【法眼觀】

招投標過程中優先考慮特定企業、對部分企業準入設置高門檻、針對特定經營主體給予優惠政策……近年來，一些地方存在不同程度的地方保護、區域封鎖、行業壁壘問題，“玻璃門”“旋轉門”“彈簧門”等隱形壁壘尚未完全打破，影響著市場公平競爭環境的形成與完善。

8月1日，《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，對此類問題予以進一步規制。

公平競爭是市場經濟的基本原則，也是建設全國統一大市場的客觀要求。黨的二十屆三中全會強調，加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。《條例》首次以行政法規的形式對公平競爭審查的對象、標準、機制、監督保障等作了全面、系統、詳細的規定，填補了公平競爭審查制度的立法空白。

所謂公平競爭審查，是指對于政策制定機關制定的市場準入、產業發展、招商引資、招標投標等涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施，應當從公平競爭的角度進行審查。經審查如認為具有排除、限制競爭效果的，則不予出臺，或調整至符合相關要求后出臺；沒有進行公平競爭審查的，不得出臺。

實施與完善法治化、規范化的公平競爭審查制度，對于依法規范行政權力、保障經營者公平參與市場競爭，意義重大。

規范“有形之手”，全面升級公平競爭審查制度

日前，在一項工程招投標中，某縣民政局因對競標人提出限制性條款，構成對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇，被要求糾正。原來，該民政局在建設養老服務中心時，要求競標人滿足“近三年承擔過1個及以上類似項目業績”的資格要求，即合同金額100萬元及以上的房屋建筑施工業績，省市場監管局認為這項要求構成濫用行政權力排除、限制競爭行為。

可以看到，公平競爭是市場經濟的內在要求，也是營商環境評價的重要指標。公平競爭法律制度，作為市場經濟的一項重要的基礎性制度，關系市場在資源配置中決定性作用的充分、有效發揮，其重要性不言而喻。

2016年6月，《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》的發布，標志著公平競爭審查制度正式確立。國家市場監督管理總局反壟斷總監許新建表示，公平競爭審查制度實施8年來，對于促進有效市場和有為政府的更好結合，推動國內市場高效暢通，發揮了重要作用。截至目前，全國累計審查的政策措施161.8萬件，清理存量文件447萬件，廢止和修訂了排除、限制競爭的政策措施9.3萬件，一批妨礙經營主體公平準入、影響經營主體公平競爭、限制商品要素自由流動的政策措施得到了有力糾正。

隨著經濟發展、市場完善和我國反壟斷法、公平競爭審查制度實施的不斷深入，我國先后出臺《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定》《公平競爭審查制度實施細則》等規范性文件。

2022年，反壟斷法將“公平競爭審查制度”正式寫入其中，但這僅是一種原則性確認，此次出臺的《條例》在總結近年來審查實踐和試點探索的基礎上，完善了具體的制度內容。

《條例》首次將起草階段的法律、地方性法規納入公平競爭審查范圍，并進一步優化了市場準入和退出、商品要素自由流動、影響生產經營成本和影響生產經營行為四個方面19項不得包含的政策措施，嚴格限定了例外情形的適用條件。

國家市場監督管理總局法規司司長彭新民介紹，《條例》對公平競爭審查制度作了一次全面升級，標志著我國已經基本形成了具有中國特色、以反壟斷法為核心、內容比較完備、制度比較健全的反壟斷法律體系。

“《條例》的出臺使得公平競爭審查制度的法治化又向前邁出堅實一步。”武漢大學競爭法與競爭政策研究中心主任孫晉表示，這是一個關鍵的優化機制，將政府干預經濟的政策措施都納入該審查框架之中，讓政府這只“有形的手”尊重公平競爭的市場規律，尊重市場對資源配置的決定性作用，從而能夠更好發揮政府作用。

破除地方保護，讓公平不停留于“書面”

某地政府的一份含有“區內行政事業單位和國企在同等條件下優先使用本地企業產品和服務”的公告引起當地企業熱議，當地市場監管部門在專項督查中發現該公告違反了公平競爭審查規定，督促相關部門抓緊修訂。

“我國建立公平競爭審查制度的目的就是要防止出臺排除、限制競爭的政策措施，為各類經營主體公平競爭營造一個良好的環境。”國家市場監督管理總局競爭政策協調司司長周智高表示。

除壁壘，護公平，不少地方此前已有行動，比如浙江省提出工程建設項目招投標領域專項整治、嚴格落實公平競爭審查制度、嚴格實行“非禁即入”等措施。浙江省市場監管局反壟斷處相關負責人指出，營造好的營商環境，政府要有所為，有所不為。對企業的具體經營行為，政府不能強行干預，但在清理、廢除妨礙統一市場和公平競爭的政策方面，政府要發揮主體責任。

在這方面，《條例》明晰了各方職責。司法部立法二局負責人郭啟文表示，根據《條例》，國務院建立公平競爭審查協調機制，國務院市場監督管理部門負責指導實施公平競爭審查制度；縣級以上地方人民政府市場監督管理部門負責在本行政區域組織實施公平競爭審查制度。

除了排除、限制競爭外，實踐中，一些地方政府為規模較大的企業提供特殊獎補，實際也可能會使得部分企業獲得不正當競爭優勢。中國人民大學法學院教授孟雁北認為，由于不同地方之間存在客觀競爭，一些地方政府在制定相關經濟發展政策時，傾向于將稅收優惠政策、補貼等給予本地企業和項目，進而在不同行政區劃之間設置了市場壁壘，阻礙了全國統一大市場的形成，成為公平競爭的障礙。

針對這些問題，《條例》要求，沒有法律、行政法規依據或者未經國務院批準，不得給予特定經營者稅收優惠，實施選擇性、差異化財政獎勵或者補貼，也不得在要素獲取、行政事業性收費等方面給予特定經營者優惠。

“目前各地直接出臺、涉及稅收優惠的產業獎補政策已比較少了，但仍有存在爭議的地方。”浙江理工大學法政學院教授王健認為，如果是普惠性而非選擇性的獎補政策，地方是可以出臺的，比如對地方要優先發展的新能源產業、軟件產業、算力產業予以補貼。但如果具體政策措施規定對符合一定要求的企業予以一定獎補，這是否違反《條例》還要具體問題具體分析。

強化剛性約束，避免制度空轉

審查機制的設置實際上關系公平競爭審查制度最后能否落到實處。

值得注意的是，《條例》主要延續了政策措施起草單位的自我審查模式。擬由部門出臺的政策措施，由起草單位或牽頭起草單位開展公平競爭審查；擬由人民政府出臺或提請人大及其常委會審議的政策措施，由市場監督管理部門會同起草單位開展審查。在自我審查模式下，如何將公平競爭審查制度落到實處，以避免制度空轉？

“我們國家公平競爭審查制度的覆蓋范圍很廣，涉及的政策措施數量龐大。在這種情況下，由起草單位在起草階段進行自我審查，具有現實可行性，也有利于發揮起草單位的積極性和主動性，保障政策措施的及時性。”周智高表示，同時也要防止起草單位在審查過程中走形式，避免公平競爭審查制度空轉，削弱政策實施效果。

周智高表示，為確保審查結論的客觀和準確，《條例》要求，在進行公平競爭審查時，應當聽取有關經營者、行業協會、商會等利害關系人的意見，如果涉及社會公共利益，還要聽取社會公眾的意見。在審查結束后，起草單位還要作出明確的審查結論；如果是適用例外規定的，要在審查結論中進行詳細說明。

“為保障公平競爭審查制度的實施，《條例》規定了抽查、舉報、督查、約談等一系列監督保障措施，進一步增強公平競爭審查制度的剛性約束。”郭啟文表示。

“比如，《條例》要求市場監管部門建立公平競爭審查抽查機制，組織對有關政策措施進行抽查，如果發現違反《條例》要求的政策措施要督促整改；明確國務院會定期對縣級以上人民政府有關工作情況開展督查。”周智高表示，如果起草單位未按照《條例》規定開展公平競爭審查，經市場監管部門督促仍未整改的，上一級市場監管部門可以對其負責人進行約談。

孫晉認為，“約談”雖然屬于“軟法”，但在實踐當中威懾力很大。王健也表示，《條例》規定“約談”制度會進一步強化公平競爭審查制度的剛性約束。

《條例》要求，縣級以上人民政府要把公平競爭審查工作情況納入法治政府建設、優化營商環境等考核評價體系。

“這是一種更直接、更透明的考核方式，也符合法治政府建設要求。將公平競爭審查工作情況納入地方考核評價體系，有利于地方政府優化統籌協同機制，確保相關預算投入，促進該項工作得以更高效地開展。”華東政法大學競爭法研究中心執行主任鐘剛說。

（本報記者 王金虎 本報通訊員 陳旸）