共青團、婦聯等群團組織及其他社會組織在生育支持方面的重要作用。積極引導家庭政策認知，鼓勵家庭成員共同參與、共同承擔生育撫養職責，塑造加快完善生育支持政策體系的強大合力。
構建動態檢測與分析轉化有效統一的受體需求研判鏈條
優化完善生育支持需求的數據監測和反饋機制。健全完善人民群眾生育支持需求相關數據的動態監測機制，推動對人口總量、規模、素質、結構等內容及其變動情況的常態化監測評估，推進分區域、分婚育情況等的人口預測預報工作，有效利用互聯網、全媒體等新技術豐富拓展人民群眾生育支持需求反饋渠道，建立完善生育支持需求追蹤調查數據庫，及時掌握人民群眾生育支持需求的最新動態。
健全建強生育支持需求的研究分析和轉化機制。推進對生育支持受體需求的研究分析，加強人口領域的跨學科交叉戰略研究，充分利用數字化、智能化最新成果創新研發生育支持需求分析模型，深入探索生育支持需求在經濟、政治、文化、社會、生態領域的表現和成因，精準把握未婚、未育、一孩、多孩等不同群體，尤其是其中的女性群體在不同環節、不同階段中的具體需求，科學判斷生育支持需求的變化趨勢。在此基礎上建立完善生育支持合作平臺和資源庫，充分了解生育支持供需匹配的現實情況，實現生育支持需求研究成果共享和整合利用，為加快完善生育支持政策體系提供科學、精準、及時的支撐。
完善整體覆蓋與重點治理相互配合的生育支持內容體系
健全完善政治、經濟、文化、社會、生態全領域的生育支持政策體系。生育政策涉及領域眾多，“單兵獨進”難以取得成效。必須全領域考量生育支持政策體系的內容布局，進一步優化經濟支持、社會支持等與人民群眾生育直接相關領域的舉措，同時提高對政治、文化、生態等薄弱領域的重視程度，不斷增強政策落實的政治保障、推進生育友好的文化塑造、促進生育與生態的良性互動，進而推動不同領域之間生育支持政策的緊密銜接、協同共進。
健全完善婚嫁、生育、養育、教育全生命周期的生育支持政策體系。生育支持并非短期行為，既要著重關注育齡夫婦、嬰幼兒群體的生育支持需求，強化生育服務支持，加強育幼服務體系建設，擴大優質教育資源供給；也要提高對未婚人群的關注，把握其對于戀愛、婚姻的意愿需求，健全相關政策措施，形成集婚前檢查、婚嫁服務、優生優育服務、生育假期、婦幼保健、嬰幼兒照護、學前及義務教育、就業及住房保障等于一體的政策體系。
健全完善解決不想生、不敢生、不能生全問題的生育支持政策體系。既要著力改善生育成本大、就業歧視等現象，重點解決“能生不想生”“想生不敢生”的問題。同時不能忽視因生殖健康等原因而造成的“想生不能生”困境，通過相關病癥治療費用納入醫保等政策措施為其提供有效保障，有效解決生育領域的各類問題。
健全完善無孩、一孩、多孩等全孩次的生育支持政策體系。隨著三孩政策的實施，各地推出諸多配套生育支持政策，取得顯著成效的同時也造成了對無孩、一孩家庭的相對忽略。必須構建覆蓋全孩次的生育支持政策體系，既要著力完善二孩、三孩等多孩家庭的生育支持服務，也要提高對無孩、一孩家庭的重視程度，尤其注重一孩生育支持保障的積累效應，針對不同孩次家庭的特點進行具體分析、合理施策，為其提供精準的生育支持政策保障。
健全完善約束、激勵、扶持全導向的生育支持政策體系。充分發揮政策激勵生育意愿、扶持生育行動的作用。同時也不能忽略政策的約束性功能，以一系列硬性舉措減少不婚不育群體的數量，降低生育、養育、教育成本，改善女性的就業環境，約束影響生育工作的不利因素。
營造促進生育支持政策體系可持續發展的友好社會環境
營造積極文化氛圍，助力形成正確政策認知。積極培育適應時代要求的新型婚育文化，深度挖掘馬克思主義婚育觀和中華優秀傳統婚育文化的精髓，結合當前實際賦予其豐富時代內涵，倡導尊重生育的社會價值，大力弘揚科學正確的婚戀觀、生育觀、家庭觀，破除婚育領域陳規陋習，營造關愛女性、尊重母親、支持生育的良好社會氛圍。積極開展人口高質量發展宣傳教育活動，通過學校教育、宣講團講解、企業培訓、社區普及、媒體報道等途徑，加強對生育支持政策體系的宣傳解讀，積極回應對生育支持的普遍關切，及時肅清對生育支持的歪曲污蔑，推動人民群眾形成對生育支持政策體系的正確認知。
塑造良好執行環境，保障政策體系精準落實。加強生育支持人才隊伍建設，圍繞生育支持政策體系內容和服務需求，創新人才教育培養、激勵保障、評價使用和流通配置機制，提高人才隊伍的政治站位、業務能力、人文情懷，著重提升女性視角、女性力量在人才隊伍中的比重，培養一批留得住、用得上、能力強、素質高的專業人才隊伍。完善生育支持相關法律法規體系，加強生育支持政策體系與民法典、勞動法等法律法規的有效銜接，根據實際情況出臺相關專項條例，規范生育支持的落實程序，強化落實生育支持政策體系的法律保障。
健全完善評估制度，推動政策體系可持續發展。健全完善生育支持政策體系評估機制，制定科學指標體系，運用專業評估手段，對不同維度的政策、同一維度政策的不同階段等進行全面把握，對生育支持政策體系的實施效果進行定期追蹤和綜合評價。構建人人參與的監督反饋機制，充分發揮人民群眾、尤其是女性群眾的主體作用，擴大人民群眾的參與渠道，以人民群眾切身感受為政策體系評估的重要參考。在此基礎上進一步完善生育支持政策體系動態調整機制，做好政策體系評估與完善的有效銜接，推動生育支持政策體系的可持續發展。
【本文作者為武漢大學馬克思主義學院教授，教育部習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心武漢大學研究員，湖北省婦女理論研究會研究員；武漢大學馬克思主義學院博士研究生徐海辰對本文亦有貢獻】
注釋略
責編：程靜靜／美編：石 玉