摘 要:堅持全面依法治國是進一步全面深化改革、推進中國式現代化的重要保障。貫徹落實習近平總書記關于全面推進依法治國的一系列重要指示精神和黨的二十屆三中全會關于加強全面深化改革、推進中國式現代化的法治保障的要求，是我們當前和今后一個時期的重大課題。具體而言，需要從以下幾個方面著力和推進：科學立法，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系；嚴格執法，進一步推進法治政府和服務型政府建設；公正司法，確保審判權、檢察權依法獨立公正高效行使；全民守法，加快推進法治社會建設；依法執政，進一步加強黨對依法治國、建設法治國家的領導。

關鍵詞:深化改革 科學立法 嚴格執法 公正司法 全民守法 依法執政

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）將“堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革，推進中國式現代化”確定為當前和今后一個時期進一步全面深化改革的基本原則?！稕Q定》同時還將“中國特色社會主義法治體系更加完善，社會主義法治國家建設達到更高水平”確定為當前和今后一個時期進一步全面深化改革總目標聚焦的重要內容。[1]《決定》之所以作出這樣的規定，是因為堅持全面依法治國是進一步全面深化改革、推進中國式現代化的重要保障。

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”[2]如何貫徹落實習近平總書記關于全面推進依法治國的一系列重要指示精神和黨的二十屆三中全會關于加強全面深化改革、推進中國式現代化的法治保障的要求，是我們當前和今后一個時期的重大課題。

科學立法，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系

法律體系是法治體系的基礎。要完善中國特色社會主義法治體系，首先要完善中國特色社會主義法律體系。根據二十屆三中全會《決定》和黨的二十大報告，完善中國特色社會主義法律體系主要應從以下六個方面著力和推進。

其一，堅持以憲法為核心。立法（無論是人大立法，還是政府立法，抑或是制定黨內法規）必須遵循憲法確立的各項基本原則，遵守憲法相關規定，不得與憲法的基本原則和相關規定相抵觸。

其二，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法。根據十四屆全國人大常委會立法規劃，重點領域的立法主要指涉及國家治理、國家安全、重大體制調整、重大制度改革和保障、增進人民福祉所急需的立法，如國家發展規劃法、行政程序法、關稅法、公益訴訟法、突發公共衛生事件應對法、民營經濟促進法、金融法、民族團結進步促進法等。新興領域的立法主要指涉及科技創新、發展新質生產力、數字經濟、低空經濟、碳達峰碳中和、互聯網、人工智能、大數據等方面的立法，如數字經濟促進法、人工智能法、網絡犯罪防治法、社會信用建設法、電信法、航天法等。涉外領域立法主要指涉及維護我國國家安全、對外開放、涉外經貿、外商投資的體制機制等方面的立法，如對外關系法、外國國家豁免法、海商法等。

其三，探索區域協同立法。區域協同立法是指在不同行政區域之間（如京津冀、粵港澳、長三角等）針對共同面臨的問題或事項（如生態環境保護和自然資源管理、地區間低水平同質化競爭等），通過協同合作制定統一的或者相互銜接的法律規范。在經濟社會高度發展的今天，不同行政區域之間的聯系越來越密切，為適應區域協調發展的需要，解決區域治理的各種難題，推動區域高質量一體化發展，探索區域協同立法非常重要。區域協同立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。

其四，統籌推進法律的立改廢釋篡。“立”指法律規范（包括法律、法規、規章）的制定；“改”指對一部法律、法規、規章中部分不適當條款或內容的修改；“廢”指對其基本內容已過時、不適當的整部法律、法規、規章的廢止；“釋”指對法律規范含義不明確或適用范圍、條件不明確的法律、法規、規章條文的解釋；“篡”是指對某一特定領域的各種法律規范進行收集、整理、歸納并對之加以修改和增刪，使之構成一部具有系統性、一致性和完備性的法典。立改廢釋篡是法律體系形成、完善的不可或缺和必不可少的環節。缺少其中哪一個環節或其中哪一個環節過于薄弱，都難于形成完善的中國特色社會主義法律體系。

其五，健全黨內法規與國家法律法規的銜接協調機制。我國憲法規定，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征， 而黨內法規作為法律體系的構成要素是這一最本質特征的表現形式之一。要保障國家法制的統一，保障整個法律體系的良性和有效運轉，必須健全黨內法規與國家法律、法規的銜接協調機制。為此，除應明確黨內法規與國家法律、法規的制定權限和調整范圍的界限以外，還應建設全國統一的黨內法規與國家法律、法規的信息平臺，并確立專門機構對二者內容進行協調。

其六，完善法律規范的合憲性審查和備案審查制度。要建立完善的中國特色社會主義法律體系和保障其運行的正確方向，必須建立對法律規范合憲性審查和備案審查的有效制度。現行憲法、監督法和立法法分別規定了法律規范合憲性審查和備案審查的主體、審查內容和審查程序。[3]但在法律制度運行實踐中，其運作效果尚不十分理想，這說明相應制度還有進一步改進和完善的余地。例如，今后修改監督法和立法法，是否應為公民、法人和其他組織提供申請對法律規范進行合憲性審查和合法性審查的更多更有效的機會，是否應建立更具專門性和權威性的合憲性審查和合法性審查機構，等等，需要進一步研究和探索。

嚴格執法，進一步推進法治政府和服務型政府建設

中國式現代化建設必須有法治的保障。而在現代信息化社會，法治化與數字化越來越呈現融合的趨勢。因此，行政執法作為中國特色社會主義法治體系的一個重要環節，必須充分運用互聯網、大數據、人工智能等現代信息化工具，推進數字法治政府和服務型政府建設。在依法行政、嚴格執法這一環節，今后主要應從以下五個方面著力和推進。

其一，推進政府機構、職能、權限、程序、責任的法定化。通過法律和行政法規明確規定政府機構的設置、編制、職能、權限、程序和責任，使之法定化，對于建設法治政府和服務型政府非常必要。尤其是行政程序法定，保障行政執法的公開、公正、公平，保障公民、法人和其他組織在行政執法過程中的知情權、陳述權、申辯權和救濟權，在電子政務和行政執法廣泛運用大數據和人工智能的條件下，具有特別重要的意義。

其二，促進政務服務標準化、規范化、便利化。不斷改進和提高政務服務的質量，無論是對于公民個人權益的實現，還是對于市場主體權益的維護、營商環境的優化，無論是對于促進經濟社會發展，還是對于促進對外開放，都至關重要。不斷改進和提高政務服務的質量，關鍵在于促進政務服務的標準化、規范化和便利化。只有標準化，才能最大限度地保障公平公正；只有規范化，才能最大限度地避免濫權和腐?。恢挥斜憷拍茏畲笙薅鹊貙崿F高效便民。

其三，深化行政執法體制機制改革，全面推進嚴格規范公正文明執法。這涉及多方面的改革措施：一是完善垂直管理體制和地方分級管理體制，健全垂直管理機構和地方協作配合機制；二是行政執法權適當下移，完善鄉鎮、街道等基層綜合執法體制機制；三是推動行政執法標準跨區域銜接；四是加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度；五是完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度；六是完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度；七是改進行政執法手段，適當加強行政指導等柔性執法方式；八是推進行政執法權責清單和行政處罰輕罰免罰清單等。

其四，健全行政執法監督體制機制。嚴格落實行政執法責任制和責任追究制度。行政執法監督首先是行政執法的內部監督，包括設置專門的執法督察機構，通過督查，對不作為、亂作為的依規依法嚴肅問責，全面嚴格落實行政執法公示，執法全過程記錄、重大執法決定法制審核制度，建立統一的行政執法監督網絡平臺，建立健全投訴舉報、情況通報制度等。 行政執法監督和責任追究制度也包括外部監督和責任追究，如監察監督、行政復議監督和行政訴訟監督等。

其五，完善行政裁決制度。行政裁決是行政機關適用準司法程序裁決法律、法規授權行政機關處理的特定爭議案件的制度，是中國特色社會主義法律制度的一種形式。行政裁決的主要對象是有關自然資源所有權或使用權的爭議、知識產權爭議、醫療糾紛和侵權賠償糾紛等。行政裁判相對于司法裁決，具有專業化和經濟、快捷等優勢。中共中央、國務院印發的《法治政府實施綱要（2021—2025）》要求，應發揮行政裁決化解民事糾紛的“分流閥”作用，建立體系健全、渠道暢通、公正便捷、裁訴銜接的裁決機制。有關行政機關應切實履行行政裁決職責，全面梳理行政裁決事項，明確行政裁決適用范圍，推進行政裁決法律制度建設。

公正司法，確保審判權、檢察權依法獨立公正高效行使

黨的二十大報告指出，“公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線”。同時，公正司法也是進一步全面深化改革、推進中國式現代化的重要法治保障。健全公正司法體制機制主要應從以下四個方面著力和推進。

其一，深化司法體制綜合配套改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。黨的十八屆三中全會、四中全會和十九屆四中全會曾經對司法體制綜合配套改革作出過全面部署，二十屆三中全會又確立了若干新的改革措施。之前中央確立的各項改革措施大多已經在司法實踐中落實，但也有一些尚未完全落實到位，需要進一步推進。今后我們需要根據二十屆三中全會的要求推進或深化司法體制綜合配套改革措施：一是深化和規范司法公開，包括司法活動公開、司法法律文書公開和司法改革措施公開。二是落實和完善司法責任制，包括進一步落實和完善主審法官、合議庭辦案責任制，以及領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。三是規范專門法院設置，專門法院除了《人民法院組織法》規定的軍事法院、海事法院、知識產權法院和金融法院外，今后是否需要再設置專門的行政法院，這有待法學界、法律實務界和立法機關進一步研究。四是深化行政案件級別管轄、集中管轄、異地管轄改革。既需要考慮四級法院行政審判工作量的合理配置和平衡，也要考慮便利當事人進行行政訴訟和人民法院公正、及時審理行政案件，考慮有利于消除或減少被告所在地行政機關和其他組織對行政審判的干預。五是進一步完善司法救濟保護制度，特別是要加強和完善檢察監督制度，完善國家賠償制度，包括適當擴大國家賠償的范圍和提高國家賠償的標準等。

其二，加快構建執法司法制約監督體系，健全“五權”相互配合、相互制約的體制機制。健全監察機關、公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，監察權、偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制，確保執法司法各環節全過程在有效制約監督下運行。健全監察權、偵查權、檢察權、審判權、執行權“五權”相互配合、相互制約的體制機制，是這次二十屆三中全會《決定》的最新提法和表述，比黨的二十大報告關于“規范司法權力運行”，健全公檢法司相互配合制約的體制機制的表述更全面、更明確。此外，二十屆三中全會《決定》還推出了一項即將啟動的重大司法改革措施：“深化審判權和執行權分離改革，健全國家執行體制，強化當事人、檢察機關和社會公眾對執行活動的全程監督”。雖然此項改革的具體方案尚未公布，但該改革措施的重要意義是毋容置疑的。

其三，堅持正確人權觀，加強人權執法司法保障。二十屆三中全會《決定》對此提出了多項要求：一是完善事前審查、事中監督、事后糾正等工作機制，做到全過程保障；二是完善涉及公民人身權利強制措施以及查封、扣押、凍結等強制措施的制度，切實防止和避免強制措施對人權的侵犯；三是依法查處利用職權徇私枉法、非法拘禁、刑訊逼供等嚴重侵犯人權的犯罪行為；四是推進刑事案件律師辯護全覆蓋，盡量防止冤假錯案對人權的侵犯；五是建立輕微犯罪記錄封存制度。最后這一要求雖然不直接涉及人權，但與保障人權也有一定的聯系，有利于避免犯罪記錄給輕微犯罪人員帶來法律規定以外的系統性后果，使其能夠回歸社會，依法享有權利、履行義務，也有利于促進社會和諧穩定、實現善治。

其四，完善公益訴訟制度，加強司法對國家利益和社會公共利益的保護。建立公益訴訟制度是司法改革的重要內容和推進國家治理現代化的重要舉措。2017年十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，在我國正式建立起民事公益訴訟制度和行政公益訴訟制度。但是這項制度建立較晚，實施時間較短，故尚不完善。就行政公益訴訟而言，《行政訴訟法》規定其范圍僅限于四個領域（生態環境和資源保護領域、食品藥品安全領域、國有財產保護領域以及國有土地使用權出讓領域），有權提起行政公益訴訟的主體僅限于人民檢察院。因此，二十屆三中全會《決定》提出了完善公益訴訟制度的要求。例如，行政公益訴訟的范圍可逐步擴大到更多的領域，如英雄烈士名譽榮譽保護領域、安全生產領域、公共衛生領域、生物安全領域、婦女兒童及殘疾人權益保護領域、打擊網絡侵權領域等（事實上，許多地方檢察機關已經根據各地的實際情況，對行政公益訴訟范圍做了適當擴大）。行政公益訴訟的主體也可探索擴大到某些社會公益組織。

全民守法，加快推進法治社會建設

黨的二十大報告指出，“法治社會是構筑法治國家的基礎”。而全民守法是建設法治社會的基礎工程。二十屆三中全會《決定》和之前中共中央印發的《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》確定了推進全民守法、建設法治社會的30多項舉措， 其中最重要的有下述6項：

其一，推動全社會增強法治觀念。為此，應改進法治宣傳教育，引導公民樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，培育全社會的法治信仰，使人人做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者，使法治成為社會共識和基本原則。為此，應健全普法責任制，認真落實中共中央和國務院關于“誰執法誰普法”的要求，健全媒體公益普法制度，引導報社、電臺、電視臺、網站、融媒體中心等自覺履行普法責任。同時，應充分發揮法治文化的引領和熏陶作用，豐富法治文化產品，培育法治文化精品，擴大法治文化的覆蓋面和影響力。

其二，健全社會領域制度規范。這需要從以下四個方面著力和推進：一是完善社會重要領域（如教育、勞動就業、收入分配、社會保障、食品藥品、安全生產、扶貧、慈善、社會救助等）和特定人群（婦女、未成年人、老年人、殘疾人等）權益保護制度，以及相關立法；二是促進和加強居民公約、村規民約、行業規章、社會組織章程等社會規范的建設；三是推進社會公德、職業道德建設，強化道德規范的教育、評價、監督功能，努力形成良好的社會風尚和社會秩序；四是加快推進社會信用體系建設，提高全社會誠信意識和信用水平。

其三，健全覆蓋城鄉的公共法律服務體系。這需要從以下三個方面著力和推進：一是深化律師制度、公證體制、仲裁制度、調解制度、司法鑒定管理體制改革；二是推進公共法律服務標準化、規范化、精準化，有效滿足人民群眾日益增長的高品質、多元化法律服務需求；三是完善以實踐為導向的法學院校人才教育培養機制，培養現代信息社會需要的高質量的復合型的法律服務人才。

其四，推進社會治理法治化。這需要從以下五個方面著力和推進：一是完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度；二是推進多層次多領域（市域治理、行業治理、社區治理、基層群眾性自治等）的依法治理創新，依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題，促進民族關系、宗教關系和諧；三是加大培育社會組織（重點是行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織）的力度，推動和支持志愿服務組織發展，開展志愿服務標準化建設；四是加快社會安全體系的整體設計和戰略規劃建設，推進社會治理現代化，開創“平安中國”建設新局面；五是堅持和發展新時代“楓橋經驗”，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，依法有效化解社會矛盾糾紛。

其五，依法治理網絡空間。這需要從以下三個方面著力和推進：一是通過立改廢釋并舉等方式推動現有法律法規延伸適用到網絡空間，加強對網絡直播、自媒體、知識社區問答等新媒體業態和算法推薦、深度偽造等新技術應用的規范和治理；二是堅持依法治網和以德潤網相結合，弘揚時代主旋律和社會正能量，推動互聯網信息服務領域嚴重失信“黑名單”制度和懲戒機制，引導網民文明上網、理性表達，營造風清氣正的網絡環境；三是落實網絡安全責任制，健全網絡與信息突發安全事件應急機制，加大對網絡違法犯罪的監控、查處和打擊力度。

依法執政，進一步加強黨對依法治國、建設法治國家的領導

習近平總書記指出：“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國題中應有之義。……只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進”[4]。可見，要加強法治對全面深化改革、推進中國式現代化的保障，首先要加強黨對法治建設的領導。二十屆三中全會《決定》將黨的領導確定為進一步全面深化改革（當然包括法治領域的改革）的第一項最基本和最重要的原則，指出：“堅持黨的全面領導，堅定維護黨中央權威和集中統一領導，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把黨的領導貫穿改革各方面全過程，確保改革始終沿著正確政治方向前進。”[5]

如何堅持黨對改革和法治建設的全面領導，這是一個需要我們不斷認真研究和全面、正確解答的課題。

其一，注重在改革和法治建設的實踐中具體落實。習近平總書記指出：“堅持黨的領導，不是一句空的口號，必須具體體現在黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法上。[6]所謂“領導立法、保證執法、支持司法”，主要指黨制定立法、執法、司法的重要政策，配置立法、執法、司法的主要干部，保證立法、執法、司法的正確政治方向。所謂“帶頭守法”，一是黨的各級組織堅持依法治國、依法執政，自覺在憲法和法律范圍內活動；二是發揮好各級黨組織和廣大學員、干部在依法治國、依法改革中遵紀守法的先鋒模范作用。

其二，堅持黨的自我革命，深入推進全面從嚴治黨。黨的十八大以來，我們深入推進全面從嚴治黨，堅持打鐵必須自身硬”，持之以恒正風肅紀，以釘釘子精神糾治“四風”，反對特權思想和特權現象，堅決整治群眾身邊的不正之風和腐敗問題；以“得罪千百人、不負十四億”的使命擔當祛疴治亂，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，消除黨和國家、軍隊內部存在的嚴重隱患，確保黨和人民賦予的權力用來為人民謀幸福。二十屆三中全會《決定》要求全黨始終“保持以黨的自我革命引領社會革命的高度自覺，堅持用改革精神和嚴的標準管黨治黨，完善黨的自我革命制度規范體系，不斷推進黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心”[7]。

其三，深化黨的建設制度改革，調動各級黨委依法治國、依法執政的積極性、主動性和創造性。為此，首先應深化干部人事制度改革，鮮明樹立選人用人正確導向，大力選拔政治過硬、敢于擔當、銳意改革、用法守法、清正廉潔的領導干部，著力解決領導干部亂作為、不作為、不敢為、不善為的問題，促進領導干部樹立和踐行正確政績觀，黨組織應健全有效防范和糾治政績觀偏差工作機制；其次，應推進黨的領導干部能上能下常態化，加大調整不適宜擔任現職干部的力度，完善和落實領導干部任期制；再次，應探索加強新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨的建設的有效途徑，以發揮黨在這些新型組織和群體中的領導作用。

其四，在加強各級黨委和黨組織對法治建設的領導中改進和改善黨的領導。加強黨的領導與改進改善黨的領導是辯證統一的。因此，各級黨委和黨組織應當主動利用各種法律信息渠道，自覺發現和糾正自己的錯誤或失誤。在各種法律信息渠道中，一個重要的渠道是行政復議和行政訴訟。雖然各級黨委不能成為行政訴訟的被告和行政復議的被申請人。但由于各級行政機關都要接受黨的領導，行政機關的基本政策導向都需各級黨委掌控和把握，許多重大行政行為的決策都是黨委和黨組織作出的。因此，行政訴訟和行政復議對行政機關依法行政的監督同樣可以促進相應黨委改進和改善黨的領導。如果政府部門的行政行為被行政訴訟或行政復議確認違法，而相應違法行政行為如果是由黨政聯合組建的機構或者黨政合署辦公的機構作出的，雖然被告或被申請人是行政機關，由行政機關對外承擔法律責任，但黨組織的相應機構應在內部承擔責任和糾正違法行為。如果違法行政行為是由黨委和黨組織一把手或其他負責人濫用職權作出或由其組織、領導實施的，這種行為如果被訴或被申請復議，行政訴訟或行政復議確認相應行為違法或確認無效，實際作出違法行為、濫用職權的黨委一把手或黨組織其他負責人在事后應在黨內承擔紀律責任乃至由司法機關追究法律責任。這對于促進各級黨委和黨組織改進和改善工作，保障其依法執政和依法治國，都具有重要意義。

注釋略

【本文作者為北京大學法學院教授，中國法學會行政法學研究會學術委員會主任】

責編：周素麗／美編：石 玉