【摘要】城市建設需要回應多樣化年齡需求，既要為“一老一小”等群體提供必要的支持，也要為全體社會成員創造充分、公平的發展條件。全齡友好城市是為所有年齡群體發展提供適宜的條件、環境和服務的城市，通過物質空間與社會環境的持續改善，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。全齡友好城市的建設應在整合當前老年、兒童、青年友好行動的基礎上，廣泛凝聚共識、健全政策制度、完善專業支撐，認識并挖掘代際關系的資源轉化價值，探索具有中國特色的全齡友好城市發展道路。
【關鍵詞】全齡友好城市 公共資源 規劃治理 代際實踐 【中圖分類號】D669；TU984 【文獻標識碼】A
堅持以人民為中心的發展思想要求全社會對不同年齡群體的福祉給予更多關切。滿足年齡多樣性帶來的不同需求，對城市發展建設提出了新的挑戰，包括公共資源配置中潛在的競爭、不同實施路徑之間存在的矛盾，以及具體行動中出現的交叉困擾。隨著老齡友好、兒童友好、青年友好等政策相繼出臺，不斷強化的年齡意識加深了全社會對“人民城市”的認識，也對公共資源配置、環境品質提升提出了更高的要求。在現有經驗基礎上協調專項行動、統籌資源配置，建設全齡友好城市已成為當務之急。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》，要求“落實全齡友好理念”。2024年國家發改委、住建部和自然資源部印發《城市社區嵌入式服務設施建設導則（試行）》，提出“全齡友好、功能集成”原則。城市建設領域的全齡友好理念萌芽初現，系統推進認識的深化、完善頂層設計對指導下一步工作具有重要意義。
如何系統看待年齡多樣性對城市發展的影響，并在城市建設中統籌謀劃、全面推進全齡友好城市的建設，對人口和空間的高質量發展具有重要理論和實踐意義。
城市建設中不容忽視的年齡多樣性
從國際視角看，城市在快速增長階段通常會將“量”的滿足放在優先于“質”的提升的地位，城市規劃和治理形成了以“統計人”為決策依據的工作模式，難以適應人口結構變化與多樣化需求的發展需要。而長期忽視或缺乏針對年齡差異的解決方案，不僅會影響人們的生活質量，也會進一步減少困難群體獲取資源的數量和機會，導致累積劣勢。因此，系統思考年齡差異在城市建設中帶來的矛盾和挑戰很有必要。
構建尊重年齡差異的系統發展觀。個體在生命不同階段的能力是不斷變化的，由此帶來的異質化需求對個人生活質量和城市發展質量均具有深刻影響。從生命周期來看，“全齡友好”意味著從出生、成長、婚育到養老等不同階段都能獲得必要支持。從城市建設角度而言，“全齡友好”意味著全體成員都能在居住、工作、交通、游憩等方面得到充分滿足。建立系統性思維的價值在于整合兒童、青年、老年友好領域的分散實踐，將全齡友好作為改善民生、促進城市高質量發展的內生動力。在橫向維度上，兼顧不同年齡群體的共性與個性需求，從滿足單一群體需求走向全人群的包容性發展，從針對特定場景給予專門化支持走向整體建成環境的全要素統籌。在縱向維度上，尊重個體發展的規律和城市發展的階段性特征，促進社會創新和共同參與，不斷滿足人民對美好生活的向往。
建立全齡友好的系統觀有利于增加社會生活的豐富性，提高城市環境品質。哈佛大學設計研究院教授安·福賽斯（Ann Forsyth）在對全球老年友好社區實踐的比較研究中得出，成功經驗具有的普遍特征是融合了更加豐富的資源，擁有更加廣泛的社會參與，形成了融合物質空間和社會環境的系統支持①。美國有學者在針對559位城市工作者的研究中發現，增進對全齡友好理念的認識顯著影響著公共政策的決策和規劃實踐，致力于改善困難群體生活質量的舉措也顯著提高了社區的整體宜居水平②。
提高建成環境的功能適配水平。人的生命周期包括嬰兒期（0—1歲）、幼兒期（1—5歲）、兒童期（6—11歲）、青少年期（12—17歲）、青年期（18—29歲）、中年期（30—59歲）、老年期（60歲+）等階段。年齡差異在城市生活中突出表現為不同階段發揮各項功能所需的條件有所不同，以及因此產生的異質化需求。個人功能的發揮取決于自身固有能力（即個人所有的身體能力和智力能力的總和）、個人的居住環境（包括實體、社會和政策環境），以及兩者的相互作用。根據世界衛生組織《國際功能、殘疾和健康分類》標準，衡量個體功能能力的指標包括滿足基本需求的能力、學習和作出決定的能力、出行的能力、建立和維持關系的能力、為家庭及社區和社會作出貢獻的能力；衡量環境支持的指標包括產品和技術、自然和建成環境、支持和關系、態度、服務、制度和政策等。世界衛生組織對全球健康問題的持續監測顯示，老年人和兒童是需要全社會重點支持的人群，包括加強健康服務和環境支持。相對“一老一小”，其他年齡群體獲取資源、適應環境的能力較強，但同樣有著個性化、群體化的追求。根據中國社會狀況綜合調查數據（CSS），2013年到2021年，我國不同世代群體健康水平和生活質量均有上升，但增幅存在差距，呈現出不同生命階段需求的差異和代際發展預期的變化。
以能力—環境適配原則指導城市建設，需要建立四點重要認識：其一，“一老一小”是自身能力不足的群體，也是對公共服務和建成環境依賴程度較高的群體，需要外部環境給予支持和輔助。其二，每個生命個體都會經歷多項能力的發育階段和退行階段，每個人都是全齡友好城市的直接受益者。能力健全者也可能面臨部分能力無法發揮或暫時不足的情況，同樣需要來自環境的支持。譬如孕期女性、照料嬰幼兒的家長、攜帶沉重物品的旅客等，他們對無障礙環境和公共服務設施的需求與“一老一小”是相似的。再如外來人口、流動人群等可能面臨的身份認同和社交困境，與“一老一小”也有相仿之處。其三，年齡結構的多樣性是城市生活的常態，公共資源的配置應該在公平的機會條件下滿足所有人的需求，且應該有利于處于相對劣勢成員的最大利益。其四，現代化和城鎮化進程對人們的空間需求和行為存在持續影響，進而轉化為功能發揮的不同要求，需要以動態的觀點看待城市發展建設。總之，全齡友好城市的建設目標不單是對特定群體、特定功能的補償，而應拓展為對人的全面支持和關懷，在此基礎上采取適應現實條件和發展趨勢的舉措，提高功能與環境的適配水平。
增強資源供給的需求響應能力。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，公共服務設施、基礎設施和公共空間等建設需要以更加精細化的方式滿足多樣化的使用需求。公共資源供給的規模和質量影響著目標群體的體驗，資源配置的水平則決定著公共要素的投入和產出效率。將年齡差異引入城市發展和建設，無疑會給決策和行動帶來更為復雜的挑戰。難點之一在于傳統建設模式對年齡領域缺乏充分認識，需要給予必要的制度保障和規劃引領。難點之二在于部分年齡差異在時間、空間維度上轉化為具有排他性的需求，實踐中需要化解年齡差異帶來的問題和矛盾，提供相應的規范化、專業性支撐。
增強公共資源配置過程中的需求—供給響應能力，首先，要通過制度建設梳理實踐中的資源配置問題，既要解決好困難群體的現實困境，也要協調好年齡差異帶來的多樣化需求。其次，全齡友好城市的實踐需要人力、物力和財力的保障，也需要系統整合和優化配置，逐步增加土地和設施使用中的靈活性，挖掘建成環境的資源潛力。再次，對實施過程開展規范化管理，加強公共服務的統籌、公共事務的協同、相關信息的共享，提升綜合治理能力。最后，推進專業化認識，運用設計和技術手段提升對多樣化需求的響應能力。這一過程需要避免工程化思維的路徑依賴，尊重使用者的生活經驗和群體智慧，通過廣泛的社會創新提高各項措施的經濟效益和社會效益。
全齡友好城市建設的重點領域
物質空間和社會環境是衡量城市發展質量的兩個重要方面，也是國內外“一老一小”行動共同聚焦的實踐領域。物質空間的建設反映人與物的關系，社會環境的營造關注人與人的關系，兩者的實踐路徑不同，但互相交織、彼此影響。同時，將年齡多樣性置于城市建設的重要位置，還應特別關注代際實踐的價值，提高社會系統的自組織能力，減少分歧、促進合作。
塑造高質量的物質空間載體。物質空間是人們從事各項活動的“硬件”環境，通常指可通過人為干預進行創造或改變的環境，包括功能用地、建筑物、城市基礎設施等空間要素，以及統籌各類要素的組織運行模式。針對年齡的多樣性重新審視建成環境提供的機會與選擇，有助于反思既有工作方法、優化行動的整體效益。一方面，結合不同年齡群體的日常需求和生活場景創建環境支持系統，為曾被忽視或服務不足的群體提供支持，擴大全齡友好舉措的覆蓋范圍和惠及群體。另一方面，分析年齡多樣性帶來的整體挑戰，協調專門化措施與整體適用性的關系，以一種全體可依賴、可接受的方式實現環境的改善。
城市建立在一套共同的價值規范和操作系統之上。③除了具有明確專門化功能和運維要求的專用設施（如幼兒園、學校、老年護理院）之外，絕大部分物質空間均為所有人共享，人們對宜居的社區環境、豐富便利的公共服務設施、安全可靠的交通出行環境等有著共同的追求。城市規劃實踐領域的大量手段被證實可以同時提升各年齡群體的居住滿意度，如提高城市用地的功能混合度、增加城市公園綠地的數量和類型、提高公共服務設施的可達性和復合功能、創造更多促進社會交往的公共場所等。
“一老一小”等群體是物質空間適應性改造的重點支持對象。然而，規劃建設需要警惕兩個潛在的誤區：一是一味強調空間困難群體的特殊性，實踐中過度依賴專門化措施的彌補功能，在某些情況下可能導致對其他群體的無意識排斥；二是空間干預過程中的單一主體意識和工程化思維，可能對用戶滿意度和公共投入的綜合效益產生制約。以產品和環境設計領域的實踐進展為例，較早出現的無障礙設計以殘疾人為目標群體，提出利用輔助技術和附加設備為能力不足者提供強化支持，要求在大眾性環境里劃定專項設施的份額。通用設計則在權衡特殊群體與普通群體能力的基礎上，提出普遍降低整體環境挑戰，主張不同群體都作出最小讓步以獲得最大的整體利益。包容性設計在兩者基礎上引入了社會心理和文化因素，主張尊重需求的差異性、動態性與使用者偏好，在提高環境適用性的同時尊重個體權利、維護個體尊嚴，力求將設計過程中可能產生的排斥降到最低。盡管三者在實踐中并不存在必然的替代關系，但有助于促進相關認識逐步走向深化。當對功能—環境適應性的理解不再局限于彌補特定群體生理條件的不足，而是個體特征與社會特征互動的綜合反映，物質空間載體的建設目標便也拓展至維護尊嚴、提供選擇、促進共享等更加廣泛的領域。
營造良好的社會發展環境。社會環境是由社會結構、文化傳統、價值觀念、行為規范等因素構成的“軟件”背景，也是人們獲得社會支持、構建社會網絡的重要基礎。影響社會環境的因素，既來自與個體密切相關的生活方式、家庭關系、社會參與等局部環境，也來自制度、政策、文化等整體環境。營造全齡友好的社會環境，應致力于相互理解、達成共識、促進協作，并與物質空間的建設相輔相成。我國倡導的居家社區養老模式，就是基于多主體協作、網絡化治理、鄰里互助和社區參與等途徑提升養老服務能力，并結合住房政策、環境適老化改造、智能化技術應用等綜合手段改善老年人的居住生活質量。社會環境也是兒童友好城市建設的核心內容之一，國家發展改革委聯合22部門印發的《關于推進兒童友好城市建設的指導意見》明確提出要依托家庭家教家風建設，培養兒童良好的品行和習慣；加強社會主義核心價值觀和中華優秀傳統文化教育，培養兒童健康向上的精神文化。青年友好型城市建設將物質空間和社會環境同時作為著力點，將教育、就業、居住、婚戀生育等納入整體建設目標。
促進全齡友好社會環境的實踐應重點把握三個方面的內容：一是關注各年齡群體在社會結構中的位置，對各年齡群體的發展予以充分的社會支持，讓發展成果更多更公平惠及全體人民；二是綜合考慮年齡差異帶來的價值觀念、生活方式等方面的多樣性，保障個體全生命周期的尊嚴，改善不同年齡群體對彼此的態度和行為，建立相互包容、相互尊重的代際關系；三是促進行動主體的協作，鼓勵共同參與，關注“一老一小”等群體的發聲渠道和實質性參與。
關注代際互動的資源轉化價值。年齡多樣性是城市生活豐富性的重要來源，積極的代際互動對家庭、社區和社會的和諧發展至關重要。代際實踐是將不同能力、不同需求的群體，與空間和社會發展銜接起來的橋梁，可以為自身帶來直接的裨益，也通過提高社區凝聚力、促進互助互惠而成為推動社會治理現代化的創造性動力。建立代際實踐的資源化視角，有助于扭轉將困難群體作為社會負擔的消極認識，發揮各個年齡階段的社會價值，鼓勵和肯定每個人對家庭和社群作出貢獻。巴西在一項針對學區兒童和社區老年人的隨機對照實驗中發現，代際互動對社區網絡、家庭關系和自評健康都發揮著積極影響，具有很高的創新價值和綜合效益④。代際互動的另外一個已知好處是其作為社會資本和公共服務的資源轉化效應。
將代際實踐作為建設目標與針對單一年齡組采取的行動有所不同，一方面需要特別關注滿足需求差異的系統舉措，另一方面需要有意識地創造適宜代際交往的場所和機會，促進代際互動和共同參與。較早進入老齡化社會的發達國家普遍關注代際融合的價值，如英國推出的“終生社區”和“終生住宅”政策、美國提出的“宜居社區”建設計劃、荷蘭開展的“全齡鄰里”行動、日本實施的“全齡共生型老年住區”計劃等。這些實踐通過綜合運用規劃和治理手段鼓勵代際接觸，減少了代際隔離和資源競爭，形成了對所有年齡段都具有吸引力的社區和公共空間。代際實踐不像環境改造一樣顯而易見，且難以在短期內帶來顯著變化，因而需要外部環境給予持續激勵，營造良好的社會氛圍。我國一貫重視代際傳承與相互支持，面對現代化、城鎮化進程中出現的代際關系失衡挑戰，應加強代際聯結與互動，探索具有中國特色的全齡友好城市建設道路。
全齡友好城市建設的實施路徑
建設全齡友好城市是一項系統性、長期性工作，需要不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，同時也要面對高齡少子化、家庭小型化和代際意識變遷等新的問題和挑戰。現階段我國城市在老齡友好、兒童友好、青年友好發展領域已取得了一定進展，亟需廣泛凝聚共識，積極優化政策和公共服務等外部環境，發揮規劃引領和基層治理的作用，整合政府部門、社會組織和社會群體的力量，構建系統推進的實施策略。
將全齡友好理念融入城市發展的政策議程，明確目標愿景和實踐路徑。首先，公共政策的制定應在城市發展重大舉措、項目決策中引入全齡友好指標，強化相關政策措施與廣泛的經濟、社會和環境目標的聯系。通過政策制定和制度建設推進全齡友好城市的廣泛實踐，厚植物質和社會空間基礎，提高代際實踐推動變革的能力，幫助所有人平等獲得城市發展的益處。其次，整合當前兒童、青年、老年友好型城市建設的政策目標，關注相關實踐在物質空間和社會環境中的交集領域，促進資源共享和代際共融。凝聚全齡友好共識，實現需求滿足從低層次向高水平發展、資源供給從重數量到重品質發展、規劃治理從粗放到精細化的轉變。最后，評估相關政策對各年齡群體福祉的持續影響，監測公共資源和環境品質的改善，及時梳理和推廣成功案例經驗，為建設全齡友好城市創造良好的治理環境。
發揮全齡友好城市建設中的規劃引領作用。城市規劃通過對公共要素的配置和環境品質的塑造，引導社會生活、影響個體行為。將全齡友好理念融入規劃干預，讓生命的每個階段都擁有獨立、自信和尊嚴，與城市發展以人民為中心的發展思想高度契合。規劃編制和實施既要從系統性著眼，也要在細微處著手。在城市層面制定近期和遠期發展目標，平衡公共要素投入的公平與效率，增強對困難群體的支持水平，引導公共資源向矛盾突出、需求迫切的地區傾斜。在社區層面，通過規劃設計手段營造安全、健康的環境，增加各項公共服務的可及性、可達性，提高建成環境對不同使用者的支持水平，為代際互動創造更多機會。全齡友好理念與城市更新的行動目標交織，要求以精細化治理手段提升人的需求與外在條件的匹配程度。信息化、數字化、智能化等新方法新技術為動態評估規劃實踐提供了可能，有助于協調局部與整體之間的關系，減少目標與行動之間的落差。從這個意義上來說，全齡友好城市建設也對城市精細化治理提出了挑戰，要求規劃建設作出整體性、前瞻性的部署。
構建多方主體協同共治的系統發展環境。全齡友好城市建設，需要跨部門、跨領域的深思熟慮和多方主體的充分合作，在全齡友好的價值規范基礎上統籌公共要素和公共事務，在具體實踐中支持本地社會組織、社會工作者和社區規劃師探索系統解決方案。在組織實施方面，構建條塊聯動、多部門協同的工作機制，發揮群團組織、社會組織、企事業單位的作用，形成優勢互補、資源共享、協同共治的發展新格局。地方政府應履行主體責任，融合專項行動，建立統籌推進機制，制定行動計劃，細化工作內容，在政策協調、資金投入、技術支持等方面形成合力。
全齡友好城市的建設與每個人息息相關，應充分調動人民群眾的積極性、主動性和創造性，推動公眾意識從被動受益到主動增益的轉變。其中，“一老一小”是社會參與過程中特別需要關注的群體，他們不僅是現階段全齡友好城市建設的重點對象，也是聯結家庭和鄰里、群體與社會的核心力量。城市和社區層面的工作需要考慮他們在參與能力和參與機會方面的差異，積極開辟有效渠道、探索適用工具，評估行動效果。
立足年齡視角考察發展中存在的“不平衡”與“不充分”問題，比收入、職業、文化程度等因素帶來的差距更不易被察覺，但對每個人、每個家庭影響深遠。作為踐行人民城市理念的代表性實踐，全齡友好城市將人口和空間的高質量發展緊密結合起來，將會切實提升人民的滿意度、幸福感、安全感，并將空間和社會福祉延伸到未來公民的身上。
（作者為同濟大學建筑與城市規劃學院教授，城市設計與城市更新學科團隊責任教授，全齡友好社區研究中心主任）
【注釋】
①Ann Forsyth, Yingying Lyu. Making communities Age-friendly： Lessons from implemented programs| [ J ]. Journal of Planning Literature, 2023, (39) :3-24.
②Xue Zhang, Mildred E. Warner, Stephanie Firestone. Overcoming Barriers to Livability for All Ages: Inclusivity Is the Key [ J ], Urban Planning, 2019- 4, Issue 2, 31-42.
③于一凡：《健康城市規劃：從發展理念走向規劃實踐》，《城市規劃學刊》，2022年第6期，第86—91頁。
④De Souza & Grundy, Intergenerational interaction, social capital and health: Results from a randomized controlled trial in Brazil [ J ]. Social Science & Medicine, 2007, 10(65): 1397-1409.
責編/周小梨 美編/楊玲玲
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