【摘要】我國農村老年人口規模正在迅速擴大，農村地區的人口老齡化速度明顯高于城市地區，規模巨大的農村老年人口使其養老需求更顯迫切。重視小城鎮發展對農村養老建設的基礎作用，在強調村鎮協同發展的基礎上使推進鄉村全面振興和積極應對人口老齡化互促共進，具有重要意義。目前，以村鎮協同加快推進農村養老發展仍有若干堵點：村鎮協同發展欠缺有力的人口要素支撐、現有治理格局較多強調縣城及中心鎮的資源聚集、養老等公共服務資源及地方產業城鄉分布不均衡。為此，應遵循人口高質量發展要求，重視小城鎮發展對農村養老建設的基礎作用，做好農村養老服務體系建設。

【關鍵詞】農村養老 鄉村全面振興  小城鎮發展 人口老齡化

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

養老是民生的核心議題之一，隨著中國人口老齡化進程的加快，其重要性愈發凸顯。中國老齡化進程具有顯著的特殊性，不僅老年人口規模大、老齡化速度快，還具有地理范疇廣闊和區域差別巨大的特征。從整體上看，中國人口老齡化的區域分布特點可大致概括為“東西梯次、北高南低、城鄉倒掛”，這也使中國的養老壓力相對更繁重、養老工作相對更復雜。第七次人口普查數據顯示，我國農村老年人口規模正在迅速擴大，農村地區的人口老齡化速度明顯高于城市地區，2020年60歲及以上農村老年人超過1.2億人，規模巨大的農村老年人口使其養老需求更顯迫切。同時，我國農村經濟基礎相對較為薄弱、制度準備仍未充分，完善農村養老服務體系建設是緩解農村養老壓力、實現農業農村現代化乃至中國式現代化的重要突破口之一。

2024年5月，民政部聯合多部委印發《關于加快發展農村養老服務的指導意見》，對深入實施積極應對人口老齡化國家戰略和鄉村振興戰略、加快發展農村養老服務作出安排部署。其中明確提出“縣域統籌、城鄉協調、符合鄉情”等要求，并對“加強農村養老服務網絡建設”“提升農村養老服務質量水平”等進行部署。在此背景下，重視小城鎮發展對農村養老建設的基礎作用，在強調村鎮協同發展的基礎上使推進鄉村全面振興和積極應對人口老齡化互促共進，具有重要意義。

農村養老建設和村鎮協同的人口背景

黨的二十大對全面推進鄉村振興提出了新要求。站在歷史新起點，鄉村全面振興的關鍵之一是進一步增強城鎮地區對農村的帶動能力，尤其夯實小城鎮作為“上聯縣市、下接鄉村”的關鍵樞紐功能。當前我國鄉村全面振興和城鎮化建設都進入了深水區，以縣域為重要載體的“縣城為龍頭、中心鎮為節點、鄉村為腹地”的發展結構布局取得了成效，但也呈現若干發展堵點。隨著少子老齡化和區域人口增減分化凸顯，人口遷移流動呈現新特征，城—鎮人口互動的復雜性增加。

一方面，我國已步入人口發展的新歷史時期，人口增長趨勢放緩并出現負增長。國家統計局數據顯示，2022年全國（不包括港澳臺地區）人口比2021年減少85萬人，我國人口自1962年以來首次出現負增長。作為世界上人口最多的國家，人口是中國經濟社會快速發展的核心動能和重要推力，人口負增長的驟現引發了整個社會強烈關注。人口負增長與人口老齡化是人口發展的一體兩面，兩者皆源于生育水平的持續下降。在人口增長放緩的背景下，農村人口和村落的減少從長遠來看是一個趨勢。20世紀80年代至今，我國村落減量已經超過25萬個；而農村人口規模從1996年起便趨于持續減少，2021年已低于5億人（4.89億人）。這是新時期農村養老發展需要正視的人口態勢和人口環境。

另一方面，我國人口遷移流動呈現新態勢和新特征。改革開放以來，中國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程。2020年我國人口流動規模擴大到3.76億人，占總人口26.62%，省內流動（尤其縣內流動）是我國人口流動的最主要形態。具體而言，2020年我國省內流動和跨省流動人口規模為2.51億人和1.25億人。在2010年—2020年間的省內流動人口中，一半左右為縣內流動，縣內的鄉—城流動是流動人口增長的主要驅動力之一。分地域來看的話，縣內流動比重高的地區主要是中部地區和東北地區，長三角、珠三角和西北地區的縣內流動比重則相對較低。而在縣內人口流動中，鄉—城流動的主導地位穩定，其所占比重從2000年的44.5%增長到2015年的57.2%。與此同時，城—鄉和城—城（鎮）流動也呈現新動向，縣內城—城流動人口占比從2000年的18.1%增長到2015年的31.4%，其中有一部分是城市人口向遠郊和小城鎮流動所致（即城—鎮流動，包括城市流動人口的“離城不返鄉”等），此外，現代農業和鄉村康養等的發展也催生不少城市人口向鄉村轉移（即城—鄉流動）。

農村養老建設中村鎮協同存在的堵點

一是鄉村全面振興和小城鎮建設的協同發展欠缺有力的人口要素支撐，農村養老發展動能不足。2010年—2020年我國鄉村人口從6.74億人減至5.10億人，老齡化程度從15.0%增至23.8%，分別高出同期城鎮地區3.3和8.0個百分點。與此同時，2010年—2020年我國仍處于人口流動高速增長階段，城鄉流動、省內流動依然是流動人口增長的最主要驅動力。中西部欠發達地區人口向東部發達地區遷移，農村人口向城市遷移，以及各省流入人口規模與流動強度“大者恒大”“強者恒強”的模式基本未變，而且人口流動更加向城市集中，鄉—城人口遷移得到進一步增強。由于人口流動的主導模式為鄉—城流動，縣域人口整體呈現“凈流出”（2020年突破1.5億人）。流動人口增量的大幅度上漲與人們追求優質公共服務資源，尤其是教育、醫療、養老資源等密切相關。人口與經濟、社會、資源、環境的關系逐步進入雙向適應、相互促進的新階段。人口遷移也使得老齡化的地區差異更加明顯，農村人口老齡化程度高于城市，老年人口比例超80%的農村已不在少數。這些現象構成了我國推動鄉村全面振興與小城鎮建設的重要人口背景，更是農村養老建設的稟賦性條件之一。

二是現有治理格局較多強調縣城及中心鎮的資源聚集，個別區域存在可持續壓力。縣域內流動仍是我國流動人口增長的最重要動因之一。在人口大量向縣城聚集的同時，就業和民生的社會治理難度增加，此外，鄉村社會的“二次空心化”也凸顯。傳統人口學意義上的農村“空心化”是指農村中青壯年勞動適齡人口流向城市地區工作，造成農村人口在年齡結構上的不合理分布的一種現象，即剩下老人和小孩居多而中間一代“空”了；而“二次空心化”則是指原先空心化所剩下的留守兒童、青少年和中青年婦女等群體也逐漸向縣城集中，最后多剩下老年人繼續留守并成為鄉村社會的主要群體。這對于農村地區和一些外生型縣域城鎮化，都可能埋下社會穩定的影響源。不僅如此，不少縣城和鄉村的地理距離和行政距離都相對較遠，對鄉村的輻射能力有限。即便對于縣城本身而言，其與城市的地理關系也決定其發展空間。這是當前縣域和鄉村治理的一個痛點。由于我國巨大的地域差異，各地區之間小城鎮發展基礎、功能體系、所處區域城鎮格局以及人口規模和結構等也存在較大差距，在加快小城鎮建設與鄉村全面振興時，應明確當前城鎮化水平，結合自身的人口特征和產業基礎，確定小城鎮的發展規模和規劃范圍，因地制宜分類施策。在西方發達國家，城市和鄉村的關系嬗變呈現從“孤立發展”到“對立發展”再向“共生發展”轉變的過程，其區域發展也注重依托于小城鎮建設，無論是英國的“田園城市”建設還是日本推廣村鎮示范工程，都對其農村發展起到了積極作用。城—鎮協同不僅是中國鄉村全面振興的選擇，也是農村養老建設的基礎之一。

三是養老等公共服務資源及地方產業的城鄉分布不均衡，部分縣域城鄉間互動缺乏深度。在現有以縣域為重要載體的發展鏈條中，縣城的發展水平將直接決定整個縣域經濟品質乃至屬性。對于缺乏生產性或就業機會的縣城，一些農民為了孩子教育、婚嫁等需求，到縣城租購房，即“產業在鄉、教育在城”趨勢。2000年—2015年間縣內流動兒童（0-17歲）由691萬增至1660萬，其中高中階段（15-17歲）兒童占比增長最快，從14.5%持續增至35.5%。某種程度上，這些縣城只是農民教育消費或住房消費的場所，其城鄉互動多屬“點對點”（鄉村老家與縣城場所）的兩棲流動，并無形中增加了流動兒童和留守老人，使農村養老壓力趨于復雜。當然，也應當指出，現代農業和村鎮產業發展推進了鄉村人口回流和一些城市人口向鄉村轉移（即城—鄉流動）。借助于鄉村全面振興和新型城鎮化，挖掘城—鄉流動推力、凝練小城鎮引力，加快養老等部分城市功能及其資源和產業轉移并下沉，將成為村鎮發展的重要機遇。

遵循人口高質量發展要求找準農村養老建設切口

積極推進城鄉一體化和小城鎮建設，推動村鎮協同，是我國實施鄉村振興戰略的重要路徑，也是加快農村養老建設不可或缺的環境要件和治理基礎。

第一，重視人口增長和人口流動規律，在統籌鄉村全面振興與小城鎮建設的基礎上加快農村養老發展。我國鄉村規模龐大、鄉村人口眾多、農業從業人口多，在中國式現代化進程中，農業農村農民不會被城鎮化、工業化完全取代，鄉村全面振興具有深遠意義。在人口增長放緩和人口老齡化背景下，考慮到既有人口流動格局，鄉村全面振興與小城鎮建設之間的關系，不是“非此即彼”或“厚此薄彼”，而是互建互促以協同共榮，否則不僅僅是“此消彼長”乃至“顧此失彼”，甚至可能出現“兩敗俱傷”。尤其從長遠看，農村人口和村落的減少是一個趨勢。有必要從村—鎮的實際人地關系和資源稟賦關聯等入手，在統籌規劃和科學設計的基礎上精準推進小城鎮建設與鄉村全面振興互促互建，并由此優化和發展以養老為代表的民生建設。在此基礎上，為農村養老建設構建出友好的發展環境。

第二，提高小城鎮養老、醫療、教育等的相對比較優勢，推出更多面向家庭需求的福利安排舉措并輻射周邊農村地區。目前的城—鎮流動已由家庭因素所主導。針對流動家庭迫切需求解決問題，應著力提高小城鎮在養老、醫療、教育等上的相對比較優勢，加快制定有利于促進流動家庭的養老支持（養老設施建設、養老服務多元化等）、育兒支持（嬰幼兒照料、兒童保健、學齡兒童義務教育等）、就業保護等的相關法律法規和政策措施。針對村鎮協同加快政策創新，打破戶籍身份背后的福利和權利壁壘，尤其兼顧小城鎮家庭的育兒需求和養老需求，形成“一老一小”發展的村鎮協同。

第三，縮小鄉村和小城鎮差距以避免“二次空心化”，并高度關注老年流動人口，做好流動者異地養老的公共服務。孤立的小城鎮發展會加劇鄉村的“二次空心化”，即留守兒童、青少年和中青年婦女等逐漸向小城鎮集中，老年人繼續留守而成為鄉村的主要群體。從這個意義上講，將小城鎮建設和鄉村全面振興協同起來，并不是一種“選擇”，而是一種“必要”。與此同時，進入中老年階段的流動人口、農村隨遷流出老人等群體都有留居城鎮的現實需求，要充分利用該群體及其家庭在城鎮定居意愿較高的特點，積極引導老年流動人口家庭舉家落戶城鎮，使其成為促進人口城鎮化與市民化的重要突破口之一。

第四，改進和優化養老金制度建設，推進城鄉養老保障均等化。未來10年預計新增1.4億農村轉移城鎮人口，且老年人口年齡結構仍相對年輕，社保體系面臨從“城鄉銜接”轉向“城鄉統籌”乃至“城鄉一體化”，這是推進我國城鄉基本養老保障均等化的關鍵窗口期。需盡快提高基本養老保險統籌層次，落實省級統收統支（而非省級調劑金模式），以“去身份化”和“去地域化”為原則，例如，探索將城鄉居民養老保險的基礎養老金和城鎮職工養老保險的統籌基金合并建成普惠型的國民基礎養老金等。另一方面，還應加強農村政策創新，優化通過土地流轉提高農村養老保障水平的制度建設，探索將農民土地權益轉化為養老權益的有效機制，例如，可探索建立農村土地權益（承包權和經營權）自愿退出的補償機制（一次性或階段性貨幣補償、土地年金等）以及“農民退休制度”等。

第五，重視新生代農民工家庭“離城不回鄉”或“回流不返鄉”現象，支持其回到家庭附近的小城鎮務工居住或購房落戶，減少留守老人。在一定時期以內，鄉村、小城鎮人口的大比例流出態勢不會改變。但與此同時，將持續有較大比例的流動人口選擇回流，其中一個重要的原因是一些村鎮流出人口舉家定居城市較困難。由于新生代人口外流驅動力已從單純的就業和收入，轉向享受城市公共服務、體驗城市生活、下一代子女教育等多樣化目標。他們的回流并不是回到鄉村，而是流向次第等級的城鎮地區（如從一線城市流向三線城市），即“離城不回鄉”或“回流不返鄉”現象。在這樣的趨勢格局下，小城鎮除了努力吸引企業投資和發展特色產業等以創造就業機會外，更應在生活服務、子女教育、父母養老、購房、回鄉創業等方面對這一群體予以特定配套安排，同時政府也應對有高齡父母和學齡子女的家庭給予必要的政策激勵，鼓勵其就近發展以減少留守兒童和留守老人現象。

第六，優化村鎮人口儲備以強化農村養老建設的人口要素支撐。在人口增長放緩的趨勢和農業人口向城市轉移的背景下，農村人口將不可避免地繼續縮減，但保有一定規模的人口并維持一定結構仍是加快養老等民生建設的必要條件之一。近期應以建設生育配套體系為契機強化對村—鎮困難兒童群體“善養”，同時吸引其父母留居回流，優化村鎮人口儲備以強化農村養老建設的人口要素支撐。中央決定實施三孩生育政策及配套支持措施，但一些地方的實踐仍較多關注“多生”，對如何提高已出生少年兒童的健康素質和人力資源的關注相對較少。中國目前仍有一定數量的留守兒童（近1200萬人）和各類困境兒童（逾2000萬人，包括低保兒童、流動兒童、殘疾兒童、孤兒和事實無人撫養兒童、特殊供養兒童等），且大多來自農村和小城鎮，為他們創造更好成長環境已是當務之急。同時，在小城鎮中強化對困難兒童的“善養”還可有效吸引其父母留居或回流，為未來村鎮發展蓄積人力，也可以方便他們在育兒的同時就近支持其老年父母養老。

（作者為復旦大學老齡研究院教授；復旦大學社會發展與公共政策學院助理研究員蘇忠鑫、博士研究生孫昕對本文亦有重要貢獻）

【注：本文系研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重大項目“實施積極應對人口老齡化國家戰略研究”（項目編號：23ZDA102）階段性成果】

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責編/于洪清 美編/李祥峰

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