【摘要】適應全球化和國際合作對規(guī)則協(xié)同的新要求、應對外部經貿制度開放壓力、加快國內制度改革步伐、提高參與全球治理體系變革話語權和增強對開放型世界經濟建設的推動力，共同構成了制度型開放的基本動因。中國的制度型開放聚焦于對內改革與對外開放的戰(zhàn)略協(xié)同，以互利共贏的開放戰(zhàn)略推動經濟社會高質量發(fā)展和全球經濟治理制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了中國從要素流動型開放向制度型開放轉變的現(xiàn)實邏輯。以制度型開放促進深層次改革要深入推進重點領域制度型開放和完善，積極推進加入重要區(qū)域經貿協(xié)定和多邊數(shù)字協(xié)定進程，增強自貿區(qū)建設和高質量共建“一帶一路”的促進作用，有機結合對標開放與對外推廣，統(tǒng)籌兼顧制度型開放與穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展。
【關鍵詞】制度型開放 體制改革 邏輯關系 基本面向
【中圖分類號】F124/F752 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.003
【作者簡介】林躍勤，廣東白云學院特聘教授，中國社會科學院研究員，中國社會科學院大學政府管理學院教授。研究方向為國際經濟、轉型經濟、全球治理。主要編著有《新興經濟體藍皮書——金磚國家發(fā)展報告》系列（主編）、《中國與新興經濟體關系評論》（主編）、《俄羅斯經濟數(shù)字地圖》（主編）、《俄羅斯銀行與銀行業(yè)務》（譯著） 等。
無論是區(qū)域經濟治理還是全球經濟治理，都是基于制度規(guī)則的集體合作行動的協(xié)調行為，可以說，制度規(guī)則是合作機制正常運行的重要基石。大國在制定制度規(guī)則時，往往以自身利益最大化為出發(fā)點，這可能會產生負外部性或制度摩擦成本，對其他國家造成影響。為了減少單邊經濟制度所引發(fā)的負外部性，建立區(qū)域合作機制和其他多邊合作機制顯得尤為重要。各方可以制定跨國家的統(tǒng)一的規(guī)則制度，要求參與者對照這些制度調適自身標準以適應統(tǒng)一的規(guī)則，有效管理、調節(jié)和干預集體合作活動并確保其穩(wěn)定正常運轉，從而實現(xiàn)集體成員共同的目標和利益。在全球化面臨分裂化挑戰(zhàn)的當今，國家間的制度開放和協(xié)同對區(qū)域合作機制和國際合作機制的穩(wěn)定有序運轉、助力區(qū)域經濟和全球經濟發(fā)展意義非凡，也對中國深度融入全球化進程、參與國際經濟合作與全球經濟治理變革提出了制度開放與合作方面的新要求。對于中國而言，聚焦對內改革與對外開放的戰(zhàn)略協(xié)同，以互利共贏的開放戰(zhàn)略參與全球經濟治理的制度創(chuàng)新，積極以制度型開放促進深層次改革，將為推進中國式現(xiàn)代化注入澎湃動力。[1]
問題的提出及研究意義
在復雜多變的全球局勢下，國內制度與國際規(guī)則的矛盾與沖突直接阻礙區(qū)域合作與國際合作的發(fā)展。一國尤其是大國的經貿規(guī)則和政策機制，往往會對他國和世界經貿活動產生顯著的負面外溢效應。例如，當一國關稅高于國際合作協(xié)定的關稅水平時，會增加進口商品的成本，從而抑制貿易量的增長。而在非關稅壁壘方面，國內標準和技術法規(guī)與國際標準的差異帶來了隱性的貿易壁壘，當某些國家在產品質量標準、環(huán)保要求、檢驗檢疫程序等方面的制度較為嚴格，且與國際通行標準存在較大差異時，可能會導致其他國家的產品難以順利進入，阻礙了貿易的正常開展。國內制度與國際合作規(guī)則之間的沖突和差異，還會破壞產業(yè)鏈的協(xié)同效應。如在汽車產業(yè)中，各國汽車零部件生產商的緊密合作對于保障整車生產供應和質量至關重要。此外，由于不同國家在海關制度、清關程序、運輸法規(guī)等方面存在差異，這可能會導致跨境物流成本增加、運輸時間延長，從而降低產業(yè)鏈效率。如果一國國內的知識產權保護制度不完善，國際投資者可能會擔心其技術和創(chuàng)新成果難以得到有效保護，從而減少在該國投資。國內制度與國際規(guī)則的不一致還會影響供應鏈的穩(wěn)定性。不同國家在金融監(jiān)管制度、貨幣政策等方面的差異，可能會導致匯率波動、跨境資金流動限制，影響企業(yè)的融資和全球供應鏈的運營。制度差距和沖突還增加了跨境投資風險。如果一國稅收規(guī)則頻繁變動且與國際稅收規(guī)則不協(xié)調，國際投資者可能面臨雙重征稅或稅收負擔加重的風險，這會降低其投資回報率，影響其投資決策。當遭遇自然災害、公共衛(wèi)生危機等突發(fā)事件，各國應對措施和制度安排的差異也會加劇供應鏈中斷的風險。例如，在20世紀30年代，美國率先采用的貿易保護主義規(guī)則導致了全球貿易的顯著下滑，加劇了全球經濟危機。在新冠疫情期間，一些國家采取了過度貿易限制措施，導致全球抗疫醫(yī)療物資等關鍵產品供應鏈中斷。現(xiàn)階段，相關國際制度聯(lián)通對于促進數(shù)據(jù)跨境流動十分重要。盡管主要利益相關者都積極參與全球數(shù)字貿易規(guī)則協(xié)商制定，但各國不同的規(guī)則將對全球數(shù)字貿易制度協(xié)議的制定和落實造成一定影響。[2]
可見，國家間的制度規(guī)則開放和協(xié)作是開展穩(wěn)定經貿合作、促進繁榮發(fā)展的基礎支撐和關鍵變量。隨著信息技術發(fā)展和經濟全球化進程加快，國家間的交往從商品要素交換向更緊密的生產一體化演進，國際合作的對象、節(jié)點、層次、目標要求和質量標準等更加復雜多變。要在更寬領域和更高層次上實現(xiàn)合作，就需要各國間進行全面、精細和高標準的規(guī)則制度的相互開放和協(xié)調。國家間的制度開放與協(xié)作本質上有利于提升開放國家的福利并推動多邊合作體系的發(fā)展。如在服務開放中，往往涉及投資相關措施，這意味著外國服務供應商將受到當?shù)厣虡I(yè)環(huán)境的影響。因此，貿易和投資體制的開放能否帶來積極效應，可能取決于服務進口國的制度質量（Beverelli et al., 2017）。服務貿易開放政策與諸如金融、信息通信技術和運輸服務等領域關系密切，在許多可持續(xù)發(fā)展目標和具體目標中占據(jù)突出地位（菲奧里尼和胡可曼，2018a）。貿易機制和貿易政策是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的手段，[3]各國間的制度開放與合作可以優(yōu)化國際規(guī)則協(xié)同，進而促進全球經濟治理與變革。如關稅與貿易總協(xié)定（GATT）和世界貿易組織（WTO）主要是依據(jù)關稅承諾和最惠國待遇條款，通過約束關稅形式要求各國實際實施的關稅不超過約束關稅率，在非關稅措施、服務貿易、投資等領域規(guī)定相應的行為準則，為各國提供了交流論壇，并為全球貿易的均衡發(fā)展構建了一定的行為準則和實施機制。[4]
囿于各種主客觀因素，合作機制的參與者在全球化、國際經濟合作以及制度規(guī)則開放協(xié)同中的復雜、激烈的規(guī)則話語權競爭與博弈在所難免。《世界開放報告2023》指出，2022年的世界開放指數(shù)為0.7542，同比下降0.4%，比2008年下降5.4%，顯示出全球開放水平的整體收縮趨勢。這一現(xiàn)象與美西方通過“聯(lián)盟＋規(guī)則”策略推動區(qū)域及多邊合作中的高標準規(guī)則制定，并以此“規(guī)鎖”其他參與者、裂化國際經貿合作有關。例如，美國在與一些國家貿易談判時常將嚴格的知識產權保護條款作為重要議題，要求其他國家按照美國的高標準規(guī)則加強知識產權保護，否則將面臨貿易制裁。這種過高的知識產權保護標準限制了發(fā)展中國家技術引進和模仿創(chuàng)新，并增加了其技術升級成本。此外，美國在“印太經濟框架”（IPEF）等區(qū)域經濟合作機制中強調勞工和環(huán)境的高標準，并將其作為貿易壁壘，從而增加了發(fā)展中國家進入美國市場、參與國際合作的成本和競爭壓力。在美墨加貿易協(xié)定（USMCA）中，美國通過“非市場經濟國家”條款限制成員國與美國競爭對手的合作，實際上是為了限制中國等國家參與美國及其合作伙伴的經貿合作。美國還通過IPEF中的貿易、供應鏈、清潔能源和反腐敗四大支柱，尋求在亞太地區(qū)的經貿規(guī)則主導權，抵制《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP），實質上是從與發(fā)展中經濟體爭奪傳統(tǒng)貿易規(guī)則體系轉向爭奪投資自由化、市場開放度等更深層次、更高標準的國際話語權，以及數(shù)字經濟、人工智能的規(guī)則主導權。這些做法對全球化發(fā)展和國際經貿合作造成了不利影響。
可見，在新的時期，制度異質性的國家間的制度矛盾逐步顯現(xiàn)，使得貿易摩擦呈現(xiàn)從微觀經濟摩擦向綜合性摩擦及制度摩擦演進的趨勢。尤其是制度協(xié)調的迫切需求與協(xié)調機制缺失的矛盾以貿易沖突爆發(fā)的方式呈現(xiàn)，促使摩擦方從局部政策協(xié)調轉向全面制度協(xié)調。[5]美國挑起了新一輪區(qū)域合作和全球合作的制度競爭，不僅破壞了區(qū)域合作與全球合作格局，還試圖削減中國等國家參與國際經濟合作的可能性和競爭力。
因此，堅持規(guī)則平等開放、協(xié)商和務實合作，促進區(qū)域合作及建構國際經濟合作新秩序，不僅是國際社會關注的焦點問題，也是中國在塑造穩(wěn)定良好外部環(huán)境、推動國內經濟發(fā)展和全球經濟繁榮過程中必須嚴肅對待的關鍵議題。參與集體合作組織和規(guī)則體系，意味著參與者需要認同、對接和遵行其制度規(guī)則和標準，實現(xiàn)制度的開放合作，這是全球化新趨勢、國際合作新挑戰(zhàn)對現(xiàn)有和潛在合作機制參與者的制度塑造力、適應能力和國際治理競爭力的考驗。
制度型開放，本質上是傳統(tǒng)意義上的商品和要素流動型開放的延伸與發(fā)展，涉及規(guī)則體系的改革與合作。與傳統(tǒng)國際經貿規(guī)則下的“流動型開放”和“邊境上開放”相比，制度型開放指的是國內基本制度框架和管理體系與國際高標準的經濟貿易規(guī)則的調適和銜接，一切不同于傳統(tǒng)意義上的商品和要素流動型開放的政策設計、制度安排和國際協(xié)調都是制度型開放。[6]在尊重各方意愿基礎上，制度型開放涉及規(guī)則制度的“進出口”，旨在形成區(qū)域性乃至全球多邊規(guī)則，并以此為遵循和導向，構建一個公開透明的開放型世界經濟體系。[7]其核心要義可以解釋為，參照國際通行先進規(guī)則，致力于建立一個以公平、透明、法制清晰、規(guī)范為特征的現(xiàn)代開放市場經濟體制。[8]與基于要素流動的開放相比，制度型開放包括邊境措施開放和“邊境后”措施開放兩個維度。其中，投資領域和服務貿易領域開放屬于邊境措施開放，而“邊境后”措施開放則指國內包括經貿制度規(guī)則和政策舉措在內的營商環(huán)境優(yōu)化，主要體現(xiàn)在競爭中性、原產地規(guī)則、準入限制和補貼規(guī)則等方面。優(yōu)化依據(jù)不僅包括國內對外部制度規(guī)則與經貿合作呈現(xiàn)的制度規(guī)則新趨勢的認知，也包括對自身規(guī)則制度的反思與主動改進。一國制度型開放涉及對不適應開放型經濟的生產關系和上層建筑進行調整和完善，使其更適應開放發(fā)展的需要，具體體現(xiàn)為設立或完善相關法律法規(guī)和各類規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等。[9]可見，制度型開放是后發(fā)轉型國家進行制度學習、制度模仿和制度創(chuàng)新的重要途徑。后發(fā)國家通過模仿先發(fā)國家相關制度并改造本國制度，使之更具適應性，從而在國際競爭中獲得后發(fā)優(yōu)勢。如波蘭等轉型經濟體的制度型開放以破除制度約束和為貿易自由化和金融體制改革鋪平道路為主要特征。[10]
對于中國而言，制度型開放是應對全球化發(fā)展新趨勢和國際經貿合作新挑戰(zhàn)的關鍵策略。這涉及在國內多個領域進行深層次的制度改革和完善，以便深度融入區(qū)域合作機制和全球合作機制，目標是建立一個促進高質量要素跨國流動、提升國內市場在全球資源配置中效率的制度體系，從而實現(xiàn)國內外規(guī)則、規(guī)制、管理和標準等領域對接的全方位、系統(tǒng)性制度變遷。[11]這不僅是推動擴大開放和貿易高質量發(fā)展的需要，也是中國在全球化新格局下積極參與全球貿易治理和提升國際貿易競爭力的必然選擇。[12]制度型開放意味著在繼續(xù)深入推動商品和要素流動型開放的同時，加快向規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放轉變，加快構建與新時代要求相適應的、更加開放包容的政策和制度體系，培育中國參與國際合作競爭的制度優(yōu)勢。[13]因此，對標高標準國際經貿規(guī)則的制度完善與開放涉及國家治理體系開放、市場營商環(huán)境和公共治理現(xiàn)代化等系統(tǒng)工程。制度規(guī)則標準的開放和協(xié)同，既為多邊合作機制參與主體及潛在參與主體提升自身參與區(qū)域和國際合作提供了機遇，也帶來了需要妥善處理的權責關系、既得利益集團的阻力，以及克服自身制度短板、改善制度系統(tǒng)設計和提升制度效能等挑戰(zhàn)。
中國制度型開放的基本動因與邏輯機理
黨的十八大以來，我國加快推進由商品和要素流動型開放向規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放轉變，制度質量逐漸提高，制度供給不斷改善，利用外資的規(guī)模、結構和質量全面提升，極大推動了整體經濟繁榮和發(fā)展。[14]為應對全球化分裂、地緣政治沖突和意識形態(tài)差異等不利因素，中國以制度質量提升為導向，兼顧制度學習和制度創(chuàng)新，通過深化對內改革促進對外開放，推動經濟社會高質量發(fā)展和全球經濟治理制度創(chuàng)新，[15]這一過程具有深刻的基本動因和邏輯機理。
制度型開放的基本動因之一是適應全球化和國際合作對規(guī)則協(xié)同的新要求。二戰(zhàn)后建立起來的經貿合作機制（如GATT與世貿組織）、國際金融貨幣機制（如國際貨幣基金組織與世界銀行）等合作規(guī)則對于推動世界貿易自由化、金融貨幣穩(wěn)定以及促進后發(fā)國家發(fā)展和世界經濟繁榮發(fā)揮了積極作用。GATT的目標主要是抑制國際合作機制內部單邊貿易政策的負外部性（Staiger, 2021）。在GATT經貿規(guī)則框架下，各國通過規(guī)則對接、協(xié)調和復雜的關稅減讓行動，弱化并防止了單邊規(guī)則及政策的負面外溢效應，促進了全球貿易自由化進程和國際貿易的繁榮發(fā)展。[16]
然而，隨著第四次科技革命到來，全球供應鏈、產業(yè)鏈和價值鏈發(fā)生深刻變化，地緣關系日益復雜化，引發(fā)區(qū)域合作和國際合作在合作伙伴身份、合作目標、內容、范疇、形式、層次及機制等諸多方面的新變化、新要求，超越了以往單純要素跨境流動及其規(guī)則調節(jié)的范疇。例如，服務業(yè)、數(shù)字經濟及其貿易投資的行業(yè)特點、表現(xiàn)形式、依托載體、交易結算方式與傳統(tǒng)商品貿易有顯著差異，迫切需要建立與之相適應的更具系統(tǒng)性、適應性和更高水平的開放型政策制度調節(jié)體系。大數(shù)據(jù)和人工智能對經濟部門的影響與數(shù)字技術帶來的顛覆性變革，要求我們改變法律規(guī)則制度設計，包括數(shù)據(jù)流動安全規(guī)則、新數(shù)字報價的應用、在現(xiàn)有服務部門下的分類、暫停電子傳輸?shù)年P稅問題等，這些世貿組織或服務貿易總協(xié)定（GATS）的規(guī)則中尚未得到充分反映。[17]全球數(shù)字貿易規(guī)則發(fā)展落后于數(shù)字服務貿易發(fā)展，部分傳統(tǒng)議題難以適應數(shù)字貿易新場景，[18]全球數(shù)字貿易規(guī)則網絡與數(shù)字服務貿易網絡的不均衡格局擴大了國家間的“數(shù)字鴻溝”。[19]一些陳舊規(guī)則標準有待調適，數(shù)字服務等新領域的制度規(guī)則管理標準等空白有待填補。而各國尤其是大國往往基于自身利益最大化來審視和制定相關規(guī)則，試圖在雙邊、諸邊和多邊合作機制中主導規(guī)則的制定。
為了解決區(qū)域合作和多邊合作中的規(guī)則分歧，各合作組織及合作安排的參與者和潛在參與者認識到，只有加強規(guī)則開放合作協(xié)調，才能共同應對面臨的各類合作難題，更好消除合作障礙、實現(xiàn)共享繁榮，開放合作是營造良好營商環(huán)境和促進區(qū)域及全球經濟繁榮的重要因素。由世界經濟論壇與貝恩咨詢公司和世界銀行共同撰寫的報告《促進貿易：把握增長機遇》指出，全球價值鏈有關環(huán)節(jié)的規(guī)制壁壘降低對國際貿易、全球經濟增長貢獻的影響是關稅壁壘的6倍，在缺乏全球協(xié)議的情況下，優(yōu)化國內法規(guī)制度已成為主要趨勢。《世界開放報告2022》顯示，一國開放度每提高1%，其經濟增長將提高0.5%。營商環(huán)境與外商直接投資（FDI）的正相關性在政策體系（如市場準入政策）與公共服務維度體現(xiàn)尤為明顯。世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境成熟度評估2024報告》指出，隨著全球經濟不斷發(fā)展，即使在資源和發(fā)展條件有限的情況下，通過明智的政策制定、有效的政府治理和積極的私營部門參與，也能顯著優(yōu)化商業(yè)環(huán)境，保持較強國際競爭力。規(guī)制開放與合作對提高國際貿易效率和經濟增長效益具有顯著作用。如經濟體間締結的數(shù)字貿易規(guī)則能夠顯著促進數(shù)字服務貿易發(fā)展，并且規(guī)則標準提升會進一步擴大貿易規(guī)模。[20]這是因為經濟體貿易規(guī)則協(xié)議有利于降低貿易壁壘，縮短經濟體間的制度距離，能夠為包括數(shù)字服務貿易在內的貿易發(fā)展提供制度保障。此外，跨境數(shù)據(jù)流動已成為數(shù)字服務貿易新型比較優(yōu)勢的主要來源之一，[21]跨境數(shù)據(jù)自由流動類條款能夠削弱數(shù)據(jù)流動限制，[22]數(shù)字貿易規(guī)則中的知識產權和個人隱私保護等條款能為數(shù)據(jù)跨境流動、貿易伙伴關系提供更高安全制度保障，推動數(shù)字貿易規(guī)則更好匯集資源、共擔風險，并更有效地解決沖突和爭端，促進各國和全球數(shù)字經濟更好發(fā)展。
當前，國際經濟合作既充滿機遇也面臨挑戰(zhàn)。一方面，為應對國際經濟形勢的復雜多變和經濟增長的乏力，適應數(shù)字化、信息化和智能化等新技術革命帶來的全球供應鏈、產業(yè)鏈和分工協(xié)作深化、精細化發(fā)展要求，加強和發(fā)掘合作優(yōu)勢潛力，分享合作紅利以加速各自發(fā)展和全球繁榮是大勢所趨，也是各種雙邊、諸邊和多邊合作新機制不斷涌現(xiàn)的根本動因。另一方面，一些發(fā)達國家試圖以價值觀、政治經濟制度等為標準，營造“聯(lián)盟＋規(guī)則”并強化規(guī)則標準門檻，以此阻擋其他崛起國家分享合作紅利，導致國際經貿合作碎片化和內耗化。因此，一方面，國際社會必須適應全球化、技術革命新形勢下國際經貿合作的新要求和新特點，通過集體規(guī)則制度和標準協(xié)商、開放對接來推動開放合作、共同發(fā)展和繁榮。另一方面，我們也要警惕個別發(fā)達國家試圖以合作規(guī)則高標準為幌子，行偽多邊主義、小團伙主義之實，侵蝕世貿組織經貿自由化規(guī)則、割裂和弱化全球化和國際經濟合作趨勢。作為全球化的重要倡導者和推動者，我們應積極對標國際經濟合作高標準規(guī)則，推動制度型開放作為推進全球化和開放型世界經濟發(fā)展的重要途徑，為全球經濟合作作出更大貢獻。
制度型開放的基本動因之二是應對外部經貿制度開放壓力。在全球化和國際經濟合作新變化時期，規(guī)則和機制在協(xié)調國際經貿關系、治理全球經濟問題等方面的作用愈發(fā)重要。隨著集體行動規(guī)模的擴大和融合程度的加深，對規(guī)則制度的需求也日益增長，各國圍繞規(guī)則制定權的爭奪表現(xiàn)得更加激烈。[23]在區(qū)域合作和全球合作中，各國對中國繼續(xù)融入全球化和加強國際經貿合作提出了更高規(guī)則約束和制度開放要求，期望日益走向多邊治理體系舞臺中心的中國擔負起成為全球經濟治理變革的強大推動者和引領者的重大使命。[24]
第一，美西方試圖對中國施加強大的制度變革壓力。面對中國參與全球化和國際合作并加速發(fā)展的強勁勢頭，美西方拒不承認中國的市場經濟地位，將中國的正常貿易措施和經濟政策歪曲為“經濟脅迫”，并對中國參與區(qū)域合作機制和全球合作機制提出了過分嚴苛且無理的制度改進要求，涵蓋市場準入、非關稅壁壘、知識產權保護、降低政府產業(yè)支持和國企補貼、數(shù)據(jù)跨境流動自由化等方面。
第二，境外跨國公司對拓深中國市場提出了更高的規(guī)則標準和開放要求。境外跨國公司要求中國放寬市場準入限制，尤其是在金融科技、人工智能、新能源汽車等高附加值、新興產業(yè)領域，希望獲得與國內企業(yè)同等市場準入條件。同時，他們要求簡化商事行政審批流程，提高行政效率，并希望中國完善知識產權法規(guī)，加強執(zhí)法力度，為跨國公司創(chuàng)新成果提供更有力保護。此外，他們還要求中國提高政策的透明度、連貫性和穩(wěn)定性，繼續(xù)改善營商環(huán)境，提升貿易自由化和便利化水平，降低包括稅收、土地、能源、物流、電信、服務等在內的運營成本，并減少關稅和非關稅壁壘。
第三，發(fā)展中國家期待中國擴大制度型開放，以促進互利共贏的發(fā)展。他們希望中國進一步降低關稅，減少非關稅貿易壁壘，為發(fā)展中國家企業(yè)提供與中國企業(yè)同等的市場準入條件、政策支持等，希望中國在金融開放、金融監(jiān)管、金融穩(wěn)定和金融安全等規(guī)制建設方面發(fā)揮引領作用，與中國共同防范金融風險，從而促進金融合作。在參與區(qū)域合作機制和全球合作機制方面，他們希望中國能為其代言并維護其根本權益，提供更多高新產業(yè)技術標準，并以合理方式轉移技術，促進其產業(yè)升級和經濟發(fā)展，提升其多邊經濟治理參與能力。
第四，國際經貿合作機構期望中國在制度開放合作方面發(fā)揮示范作用。世貿組織、世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）等主要國際經濟組織希望中國在貿易保護主義抬頭、多邊貿易體制面臨挑戰(zhàn)時，發(fā)揮支持多邊貿易體制的表率作用，積極參與推動世貿組織的多邊貿易談判，并帶頭落實《貿易便利化協(xié)定》措施。他們還希望中國在制定和實施新的外資準入政策、行業(yè)監(jiān)管規(guī)則時提高透明度、穩(wěn)定性和可預測性。此外，他們希望中國在知識產權保護、數(shù)字貿易、環(huán)境標準、綠色貿易等新興領域不斷完善法規(guī)體系，積極參與相關國際規(guī)則標準的協(xié)商制定。他們還期望中國進一步優(yōu)化政務服務，簡化市場準入、稅收政策、政府采購等行政審批制度，加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法，建設全球企業(yè)社會責任制度和評價標準，以在建設更加公平、便捷、高效的營商環(huán)境方面發(fā)揮示范帶動作用。全球化的參與者、重要區(qū)域及國際經濟合作制度和規(guī)則的變化，無疑會對我國的制度改革產生倒逼壓力。因此，我們需要提高適應變化要求的能力，適時推進制度變革。
制度型開放的動因之三是加快國內制度改革步伐。對標國際經貿合作機制高標準規(guī)則，我國在構建適應全球化新趨勢和國際經濟合作新要求的規(guī)則制度方面，仍面臨一些挑戰(zhàn)。
第一，市場開放度需進一步提升。依據(jù)《世界銀行營商環(huán)境報告（2020）》，中國排名第31位，在納稅、產權保護、跨境手續(xù)費用與時間等方面排名較低。在數(shù)字電商規(guī)則方面，CPTPP協(xié)定的電子商務條款內容涵蓋數(shù)字品貿易零關稅、非歧視待遇、數(shù)據(jù)跨境自由流動、取消本地化儲存限制，源代碼保護、個人隱私保護及在線消費者權益保護等。RCEP提出豁免數(shù)據(jù)傳輸電子關稅、加強電子簽名法律效力認證和具體的線上消費者權益保護措施。然而，我國現(xiàn)行的《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等數(shù)字貿易法律文本仍強調數(shù)據(jù)本地化要求，對跨境數(shù)字貿易和數(shù)字商品自由流動構成一定限制，且對涉及國家安全和個人信息保護范圍與程度界定不夠清晰。
第二，規(guī)則標準有待提高。我國在生物安全預警機制的完備程度和透明度方面，與RCEP和CPTPP協(xié)定相比存在一定差距，同時在國際規(guī)則制定和標準修訂方面的參與度也相對不足。例如，RCEP要求各締約方加入并執(zhí)行《國際植物新品種保護公約（1991年文本）》，同時對地理標志、植物新品種、域名等可通過注冊商標予以保護，而我國僅加入了該公約的較低標準版本（1978年文本）。在著作權保護方面，USMCA和CPTPP的著作權保護期限不少于70年，而國內對著作權的保護期仍為50年，過境貨物的知識產權保護標準等仍相對模糊。在勞動法規(guī)方面，我國關于職業(yè)安全與衛(wèi)生、最低工資、工作時間及職業(yè)安全與健康可接受的工作條件的規(guī)制，以及基本勞工權利范疇等仍然與國際法規(guī)和CPTPP協(xié)定等存在差距。在專業(yè)服務方面，CPTPP對各成員國國有企業(yè)涵蓋內部信息和非商業(yè)援助的詳細信息等信息披露、補貼透明度的要求高于國內相關規(guī)則。
第三，規(guī)則對標調適相對滯后。在數(shù)字貿易規(guī)則等新興領域，我國數(shù)字開放規(guī)制與CPTTP、《數(shù)字經濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）等國際合作協(xié)定中的高標準數(shù)字規(guī)則存在差距，參與數(shù)字貿易規(guī)則制定的步伐滯后于數(shù)字服務貿易發(fā)展節(jié)點。[25]如關于電子文件和簽名的法律效力認證、數(shù)字知識產權保護、個人信息保護、在線消費者權益保護的規(guī)則，相比RCEP和CPTPP仍存在內涵界定模糊和缺少具體實施措施的問題。加入DEPA等協(xié)議需要國內數(shù)字規(guī)則進行大量調整和適應，而我國在這方面的整理、修改步伐有待加快。跨地域、跨部門、一體化、網絡化協(xié)作審批監(jiān)管改革等推進相對緩慢。
制度型開放的基本動因之四是提高參與全球治理體系變革話語權和增強對開放型世界經濟建設的推動力。在各種參與主體和力量對規(guī)則制定的博弈空前激烈時期，規(guī)則倡導力和競爭力將影響一國參與國際經濟規(guī)則重塑的影響力及全球經濟治理變革走向，也是衡量一國在多邊合作體系中的話語權的重要標桿。積極參與區(qū)域合作機制和全球合作機制的國家往往能獲得更好合作機遇。例如，簽訂數(shù)字貿易協(xié)定的國家間更容易建立或強化數(shù)字服務貿易伙伴關系，從而促進數(shù)字服務貿易網絡形成。[26]采用SAOM檢驗數(shù)字貿易規(guī)則網絡與數(shù)字服務貿易網絡的協(xié)同演化機制研究結果顯示，高標準的規(guī)則關系與貿易伙伴關系能夠相互促成。規(guī)則網絡中的明星節(jié)點能夠發(fā)揮“磁吸效應”，吸引更多其他經濟體與其建立貿易伙伴關系。[27]比如，CPTTP比RCEP開放度和規(guī)則標準更高，DEPA作為高水平數(shù)字經濟伙伴關系協(xié)定，對中國和其他國家產生了吸引力。
在促進全球開放合作和推動構建開放型世界經濟的責任和使命下，中國不僅是國際經貿需要的吸引外資大國和對外投資大國，也是全球化和國際經濟合作的積極支持者和參與者，在推動國際合作規(guī)則制定和開放型世界經濟建設方面應進一步發(fā)揮主動性。因此，中國必須更為精細、穩(wěn)妥地倡導和弘揚人類命運共同體理念，通過學習、改革和制度建設推動國際制度安排朝著更加公正合理的方向發(fā)展。[28]在大力推進制度型開放、推動國內制度體系系統(tǒng)性改革和創(chuàng)新的基礎上，提出和倡導可供區(qū)域合作機制和全球合作機制采用的先進規(guī)則標準方案，以提高自身在推進全球化健康發(fā)展和國際經濟合作規(guī)則制度建設中的影響力和競爭力。這將有利于消除國家間的經貿合作分歧和利益沖突，降低外部制度變革對中國的壓力及參與國際經濟合作的制度成本，增強中國在新一輪國際規(guī)則競爭中的主動權和競爭力。
制度型開放的邏輯機理。從理論層面看，新制度經濟學認為制度是經濟增長的重要因素。有效的制度可以規(guī)范經濟主體行為，降低不確定性，促進資源合理流動和高效配置。制度型開放意味著引進和借鑒國際先進制度規(guī)則和治理經驗，改革制度以優(yōu)化國內制度體系，形成更具競爭力的營商環(huán)境。例如，高效的知識產權保護制度可以激勵企業(yè)加大研發(fā)投入，激發(fā)國內外資源要素集聚和市場創(chuàng)新能力活力，降低交易成本，提高經濟運行效率，創(chuàng)造出新的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，從而強化國家在全球價值鏈中的地位。可見，制度型開放拓深了比較優(yōu)勢理論、競爭優(yōu)勢理論、國際合作理論和南南合作機制的內涵。集體合作機制建立在共同協(xié)商和認同的規(guī)則治理模式之上，每個成員都有責任參與集體規(guī)則的磋商、制定、協(xié)調和執(zhí)行。為確保集體合作的無障礙和順暢，合作機制參與主體需要根據(jù)區(qū)域合作、全球合作規(guī)則標準，及時適度調整自身規(guī)則。這樣做不僅有利于改善自身制度條件，還能為多邊合作機制和開放型世界經濟建設作出貢獻。對于全球南方國家合作而言，通過強化規(guī)制開放合作，可以消除或者減少合作規(guī)制障礙，提高合作水平和成效。
從現(xiàn)實層面看，各國經濟相互依存程度不斷加深，貿易規(guī)則和投資環(huán)境國際標準逐漸形成并不斷迭代。科技特別是信息技術、人工智能等領域的快速發(fā)展，正改變全球生產分工協(xié)作方式及其交流標準和流程。例如，數(shù)字經濟的興起要求國家在數(shù)據(jù)治理、網絡安全、數(shù)字貿易規(guī)則等方面建立相應的制度。世貿組織規(guī)則、《貿易便利化協(xié)定》、《服務貿易協(xié)定》（TISA）、CPTPP、DEPA等，要求成員國在市場準入、知識產權保護、貿易便利化、透明度、數(shù)字規(guī)則等諸多方面達到較高標準。這對未參與或未達到標準的國家造成了制度沖擊，促使它們考慮制度型開放以適應集體合作要求。這意味著制度型開放與協(xié)同既是集體合作機制對每個參與成員的基本要求，也是合作機制參與者及潛在參與者希望通過制度學習和制度改進提高國際合作適應力和競爭力的自覺行動和主動回應。
由此形成了“外部需求（合作機制規(guī)則建設）-制度型開放（內部回應）-內外規(guī)則協(xié)同-合作穩(wěn)定運行-共同繁榮發(fā)展-更高規(guī)則開放協(xié)同”的螺旋式變化邏輯鏈路。這一過程真實地展現(xiàn)了國家圍繞“國家-區(qū)域及全球合作”主軸，如何參與、適應并推動合作機制規(guī)則的協(xié)調，進而促進區(qū)域一體化和全球一體化的演變態(tài)勢。
對中國而言，制度型開放體現(xiàn)了冷靜客觀地分析認知、主動回應全球化與國際經貿合作新趨勢的能力，是一種開放促變革、變革推開放，改革開放相互促進、內外協(xié)同發(fā)展的過程。中國的制度型開放聚焦于對內改革與對外開放的戰(zhàn)略協(xié)同，以及以互利共贏的開放戰(zhàn)略參與全球經濟治理的制度創(chuàng)新。這不僅構成了新發(fā)展格局下制度型開放的典型特征，也體現(xiàn)了中國從要素流動型開放向制度型開放轉變的現(xiàn)實邏輯（見圖1）。[29]
以制度型開放促進深層次改革的基本面向
改革開放以來，中國的對外開放和制度創(chuàng)新取得了顯著進展，為中國融入經濟全球化和推動建設開放型世界經濟作出了巨大貢獻。在當前全球化和國際經濟合作面臨新挑戰(zhàn)的復雜時期，中國將繼續(xù)堅持多邊主義精神，提升對外開放水平，以促進經濟全球化和開放型世界經濟的發(fā)展。黨的二十大報告明確提出了推進高水平對外開放的目標，要求穩(wěn)步擴大包括規(guī)則、規(guī)制、管理、標準在內的制度型開放。黨的二十屆三中全會再次強調，要堅持以開放促改革，建設更高水平的開放型經濟新體制。這為中國對標國際經貿規(guī)則高標準，深化國內制度體系改革，構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展，以及為全球經濟治理合理化變革和開放型世界經濟建設作出更大貢獻提供了目標指南和強大動力。
深入推進重點領域制度型開放和完善。一是放寬市場準入規(guī)制。具體措施包括適度降低進口關稅，尤其是降低高端制造業(yè)、信息技術、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產業(yè)所需的關鍵零部件和原材料關稅。同時，清理、取消不合理技術標準、檢驗檢疫要求等非關稅壁壘，以促進貿易便利化，簡化海關通關制度，提高通關效率。此外，進一步擴大外資準入領域，深入實施準入前國民待遇加負面清單管理制度，并逐步放開金融、電信、醫(yī)療、教育、文化等服務業(yè)領域的外資股比限制，允許外資獨資或控股經營。
二是加快商事制度系統(tǒng)改革。逐步減少和放開審批事項，實現(xiàn)市場準入自動許可制度，逐步從審批向備案、告知承諾或免審批轉變，由事前審批為主向事中事后監(jiān)管為主轉變。實現(xiàn)國際貿易業(yè)務“單一窗口”全流程全覆蓋，促進跨區(qū)域、跨國別通關合作、數(shù)據(jù)互換和協(xié)同監(jiān)管，降低通關時間和費用。對標CPTTP、RCEP和2024年2月對主要參加方生效的世貿組織服務貿易國內規(guī)制談判成果，完善金融、教育、醫(yī)療、文化等行業(yè)開放規(guī)則，保障外資企業(yè)依法平等參與政府采購、招投標活動等。修訂專利法、商標法、著作權法等知識產權法律法規(guī)，提高知識產權執(zhí)法與保護水平。完善第三方服務和認證授權機制、準入標準和等級制度。
三是及時制定對標國際規(guī)則的相關領域規(guī)則標準。修訂完善勞動法、勞動合同法等法律法規(guī)，提高勞動者權益保護水平。對標國際環(huán)境公約以及其他區(qū)域經貿協(xié)定環(huán)保規(guī)則，完善環(huán)境保護法規(guī)，提高環(huán)境標準和環(huán)境執(zhí)法。依據(jù)國際技術、質量、品牌等標準變化，形成基于中國技術創(chuàng)新和經濟高質量發(fā)展的國際標準體系。放寬數(shù)字領域外商投資準入，加快制訂數(shù)據(jù)跨境流動分級分類標準和重要數(shù)據(jù)目錄，穩(wěn)步提升數(shù)據(jù)跨境流動合規(guī)水平。建立適應跨境電商服務等新興服務貿易領域的監(jiān)管規(guī)則，參與跨境電商、電子簽名認證、移動支付、電子單據(jù)等領域國際規(guī)則制定，積極與其他合作機制及國家簽訂電子商務監(jiān)管合作備忘錄，促進監(jiān)管標準互認。會同世貿組織各方不斷完善、積極推動世貿組織服務貿易國內規(guī)制談判、世貿組織數(shù)字貿易規(guī)則談判和世貿組織電子商務談判，推動世貿組織數(shù)字貿易國際規(guī)則制定。
積極推進加入重要區(qū)域經貿協(xié)定和多邊數(shù)字協(xié)定進程。作為數(shù)字經濟發(fā)展和治理的重要國際規(guī)則，DEPA在推動全球數(shù)字經濟發(fā)展和治理標準規(guī)則方面具有舉足輕重的作用。截至2024年7月，中國加入DEPA工作組已經舉辦了七次首席談判代表會議。下一步要繼續(xù)抓緊加快磋商進程，并對標加入要求，優(yōu)化調整國內相關規(guī)則制度，特別是加強在數(shù)據(jù)跨境流動隱私保護、安全規(guī)則制定和評估標準方面的談判，力爭盡快達到標準并加速加入進程。同時，還要抓緊推進對加入CPTPP的研究和談判進程。充分、全面和深入研究評估協(xié)定內容、對照要求推進相關領域政策調整和修立法工作，按照加入程序加強與各成員進行溝通和磋商。中國還要通過積極參與雙邊和多邊區(qū)域投資貿易協(xié)定談判及規(guī)則制定來促進制度型開放，積極參與世界貿易組織改革，推動多邊貿易體制的完善，以及協(xié)商推動RCEP成員國履約水平及其規(guī)則的完善升級。
增強自貿區(qū)建設和高質量共建“一帶一路”的促進作用。自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港是中國制度型開放的重要試驗田。一方面，對標國際高標準經貿規(guī)則，通過在自貿區(qū)和自貿港開展制度體系和監(jiān)管模式先行先試，不斷優(yōu)化“邊境”措施，主動對接“邊境后”規(guī)則，穩(wěn)步推進制度型開放。具體措施包括進一步壓縮外資準入負面清單，推動貿易、投資、金融和監(jiān)管等領域的規(guī)制創(chuàng)新，推進貿易便利化改革，提高通關效率并降低成本。另一方面，制定實施經過認證的經營者互認制度，推行零關稅相關的軟硬件配套政策、監(jiān)管制度和減免關稅的優(yōu)惠政策等，探索跨境電商和數(shù)字經濟高標準規(guī)則，從而增強自貿區(qū)和自貿港在促進中國制度型開放和對接國際經貿合作高標準規(guī)則中的橋梁作用。
規(guī)則制度協(xié)同是高質量共建“一帶一路”的有機組成部分和強大支撐，也是政策聯(lián)通的重要體現(xiàn)。對標區(qū)域和國際經貿合作高標準規(guī)則，加強與共建國家在規(guī)劃設計和項目落實過程中的規(guī)則、政策和標準的溝通與協(xié)同，有利于提高合作透明度、合規(guī)性和可預期性，化解合作分歧、減少摩擦和風險，提高合作成功率，確保高質量共建“一帶一路”建設取得更大發(fā)展，這也有助于消除西方國家對共建“一帶一路”倡議的誤解偏見。此外，通過與共建國家共同探索合作規(guī)則和標準，也有利于為國際經濟合作提供規(guī)則與標準參照。
有機結合對標開放與對外推廣。合理的制度開放應該是雙向的。在新的歷史時期，中國需要密切關注國際規(guī)則變化趨勢，繼續(xù)堅定不移地推進制度型開放，為實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展和國家長治久安奠定堅實的制度基礎。一方面，要積極對標國際經貿新規(guī)則和新標準。例如，按照在知識產權、電子商務、政府采購、國有企業(yè)、競爭政策等新規(guī)則新議題方面的國際通行做法及前沿規(guī)則變化動向，以及國際上關于專利保護期限、商標注冊程序、版權保護范圍等方面的高標準要求，找出差距和改進方向，帶動國內相關規(guī)則和標準的調整優(yōu)化，以消除規(guī)則和標準內外差異。在數(shù)字規(guī)則制定方面，對標世貿組織、DEPA、CPTTP、RCEP等合作機制中的規(guī)則標準，促進和規(guī)范數(shù)據(jù)依法有序自由流動，探索國際數(shù)據(jù)流動互認機制。同時，繼續(xù)推動世貿組織在電子傳輸免征關稅、電子支付、電信服務等議題上盡快達成共識，力爭形成高水平規(guī)則。此外，推動中歐建立數(shù)據(jù)跨境流動交流機制，并就數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管框架達成協(xié)議。[30]另一方面，要發(fā)揮我國在規(guī)則制度和標準方面的獨特優(yōu)勢，爭取在跨境電商、電子簽名認證、移動支付、電子單據(jù)、共享經濟領域成功實踐探索基礎上，提煉具有通用性、國際性、推廣性的數(shù)字貿易規(guī)則和電子商務規(guī)則，并向區(qū)域經貿合作協(xié)定或全球經貿合作協(xié)定推薦，以此作為建構更加公平合理、先進有效的國際規(guī)則的有機內涵和支撐，同時提出數(shù)字貿易規(guī)則的中國方案，提高中國國際數(shù)字治理、國際經貿規(guī)則制定的影響力和話語權。
統(tǒng)籌兼顧制度型開放與穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展。制度開放對于任何開放國家而言都伴隨著利益與風險。因此，中國需要加強對外部規(guī)則制度與中國國情的適配性和潛在風險的評估和監(jiān)測，審慎權衡開放領域、重點和節(jié)奏，根據(jù)現(xiàn)實需要與條件統(tǒng)籌規(guī)劃，制定監(jiān)管規(guī)章和妥善的開放規(guī)則、程序和節(jié)點。如在金融開放方面，應通過法律明確外資準入條件、業(yè)務范圍限制及信息披露要求等。同時，建立風險預判和評估監(jiān)控體系，運用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段，對開放領域及制度開放帶來的相關負面影響進行監(jiān)測，特別是對重點產業(yè)在開放過程中的安全狀況，包括產業(yè)的市場集中度、關鍵技術自給率、外資控制程度等進行定期評估，根據(jù)評估結果制定在不同風險場景下的安全應急預案及措施，以提高政府部門、企業(yè)等各經濟主體應對經濟安全危機的能力。在積極推動加入DEPA和CPTPP高標準規(guī)則協(xié)定進程中，在有條件的領域和地區(qū)開展壓力測試，通過局部試點制定風險防控方案。鑒于制度開放帶來的綜合性和系統(tǒng)性影響，需要建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，以避免監(jiān)管空白和重復監(jiān)管，有效防范系統(tǒng)性風險，維護國內市場秩序和國家經濟安全。
結論
制度型開放是新時期中國自覺適應全球化和國際經貿合作形勢變化、主動對標國際經貿合作規(guī)則標準、推進自身規(guī)則制度改革完善、更深融入全球化、構建新發(fā)展格局、發(fā)掘內外兩種資源和市場、促進高質量發(fā)展的強大動力，也是提高中國參與國際經貿制度重塑和推進開放型世界經濟建設的重要戰(zhàn)略舉措。總而言之，中國穩(wěn)步擴大制度型開放是一個機遇與風險并存、權利和責任平衡的復雜系統(tǒng)工程，需要審時度勢，綜合考量對標要求與承受能力，兼顧開放與安全，平衡引進與輸出，循序漸進，務求實效。
（本文系國家社會科學基金重大項目“制度型開放與全球經濟治理制度創(chuàng)新研究”和教育部創(chuàng)新團隊發(fā)展計劃滾動支持項目“中國參與全球經濟治理機制與戰(zhàn)略選擇”的階段性成果，項目編號分別為：20&ZD061、IRT_17R26）
注釋
[1]林躍勤、王克濤：《全面深化經濟體制改革的現(xiàn)代化動力激發(fā)機制研究》，《嶺南學刊》，2024年第5期。
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[5]東艷：《制度摩擦、協(xié)調與制度型開放》，《華南師范大學學報（社會科學版）》，2019年第2期。
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[9]馬相東：《穩(wěn)步擴大制度型開放》，《光明日報》，2024年8月5日，第6版。
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[28]張春：《差異性的制度化：國家間制度性不平等探源》，《世界展望》，2024年第4期。
[30]中華人民共和國商務部：《中國數(shù)字貿易發(fā)展報告2024》，2024年9月26日，http://fms.mofcom.gov.cn/cms_files/filemanager/10364010/attach/20249/d54a62e9ce31430aa0054a1d59fc0abf.pdf?fileName=%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E6%95%B0%E5%AD%97%E8%B4%B8%E6%98%93%E5%8F%91%E5%B1%95%E6%8A%A5%E5%91%8A2024.pdf。
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陳霜華主編，2024，《國際服務貿易》，上海：復旦大學出版社，第169頁。
責 編∕楊 柳 美 編∕周群英
The Logical Mechanisms and Fundamental Dimensions of Institutional Opening Up in Promoting Deep–Level Reform
Lin Yueqin
Abstract: The fundamental drivers of institutional opening up include adapting to the new demands of regulatory alignment in globalization and international cooperation, addressing external pressures from trade and economic liberalization, accelerating domestic institutional reforms, enhancing China's voice in the reform of the global governance system, and strengthening its role in fostering an open world economy. China's institutional opening up focuses on the strategic coordination of domestic reforms and external opening up. Through a win-win strategy of openness, it aims to promote high-quality economic and social development and innovation in global economic governance systems. This reflects the practical logic of China's transition from factor-driven opening to institutional-driven opening. To advance deeper reforms through institutional opening up, it is essential to intensify efforts in key areas of institutional improvement, actively work towards joining major regional trade agreements and multilateral digital agreements, and strengthen the role of free trade zones and the high-quality development of the Belt and Road Initiative. This requires an organic integration of domestic reforms and external openness, balancing institutional opening up with sustainable and steady development.
Keywords: institutional opening up, system reform, logical mechanisms, fundamental dimensions
