【摘要】就業是最基本的民生，事關人民群眾切身利益，事關經濟社會健康發展，事關國家長治久安。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把就業工作擺在治國理政的突出位置，強化就業優先政策，健全就業促進機制，有效應對各種壓力挑戰，城鎮新增就業年均1300萬人，為民生改善和經濟發展提供了重要支撐。促進高質量充分就業，要統籌兼顧擴大就業容量和提升就業質量，在量的擴大中促進質的提升，以質的提升帶動量的增長，使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程。

【關鍵詞】就業優先 高質量充分就業 民生 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

習近平總書記在二十屆中共中央政治局第十四次集體學習時強調：“促進高質量充分就業，是新時代新征程就業工作的新定位、新使命。要堅持以人民為中心的發展思想，全面貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，持續促進就業質的有效提升和量的合理增長，不斷增強廣大勞動者的獲得感幸福感安全感，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業提供有力支撐。”①習近平總書記的重要講話為促進高質量充分就業指明了前進方向、提供了根本遵循。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把就業工作擺在治國理政的突出位置，強化就業優先政策，健全就業促進機制，有效應對各種壓力挑戰，城鎮新增就業年均1300萬人，為民生改善和經濟發展提供了重要支撐。促進高質量充分就業，要統籌兼顧擴大就業容量和提升就業質量，在量的擴大中促進質的提升，以質的提升帶動量的增長，使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程。通過實現量的合理增長，為穩定就業大局和經濟平穩運行創造條件；通過實現質的有效提升，促使就業更有效率、更加公平，增進民生福祉。

黨的十八大以來我國就業工作取得顯著成效

就業是最基本的民生，事關人民群眾切身利益，事關經濟社會健康發展，事關國家長治久安。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視就業問題，堅持擴大就業容量和提升就業質量相結合，加強困難群體兜底幫扶，堅持營造公平就業環境，消除影響平等就業的不合理限制和就業歧視。當前，我國就業規模持續擴大，就業結構不斷優化，就業質量穩步提升，重點群體就業保持穩定，高質量充分就業成為支撐經濟發展和民生改善的重要力量。

就業規模持續擴大。我國既是人口大國，也是勞動力大國。根據國家統計局發布的《中華人民共和國2023年國民經濟和社會發展統計公報》，2023年末全國就業人員74041萬人，其中城鎮就業人員47032萬人。我國農民工總量從2012年的26261萬人增長到2023年的29753萬人。其中，外出農民工數量從2012年的16336萬人增長到2023年的17658萬人。②城鎮新增就業也是經濟社會發展的主要預期目標之一。據統計，2012年全國城鎮新增就業1266萬人；2013年—2019年，每年全國城鎮新增就業均超過1300萬人；2019年以后，每年全國城鎮新增就業人數在1200萬左右③。

就業結構不斷優化。隨著經濟發展水平的提高和產業結構的轉型升級，我國在就業規模持續擴大的同時，就業結構不斷優化。一方面，城鄉就業格局發生轉變。城鎮就業人員占全國就業人員比重從2012年的48.4%提高到2023年的63.5%，提高了約15.1個百分點，年均提高約1.4個百分點。另一方面，產業就業格局發生明顯變化。第二和第三產業就業人員占比從2012年的66.4%提高到2023年的77.2%，其中，第三產業就業人員占比從2012年的36.1%提高到2023年的48.1%。非農就業水平和第三產業就業占比明顯提升，反映了我國就業的現代化特征日益突出。

就業質量穩步提升。隨著就業公共服務體系和勞動力市場制度的不斷完善，我國就業質量穩步提升。一方面，勞動者的工資收入穩步增長。我國不斷健全工資決定、合理增長和支付保障機制，完善最低工資標準調整機制。據統計，全國城鎮非私營單位就業人員年平均工資從2012年的46769元增長到2023年的120698元，全國城鎮私營單位就業人員年平均工資從2012年的28752元增長到2023年的68340元。此外，農民工的工資收入呈現穩定增長態勢。2012年外出農民工人均月收入水平為2290元，2023年外出農民工月均收入為5441元。同時，最低工資標準保持適當的調整頻率，各省市最低工資標準穩步提升。另一方面，勞動者的社會保障水平不斷提高，勞動者權益得到更好保障。據統計，全國參加基本養老保險人數從2012年的78797萬人增長到2023年的106643萬人。其中，參加城鎮職工基本養老保險人數和城鄉居民基本養老保險人數分別從2012年的30427萬人和48370萬人，增長到2023年的52121萬人和54522萬人。2012年參加城鎮基本醫療保險、失業保險和工傷保險人數分別為53641萬人、15225萬人和19010萬人；2023年基本醫療保險參保人數達133387萬人，參加失業保險和工傷保險人數分別為24373萬人和30170萬人。2012年全國企業勞動合同簽訂率為88.4%，2019年全國企業勞動合同簽訂率達90%以上。

重點群體就業保持穩定。一是我國堅持把高校畢業生等青年群體就業作為重中之重，全力拓寬市場化就業渠道，深挖基層就業空間，穩定擴大公共部門就業規模，搭建國家大學生就業服務平臺、公共招聘網等青年就業服務平臺。二是我國大力促進農村勞動力轉移到城鎮就業或者在本地就業，全力拓寬農民收入增長渠道。國家統計局數據顯示，2023年農民工月均收入達4780元，比2022年增加165元，增長3.6%。三是全力穩定農村勞動力特別是脫貧勞動力務工規模，堅持有序外出和就地就近就業相結合。就業扶貧成效顯著，2022年脫貧勞動力務工就業規模達到3278萬人。貧困勞動力外出務工時間在半年以上的比例大幅增加，外出務工的穩定性不斷提升。四是不斷健全困難群體就業援助制度，形成日常援助和集中援助相結合的工作格局。

高質量充分就業成為支撐經濟發展和民生改善的重要力量。要保持經濟發展的可持續性和增長動能，必須使勞動力資源得到充分利用，實現較為充分的就業。就業規模擴大和勞動生產率增長是經濟增長的重要來源。我國大力促進高質量充分就業，為經濟發展和民生改善提供了重要支撐。非農就業規模取決于勞動年齡人口規模、勞動參與率和城鎮化速度等因素。根據人口普查數據和人口抽樣調查數據進行的測算顯示，近年來我國的勞動參與率呈現下降趨勢，且女性勞動參與率的下降幅度較大④。需要指出的是，盡管我國勞動年齡人口數量下降，但我國勞動年齡人口的規模依然龐大，2022年我國15—64歲人口為9.63億人；盡管我國城鎮化速度放緩，但我國常住人口城鎮化率穩步提升，從2012年的52.57%提高到2023年的66.16%，每年提高超過1個百分點。因此，我國非農就業規模仍有較大的提升空間，而且仍然是推動經濟社會持續發展的重要源泉。

綜上，黨的十八大以來，我國就業工作取得了顯著成效，為深化對就業工作的規律性認識，進一步做好就業工作積累了寶貴經驗，主要包括堅持把就業作為民生之本、堅持實施就業優先戰略、堅持依靠發展促進就業、堅持擴大就業容量和提升就業質量相結合等。

我國就業優先政策的形成和內涵

從統籌城鄉勞動力就業，破除妨礙勞動力和人才流動的體制機制弊端，到高度關注高校畢業生等青年群體就業，特別是在應對重大自然災害和新冠疫情等沖擊的過程中，我國堅持減負穩崗擴就業并舉，不斷在實踐中創新探索，形成了積極的就業政策體系。

自經歷20世紀后期就業沖擊和勞動力市場改革后，黨中央于21世紀初確立了積極就業政策，黨的十六大報告提出實行促進就業的長期戰略和政策，將促進經濟增長、增加就業、穩定物價和保持國際收支平衡列為宏觀調控主要目標⑤。黨的十八大報告指出：“要貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，實施就業優先戰略和更加積極的就業政策。”黨的十九大報告強調：“要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業。”2018年7月召開的中共中央政治局會議首次提出了“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”的“六穩”方針，將“穩就業”放在了首位。2020年4月召開的中共中央政治局會議首次提出了“保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉”的“六保”任務，將“保居民就業”放在了首位。黨的二十大報告強調：“強化就業優先政策，健全就業促進機制，促進高質量充分就業。”⑥

積極的就業政策和就業優先政策為保障和改善民生、推動經濟社會發展作出了重要貢獻。隨著新一輪科技革命和產業變革的興起，勞動力市場發生了復雜而深刻的變化。為應對新發展階段面臨的新挑戰，我國需要不斷優化積極就業政策的框架內涵，統籌運用一系列政策工具，把就業優先真正置于宏觀經濟政策層面，堅持實施就業優先戰略，形成更加完善的積極就業政策。

經濟發展是中長期增長與周期性變動的統一，受到供給側增長潛力的制約和需求側周期波動的影響。與之相對應，積極就業政策包括創造就業、治理自然失業和周期性失業，以及完善勞動力市場制度等多項任務。把就業優先置于宏觀經濟政策層面，要求把這些任務有機結合起來，以加大政策的實施力度，提高政策的實施效果。各相關部門應從自身職責定位出發，幫助形成良好的就業優先政策環境。

一是創造就業。經濟增長過程中的就業創造并不是自然而然的，就業破壞卻是不可避免的。隨著新一輪科技革命和產業變革的影響持續且深入，我國勞動力市場呈現就業創造與就業結構轉變并存的局面。由此，政府要引導經濟發展以創造更多更高質量的就業崗位為導向，更新產業政策理念，持續改善營商環境，推動實現經濟社會發展與擴大就業同步、高質量發展與高質量充分就業同步。

二是治理自然失業和周期性失業。失業主要有三種類型：結構性失業、摩擦性失業以及周期性失業。結構性失業和摩擦性失業合稱為自然失業。自然失業與宏觀經濟狀況沒有直接關聯，政府可以通過更好地執行勞動力市場法規和暢通勞動力信息渠道等方式提供更好的公共就業服務，提高勞動力市場的運行效率，解決結構性和摩擦性矛盾。當實際經濟增長率低于潛在經濟增長率時，意味著生產要素不能得到充分利用，就會出現周期性失業。宏觀經濟部門既可以使用貨幣政策工具創造寬松的貨幣環境，促使實際經濟增長率回歸潛在經濟增長率，還可以使用財政政策工具，通過家庭補貼、社會保險和崗位創造等手段穩定居民收入和消費，改變總需求不足的狀況，治理周期性失業。

三是完善勞動力市場制度。勞動是以人為載體的特殊生產要素，不同于土地和資本。勞動者的工資水平、工作待遇和勞動條件等，并不完全由勞動力市場供求關系決定，還需要發揮勞動法律法規、最低工資制度、工資集體協商制度和失業保險制度等勞動力市場制度的作用。隨著新一輪科技革命和產業變革的深入發展，部分企業借助新技術用資本替代了勞動，解雇勞動者或者縮減雇傭規模。在這種情況下，勞動力市場制度的意義和作用愈加凸顯。我國應根據自身的資源稟賦和所處的經濟發展階段，充分借鑒國際經驗，不斷完善勞動力市場制度，使其充分體現勞動要素以人為載體的特殊性，始終確保對勞動者的保護。這將有助于擴大就業數量、提升就業質量、減少失業，提高勞動力市場運行效率，并使勞動力市場制度在構建和諧勞動關系和促進經濟社會高質量發展中發揮更大作用。

當前促進高質量充分就業面臨的挑戰

當前，世界百年未有之大變局加速演進，我國人口結構隨著經濟社會發展出現了一些新變化。新發展格局加快構建，新的就業增長點不斷涌現，為就業局勢繼續保持總體穩定奠定了堅實基礎。但也要注意到，隨著我國進入高質量發展階段，勞動力市場上新的影響因素不斷增加，實現高質量充分就業仍面臨不少挑戰。

結構性就業矛盾日益凸顯。我國已經步入新發展階段，盡管就業的總量矛盾隨著勞動年齡人口的數量下降有所緩解，但結構性就業矛盾依然存在，而且隨著時間推移有所增強。在勞動力市場上，供給和需求出現錯位，招工難與就業難并存，結構性就業矛盾成為就業領域的主要矛盾。一方面，部分企業招工難問題較為突出，技能勞動力供給不足。另一方面，隨著產業結構的轉型升級，對勞動力技能的需求日益提高，但勞動力需要一定的時間才能完成技能轉換，就業難度進一步加大。

勞動參與率呈現下降趨勢。如果全部勞動年齡人口均就業，勞動年齡人口數量將等于勞動力供給規模。但實際狀況是，部分勞動年齡人口不參與勞動力市場，一些甚至處于失業狀態。因此，勞動參與和失業狀況共同決定勞動力供給規模。由于失業率的變化幅度相對有限，勞動力供給規模主要取決于勞動年齡人口數量和勞動參與率兩個因素。近年來，在我國城市勞動力市場中，勞動參與率呈現下降趨勢。且相較男性而言，女性勞動參與率下降的幅度更大。穩定勞動參與率對于保持我國的勞動力供給規模至關重要，且更高的勞動參與率本身就是充分就業的直接體現。

新一輪科技革命和產業變革對勞動力市場產生沖擊。當前，我國勞動密集型產業的就業比重下降，就業吸納能力減弱。隨著新一輪科技革命和產業變革的深入發展，就業創造與就業結構轉變并存，舊崗位的替代和新崗位的創造在數量上并不對稱，技能的供給和需求也并不匹配，時間和空間上容易產生錯位。新一輪科技革命和產業變革的最大特點是變化速度快，導致傳統的人力資本培養機制難以與之匹配，且崗位創造難以彌補崗位替代。這可能會導致結構性失業，或者勞動者因技能不足而出現就業困難，退出勞動力市場。與此同時，新就業形態大量涌現，其中一些崗位對人力資本水平的要求較高，工資報酬較高，社會保障覆蓋也較為充分，但還有相當多的就業崗位采取的是靈活就業形式，存在就業不穩定、工資報酬偏低、社會保障覆蓋困難等問題。就業不充分、就業質量偏低均不利于勞動者報酬的合理提高，會妨礙經濟增長潛力的充分發揮。

強化就業優先政策，推動實現高質量充分就業

鑒于此，我國需要進一步強化并落實落細就業優先政策，深化就業體制機制改革，完善就業公共服務制度，健全就業公共服務體系。圍繞實現就業機會更加充分、就業結構更加合理、就業環境更加公平的目標，因應新一輪科技革命和產業變革尤其是數字技術和數字經濟發展帶來的挑戰，需要把崗位創造、技能培訓和轉崗扶助有機結合起來。要以就業優先為導向，以勞動力市場情況為依據，把高質量充分就業作為經濟社會發展的優先目標，構建部門協同、上下聯動的高質量充分就業工作體系。

提高發展的就業帶動力。要引導經濟發展以創造更多更高質量的就業崗位為導向，不斷更新產業政策理念，助力實現高質量充分就業。因地制宜發展新質生產力，改造提升傳統產業，培育壯大新興產業，布局建設未來產業，完善現代化產業體系，努力創造更多高質量就業崗位。支持吸納就業能力較強的產業和企業發展，穩定擴大就業容量。同時，完善促進創業帶動就業的保障制度，支持和規范發展新就業形態。根據經濟社會發展新趨勢和人民群眾高品質生活新期待，大力發展新業態、新模式，積極挖掘、培育新的職業序列，開發新的就業增長點。實施靈活就業激勵計劃，降低靈活就業門檻，鼓勵創新就業。

完善重點群體就業支持政策。深入挖掘人力資本提升潛力，加快塑造素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理的現代化人力資源，解決好人力資源供需不匹配這一結構性就業矛盾。一是不斷健全就業公共服務體系，完善重點群體就業支持體系，加強困難群體就業兜底幫扶。要聚焦青年群體、農民工群體和大齡群體等，給予其特別扶助，以降低自然失業率。對高校畢業生等青年群體，要開發更多有利于發揮其所學所長的就業崗位，鼓勵青年投身重點領域、重點行業、城鄉基層和中小微企業就業創業。要多措并舉促進農民工就業，堅持外出就業和就地就近就業并重。要加強對大齡、殘疾、較長時間失業等就業困難群體的幫扶，統籌用好公益性崗位，確保零就業家庭動態清零。二是加強教育和培訓，提高勞動者的技能水平。通過強化通識教育、專業教育，不斷提高勞動者的學習能力和創新能力。同時，大力發展職業教育，健全終身職業技能培訓制度，以適應勞動力市場不斷提升的技能需求。三是加強失業風險監測預警，密切關注重點地區、重點行業、重點企業用工狀況，堅決防范化解規模性失業等重大風險。

完善勞動力市場制度。既要健全勞動法律法規，又要完善勞動關系協商機制和勞動者權益保障制度，加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障，以適應勞動力市場的新形勢和新變化。一是貫徹實施勞動法律法規。認真貫徹實施《中華人民共和國勞動合同法》，加大勞動保障執法監察力度。同時，因應勞動力市場的變化，對《中華人民共和國勞動合同法》等法律法規進行適時修訂。貫徹實施《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》，健全完善勞動爭議調解仲裁機制。二是完善最低工資制度。進一步明確最低工資制度的功能定位，可以試點發布部分行業最低工資標準。加強最低工資制度評估，合理確定最低工資標準調整頻率和幅度。加強最低工資標準調整影響的事前事后評估，提高決策的科學性。同時，完善最低工資制度與社會保障制度的銜接機制。三是持續完善失業保險制度。進一步暢通失業登記渠道和失業保險金申領渠道，對符合領取失業保險金條件的人員，采取更加方便快捷高效的失業保險金領取方式。可以將失業保險覆蓋范圍擴展至處于勞動年齡范圍、有勞動能力、有就業需求、處于失業狀態的城鄉勞動者，在制度上實現城鄉統籌。四是構建適合新就業形態的勞動力市場制度。新就業形態所產生的勞動關系不同于傳統的勞動關系，需要建立與之相適應的勞動力市場制度，應規范新就業形態勞動基準，加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障，擴大職業傷害保障試點，盡快完善符合新就業形態特點的社會保險體系。

（作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副所長、研究員）

【注：本文系國家自然科學基金專項項目“中國人口轉變的獨特性、經濟影響及政策研究”（項目編號：72141310）階段性成果】

【注釋】

①《習近平在中共中央政治局第十四次集體學習時強調 促進高質量充分就業 不斷增強廣大勞動者的獲得感幸福感安全感》，《人民日報》，2024年5月29日。

②數據來源于《中華人民共和國2012年國民經濟和社會發展統計公報》和《中華人民共和國2023年國民經濟和社會發展統計公報》。

③根據人力資源和社會保障部《人力資源和社會保障事業發展統計公報》數據整理得出。

④都陽、賈朋：《勞動供給與經濟增長》，《勞動經濟研究》，2018年第3期。

⑤蔡昉：《穩就業的政策優先序和實施原則》，《經濟日報》，2019年2月19日。

⑥習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

責編/孫渴 美編/李祥峰

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。