【摘要】新一輪千億斤糧食產能提升必須向內發力，在布局與結構兼顧下深挖產能提升潛力。當前，面臨資源環境約束趨緊、政策激勵效果有限等現實問題，依靠傳統路徑難以實現糧食產能提升的突破，布局和結構已然成為未來糧食產能提升的重要方面。新一輪千億斤糧食產能提升，需要兼顧布局優化與結構調整，以量的均衡增長與質的有效提升實現糧食產能穩定提升。為此，需在明確產能提升整體潛力的基礎上，重點從糧食布局與結構兩方面挖掘潛力，并在機制提升、動能轉化、結構升級、區域聯動上綜合發力，從而有效實現新一輪千億斤糧食產能提升目標。

【關鍵詞】糧食生產 糧食產能提升 糧食安全 【中圖分類號】F32 【文獻標識碼】A

2024年中央一號文件強調“扎實推進新一輪千億斤糧食產能提升行動”。這不僅是全方位夯實糧食安全根基的必然要求，更是邁向農業強國的基礎保障。早在2009年，為積極應對糧食生產面臨的資源環境約束趨緊、糧食需求剛性增長、比較效益低下、國際市場大幅波動等嚴峻挑戰，國務院發布《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》，提出到2020年將糧食產量提升至11000億斤以上。事實上，到2020年，全國糧食總產量達到13390億斤，超額完成上一輪新增千億斤糧食產能的預期目標。2023年，我國糧食產量達到13908.2億斤，實現“二十連豐”，處于歷史最好的時期。但需清醒認識到，糧食產能提升也面臨著發展瓶頸，依靠傳統路徑難以實現突破，糧食供求緊平衡態勢仍將持續。只有堅持向內發力，進一步調整糧食生產格局、優化品種結構，才能穩定提升糧食綜合生產能力、保障糧食安全。在復雜多變的國內國際形勢下，2024年國務院印發《新一輪千億斤糧食產能提升行動方案（2024—2030年）》，明確了“鞏固提升口糧、主攻玉米大豆、兼顧薯類雜糧”的分品種增產思路，提出鞏固提升優勢產區，挖掘其他地區潛力，調整優化糧食生產格局，力圖到2030年實現新增糧食產能千億斤以上的目標。可見，在布局與結構兼顧下深挖潛力成為當下糧食產能提升的必然趨勢與政策導向。

新增千億斤糧食產能面臨的現實問題

糧食生產領域的新質生產力尚處于培育過程中。新質生產力是包含新型勞動者、新型勞動資料和新型勞動對象的先進生產力，與糧食產能提升的核心要素高度契合。新質生產力以新型要素帶動傳統要素迭代升級，通過引領科技創新、布局調整和結構優化形成糧食產能提升的新動能，進而實現產能的躍升。當前，糧食生產領域的新質生產力尚在培育過程中，從新型勞動者來看，糧食生產端面臨高素質勞動力缺乏、高端生產技術難以找到有效載體的困境。由農業農村部科技教育司、中央農業廣播電視學校組織編寫的《2023年全國高素質農民發展報告》顯示，農民隊伍中大專及以上文化程度的占比為21.95%。從新型勞動資料來看，先進數字技術發展不足，難以支撐數字化勞動資料的建設，糧食生產的數字基礎設施建設有待加強。由中央網信辦信息化發展局、農業農村部市場與信息化司共同指導，農業農村部信息中心牽頭編制的《中國數字鄉村發展報告（2022年）》顯示，2021年全國大田種植信息化率為21.8%，其中，小麥、稻谷、棉花三個農作物的生產信息化率相對較高，分別為39.6%、37.7%和36.3%，玉米相對較低，為26.9%。從新型勞動對象來看，具有技術創新性的產物相對缺乏，特別是缺乏具有核心競爭力的種質資源，這從源頭上加劇了糧食產能提升的難度。

資源與環境約束趨緊。長期高強度的糧食生產壓力造成了生產資源的過度消耗、資源環境約束趨緊，已經成為當前糧食產能提升的關鍵制約因素。在耕地利用方面，有關耕地面積縮減、質量退化問題的預警從未停止。自然資源部發布的《2022年中國自然資源統計公報》顯示，全國共有耕地12760.1萬公頃，耕地面積相較2013年（13538.5萬公頃）減少778.4萬公頃，這影響了糧食的長期穩產增產。以東北主產區為例，近60年來黑土耕層有機質含量下降1/3，部分地區甚至降到20克/公斤以下。①盡管當前東北地區耕地面積有所增加，但增加的耕地多數由邊際土地轉化而來，對糧食產能提升作用有限。在水資源利用方面，一些地方存在水資源與糧食生產錯配現象。北方地區承擔主要的糧食生產任務，但《2023年中國水資源公報》數據顯示，2023年北方6區（松花江區、遼河區、海河區、黃河區、淮河區、西北內陸河區）水資源總量僅占全國水資源總量的22.41%，水資源分布與糧食生產布局匹配程度較低。水稻種植邊界北移也使得雨熱資源與糧食生產不同步問題凸顯，加劇了水資源空間分布失衡問題。在氣候環境方面，“溫水雙增”雖然為糧食“北移西擴”提供了積極條件，但也有可能導致病蟲害現象加劇。多地區極端高溫、洪澇和干旱頻發等極端氣候也大幅影響糧食生產能力，預計到21世紀末，氣候變化將造成主要農作物減產，每10年減產1%—3%。②在自然環境方面，化肥等化學投入品的長期過量施用使土壤地力削弱、水體富營養化等問題日益嚴重，對糧食產能提升造成阻礙。以化肥為例，盡管近年來持續減量增效，但整體仍高于國際公認的化肥施用安全上限（225千克/公頃）。

政策激勵效果有限。激勵政策通過資金扶持減少糧食生產的阻礙，達到間接促進農業機械化發展、提高耕地復種指數、提升資源利用效率等目的，從而助力糧食產能提升。然而，當前糧食激勵政策對產能提升的賦能效果相對有限。一方面，盡管普惠補貼和價格支持等糧食生產激勵政策設計初衷良好，但仍難以持續維持農民種植糧食的積極性。目前，三大主糧中的稻谷和小麥依然保留著最低收購價政策框架，以保障市場穩定運行。而稻谷和小麥的最低收購價近年來雖然有所上調（例如小麥從2019年的每50公斤112元增加至2023年的每50公斤117元），但這一增長幅度未能抵消糧食生產成本的不斷上漲，農戶種植糧食的積極性并未顯著提高。另一方面，風險補償類政策的制定與執行存在地域性差異，部分地區未能顯著發揮農業保險的基本功能。2022年財政部出臺《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》，規定在省級財政至少補貼25%保費的基礎上，中央財政對中西部地區和東北地區補貼45%、對東部地區補貼35%。盡管已對不同地區種植業保險作出差異化支持，但對于東部經濟發達城市而言，其雄厚的財政實力能夠保障農戶享受到優質的農業保險服務，從而使其保持高昂的種糧熱情；而以東北為代表的糧食主產區雖受到中央財政的大力支持，但由于地方政府的財政投入不足，主要糧食作物農業保險的保障水平遠低于農作物的物化成本，影響農戶種糧積極性，從而限制了糧食產能的穩定提升。

通過布局優化和結構調整挖掘提升糧食產能潛力

糧食產能提升是時間、空間等各種要素共同作用的復雜結果，具有較強的綜合性。一方面，隨著糧食產量不斷提升，中國糧食生產重心呈現“北進中移”“北糧南運”格局，糧食增產區域與資源潛力分布及經濟發展區域相矛盾成為制約糧食產能提升的主要問題。糧食主銷區的產銷缺口逐漸增加，產銷平衡區也逐步向主銷區滑落，主產區的供給壓力越來越大，我國糧食區域的供需矛盾也在加深。同時，在種糧比較效益低下、糧食對財政貢獻小的情況下，部分農民、地方政府主動種糧抓糧積極性不高，造成未來糧食產能提升動力不足。另一方面，隨著城鄉居民收入和消費水平的提高，居民的糧食消費需求由追求數量增長轉向追求質量提升，向消費高級化、優質化和多樣化轉變。這也造成糧食品種品質結構與需求匹配錯位的問題，品質優良、特色鮮明的綠色優質產品供給仍顯不足。因此，未來應以優化糧食生產布局、調整糧食品種結構為突破口，提升有市場需求的糧食產能，糧食只有在品種品質上適應市場需求，才是有效產能。

布局與結構兼顧下糧食產能提升的整體潛力。首先，科技創新外溢效應顯著。2023年我國糧食單位面積產量5845公斤/公頃，比2022年增加43.6公斤/公頃，增長0.8%，這主要歸功于科技創新。2023年，我國農業科技進步貢獻率超過63%，農業科技整體水平已邁入世界第一方陣，全國農作物耕種收綜合機械化率超過73%，物聯網、大數據、北斗導航等現代信息技術在種植業生產中加快應用，精準播種、智慧灌溉、植保無人機等技術和裝備大面積推廣，呈現農機裝備總量持續增長、農機裝備結構不斷優化、農機社會化服務體系逐步完善的良好趨勢，科技支撐農業發展的廣度和深度不斷加強。③相比之下，雖然農業科技轉化率僅為40%④，但科技創新的外溢效應仍有很大的進步空間，糧食產能提升有望迎來新的突破。其次，資源利用效率提升的空間廣闊。雖然我國長期面臨著資源與環境約束趨緊的情況，但仍可以通過提高資源利用效率穩步提升糧食產能。例如，高標準農田建設、秸稈綜合利用、輪作休耕等措施通過改善耕地生產條件和耕地質量，可以達到提升水土資源利用效率的目的，進而實現糧食產能提升。根據農業農村部發布的《2019年全國耕地質量等級情況公報》，全國平均耕地質量等級由2014年的4.41等提高到了2019年的4.76等。截至2023年底，全國已累計建成高標準農田超過10億畝，農田灌溉水有效利用系數從2014年的0.530提高到2023年的0.576，水土資源利用效率進一步提升。最后，政策導向對地方政府的激勵作用可觀。為調動地方政府種糧抓糧的積極性，2005年財政部印發《中央財政對產糧大縣獎勵辦法》，2008年《財政部關于2008年中央財政對產糧（油）大縣獎勵辦法的通知》，將產糧大縣細化到常規產糧大縣和超級產糧大縣，2020年的獎勵資金已經達到了466.7億元。⑤2024年中央一號文件更是強調加大產糧大縣支持力度，探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，未來多舉措同步發力，糧食產能提升的政策激勵效應十分可觀。

在布局優化上深挖糧食產能提升潛力。第一，三大區域的產能提升空間尚存。新一輪千億斤糧食產能提升任務從全國統籌的戰略思路考量，力爭三個區域都要保面積、保產量、穩預期，糧食主銷區和產銷平衡區仍有產能提升空間，其中，新疆具有很好的示范效應。新疆雖是產銷平衡區，但由于其高度重視糧食生產，并充分利用當地的水土光熱資源優勢，糧食產量從2004年的828.53萬噸提高到2023年的2119.16萬噸，糧食產能得到了極大的提升。第二，優勢區域布局和專業化生產格局的作用突出。2017年國務院印發《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》，明確劃定糧食生產功能區9億畝，其中6億畝用于水稻、小麥生產，確保優勢產區能夠長久地發揮作用。結合“藏糧于地、藏糧于技”戰略，通過完善設施和嚴格管護，筑牢糧食產能提升的基礎。此外，由此形成的專業化生產格局，將為其他地區穩固全要素生產率增速，形成了良好的示范帶動效應。第三，生產薄弱地區的改進空間較大。目前糧食產能提升的薄弱點集中在非糧食主產區上，受資源稟賦的約束，大部分非糧食主產區的生產穩定性不高，在糧食單產水平上與主產區存在一定差距。但可通過高端、復式、智能農機產品的普及應用，或者優良品種的使用，彌補自然資源條件的不足。生產薄弱區面臨著耕地質量不高且治理難度大的問題，當前我國耕地治理等級較低的地區糧食平均產量低于200公斤/畝，但經技術改造后可以達到300公斤/畝，改進空間較大。⑥

在結構調整上發掘糧食產能提升潛力。一是品種結構的優化在即。在上一輪糧食產能千億斤提升行動中，玉米、小麥和稻谷的產量增幅分別為50.45%、15.94%和7.98%，單位面積產量的增幅分別為20.13%、21.12%和6.97%。⑦這其中，玉米的產能提升不僅得益于生產率的提高，還受到播種面積增加的正向影響。而稻谷的播種面積增加較少，且受到南方大多區域耕地細碎化的影響，農機推廣也較為緩慢，糧食產能仍有較大的提升空間。在新一輪糧食產能千億斤提升行動下，技術攻關將會有效激發其產能提升潛力。二是品質結構升級的驅動力強勁。目前我國糧食產能提升不只是數量的問題，也包含質量的問題。食物消費結構的變化和大食物觀的提出，共同推動了糧食有效產能的提升，即注重增加適銷對路的優質糧食產品的供給。例如，據國家糧食和物資儲備局監測，優質小麥的供給在逐年增加，2020年優質專用小麥比例為35.8%，2021年為37.3%，到2022年已經達到38.5%。預計到2025年，我國將通過技術手段實現優質糧食增加量年均增長10%以上。⑧三是節糧減損的潛力巨大。當前糧食各環節的損失浪費問題仍比較嚴重，根據《中國農業產業發展報告2023》，三大主糧全產業鏈綜合損失率為20.7%，稻谷、小麥和玉米的全產業鏈損失率分別為26.2%、16.7%和18.1%。三大主糧損失率的降低，相當于增加“無形良田”。若三大主糧損失率降低30%，在不擴大種植面積的情況下將多出800億斤糧食，若損失率降低50%，便可多出1500億斤左右的糧食，對糧食產能提升將產生極大的幫助。⑨

布局與結構兼顧下新一輪千億斤糧食產能提升的路徑

拓寬政策激勵空間，提高農戶種糧積極性。糧食產能提升是一項系統性工程，必須發揮好政策對各主體的激勵作用，在根源上保障糧食產能持續增長。一方面，健全全方位扶持政策體系，特別是加大對小農戶的政策扶持力度。這包括確保農戶基本收入的糧食最低收購價政策、減輕農戶經濟壓力的普惠性補貼政策和為農戶提供風險保障的深覆蓋農業保險保費補貼政策。鼓勵小農戶積極參與農民合作社、農業社會化服務等經營活動，幫助其實現規模化、專業化、標準化生產，增強抵御突發風險能力，進一步提高糧食產能。另一方面，探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，實現糧食生產資源在地區間的合理流動與高效配置。分批次推進省際橫向利益補償機制的試點工作，依托區域對口合作機制，建立省級以及市級的聯合工作小組，推動各項補償措施的具體實施。同時，建立跨省運營的大數據平臺，整合各地區糧食產量、價格等關鍵數據，為補償政策的制定和調整提供科學依據。通過大數據、“互聯網+”等先進技術，多渠道、多方式、精準化對主產區實行專項資金、專券抵扣、項目投資等補償。其中專項資金將直接用于支持主產區的糧食生產和基礎設施建設；專券抵扣允許主產區在稅收、財政等方面享受一定的優惠政策，減輕其經濟負擔；項目投資則通過引導社會資本進入，推動主產區糧食產業經濟的發展。

加快培育新質生產力，提升糧食生產效率。在傳統生產要素投入邊際效應遞減的壓力下，培育新質生產力成為糧食產能提升的重要動能。首先，對于勞動者而言，加大培養專業技能突出的農業產業相關人才是一項關鍵任務。要進一步構建和完善現代農業人才培養機制，構建與數字農業需求緊密契合的全方位農業人才培養體系，提升農村自有勞動力的數字素養和數字技能。對此，應為農戶提供針對農業數字化生產的全面數字培訓服務，轉變農民傳統生產觀念，激發鄉村人力資源潛力，為糧食產能的顯著提升提供穩固而有力的人才支撐。其次，就勞動資料而言，推進農業智能化發展是必然趨勢。充分利用物聯網、大數據、人工智能等前沿科技，推動農機裝備向智能化、數字化升級。對于華北和東北等地勢平坦、具備良好機械化生產基礎的地區而言，強化農業植保無人機等智能裝備應用，提高播種、灌溉等全流程的智能化水平；對于貴州等山多地少、土地細碎化程度較高的地區而言，加大山地智能搬運等技術研發，開發適應山區的小型農機具，為糧食產能進一步提高提供充足動能支撐。最后，針對勞動對象——即作物本身，提高育種科技自主創新能力尤為關鍵。綜合施策推動生物育種科學化、精準化、高效化，加快合成生物技術等成果的產業化應用，加強知識產權保護。構建科研院所、技術平臺公司與龍頭企業協同的種業創新體系，打造全球領先的種業研發系統。設立生物育種科技專項，提供全方位金融支持。

優化糧食種植結構，提高糧食產出品質。以優化結構為引領，堅持需求導向，科學合理調整糧食品種結構、品質結構，實現糧食數量與質量的雙重提升。首先，分品種提升糧食產能，挖掘增產潛力。以穩定主糧生產為前提，大力推廣標準化大豆玉米帶狀復合種植技術，實現玉米和大豆同時擴面增產。根據各地資源稟賦和市場需求，優化雜糧產業深加工產業結構布局，形成各具特色的產業集群和產業鏈，挖掘雜糧增產潛力。其次，積極調整糧食產品結構，滿足多樣化需求。加快優質糧食工程建設，充分發揮流通、消費環節的反饋激勵作用，加強品質測報，發展優質糧食訂單，建設優質糧源基地，增加優質糧食供給，滿足消費者多樣化、高端化、個性化的糧食需求。構建優質糧食專門化管理體系，大力發展優質小麥、優質水稻、優質雜糧等，實行優質小麥專種、專收、專儲、專用，實現糧食優質優價，以滿足市場對高品質糧食日益增長的需求。最后，降低損失率，推行全鏈條糧食節約減損。嚴格執行《中華人民共和國反食品浪費法》等法律法規，強化對糧食損耗浪費行為的約束。除此之外，在全鏈條各環節上加強技術改造與指導。在生產與收獲環節，加強防災能力建設，減少農業災害和氣候異常引發的糧食損失；在儲存環節，加強農戶科學儲糧技術指導和器具支持力度；在加工與物流運輸環節，建立健全糧食適度加工標準體系與糧食現代物流布局體系，減少中間損耗。

調整糧食空間布局，拓展產能提升空間。糧食產能提升任務，應當從全國一盤棋的戰略高度加以考慮。一方面要優化糧食產能空間布局。以充分發揮區域比較優勢為前提，精選作物品種與種植模式。肥沃水源地優先發展高產優質糧食，氣候光照佳區域推廣耐旱抗病品種。提高糧食作物生產布局與耕地質量特征的契合度，發揮耕地土壤資源優勢，分品種、分產業引導糧食生產向優勢區域集聚，優化資源配置，提升生產效率。同時，強化糧食生產功能區的政策激勵，制定針對性措施，鼓勵其建設與運營，引導區域布局符合國家政策與比較優勢，從而有效提升糧食生產組織化、規模化和標準化水平。另一方面要均衡提升全國糧食生產能力。改變過去主要依靠糧食主產區的產能提升模式，對核心區、非主產區產糧大縣、后備區和其他地區，根據當前情況調整各區地理范圍，并重新劃分新增產能的承擔比例。對于南方地區而言，應穩步恢復多熟制。通過精準農業管理和技術創新，充分利用冬閑田，積極推廣“稻—油”等輪作模式，有效擴大油料作物的種植面積，提升糧食品種的多樣性和糧食供應的穩定性。對于北方地區而言，應適當推進輪作制。特別是在黃淮海、西北、西南等地區，由于氣候條件、土壤特性及作物種植習慣的不同，輪作倒茬不僅能有效避免作物連作帶來的土壤養分失衡、病蟲害累積等問題，還能夠改善土壤結構，增加土壤肥力，保障糧食產能的可持續發展。

（作者為東北農業大學經濟管理學院教授、博導；東北農業大學經濟管理學院博士研究生王斯曼對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金項目“糧食產業‘三鏈協同’高質量發展效果評估與政策優化研究”（項目編號：23BJY188）、國家社科基金項目“東北地區糧食生產安全的耕地生態保障與對策研究”（項目編號：20BJY149）階段性成果】

【注釋】

①魏后凱、賈小玲：《中國糧食主產區萎縮態勢及其福利損失》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2023年第5期。

②崔寧波、董晉：《主產區糧食生產安全：地位、挑戰與保障路徑》，《農業經濟問題》，2021年第7期。

③《2023年農業農村十大亮點》，《農民日報》，2023年12月29日。

④李騰飛、曾偉：《農業強國背景下新一輪糧食產能提升潛力與實施路徑研究》，《經濟縱橫》，2023年第9期。

⑤鄭風田、普蓂喆：《量質兼顧下新一輪千億斤糧食產能提升：思路與舉措》，《中州學刊》，2023年第4期。

⑥曹曉風、孫波、陳化榜等：《我國邊際土地產能擴增和生態效益提升的途徑與研究進展》，《中國科學院院刊》，2021年第3期。

⑦高鳴、魏佳朔：《新一輪千億斤糧食產能提升的源泉：全要素生產率的增長與貢獻》，《華中農業大學學報（社會科學版）》，2024年第1期。

⑧張亨明、徐書敏：《大國糧食安全視域下我國糧食國際貿易問題及治理》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》，2023年第5期。

⑨《新一輪千億斤糧食產能提升行動 關鍵在玉米和大豆》，《新京報》，2023年5月24日。

責編/靳佳 美編/楊玲玲

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