【摘要】用制度保障黨的各方面建設有機銜接、聯動集成、協同協調，促進全面從嚴治黨各要素的貫通聯動，是健全全面從嚴治黨體系的必由之路。黨內法規制度在管黨治黨實踐中以其特有的政治引領機制、激勵驅動機制、網絡整合機制在全面從嚴治黨體系中發揮著重要作用。未來應持續完善黨內法規制度體系，促進黨內法規制度治理效能轉化提升，堅定不移把全面從嚴治黨向縱深推進。

【關鍵詞】全面從嚴治黨 黨內法規 法治

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.09.011

【作者簡介】中國政法大學馬克思主義學院  劉昱輝

健全全面從嚴治黨體系是管黨治黨全面系統布局、協同高效推進的必然要求，是黨的二十大提出的加強新時代黨的建設偉大工程的重大舉措。習近平總書記在二十屆中央紀委三次全會上強調：“構建全面從嚴治黨體系是一項具有全局性、開創性的工作。新時代十年，我們黨不斷深化對自我革命規律的認識，不斷推進黨的建設理論創新、實踐創新、制度創新，初步構建起全面從嚴治黨體系。”[1]制度規范作為貫穿全面從嚴治黨體系的根本保障，揭示了用什么樣的方式推動全面從嚴治黨體系合理運行的問題。從根本上看，全面從嚴治黨體系是以黨內法規制度作為基礎和保障的一種體制與機制。

以黨內法規制度保障全面從嚴治黨的基本意涵

以黨內法規制度保障全面從嚴治黨向縱深推進，就是要把黨的創新理論貫徹落實到黨和國家工作各方面全過程，在黨的創新理論指導下全方位推進黨內法規制度建設，把具有穩定性、公開性和權威性的黨內法規制度作為規范黨員和黨組織行為的長效機制，充分發揮好黨內法規在維護黨中央集中統一領導，在落實全面從嚴治黨方面的重大作用。

健全全面從嚴治黨體系的基礎在于堅持制度治黨、依規治黨。習近平總書記強調：“制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題。”[2]健全全面從嚴治黨體系，“要堅持內容上全涵蓋、對象上全覆蓋、責任上全鏈條、制度上全貫通”，[3]這意味著全面從嚴治黨體系應當是一個復合型體系，不僅解決了黨在各方面建設中所面臨的系統性和整體性問題，也通過構建和完善布局合理、科學高效的制度體系突出管黨治黨的高標準。全面從嚴治黨體系要堅持制度上全貫通，就是要把黨內法規制度建設體現在全面從嚴治黨的全過程、各方面、各層級。具體來講，黨內法規制度體系應以黨章為根本，以民主集中制為核心，涵蓋黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設以及反腐敗斗爭工作各領域各方面。健全全面從嚴治黨體系要在制度上發力，不斷提高黨內法規制度的權威性和執行力。

在黨內法規動態完善的歷史進程中貫通聯動從嚴治黨。從嚴治黨是馬克思主義建黨學說的根本要求與核心要義，也是貫穿馬克思主義政黨發展歷程的重要主題和中心課題。“全面從嚴治黨體系應是一個內涵豐富、功能完備、科學規范、運行高效的動態系統。”[4]這一動態系統要求不斷完善體制機制，不能封閉僵化；更要求全面從嚴治黨的制度體系不能停留在紙面上，而應體現在管黨治黨的鮮活實踐中。回顧中國共產黨百余年奮斗史，黨內法規作為“中國之治”的獨特治理密碼一直在治黨實踐中發揮著重要作用。新民主主義革命時期，中國共產黨將黨的革命信仰信念、性質宗旨、目標綱領、紀律規矩等凝結為黨的法規制度，保障革命任務的實現；社會主義革命和建設時期，黨不斷健全黨內法規制度并使其成為社會主義制度的重要組成部分；改革開放和社會主義現代化建設新時期，黨內法規制度建設圍繞“改革”的中心任務，加快推進黨的領導建設、組織建設、制度建設；中國特色社會主義新時代，黨內法規制度建設從新時代管黨治黨的實際出發，與時俱進、守正創新，黨內法規制度在動態完善的歷史進程中不斷為從嚴管黨治黨實踐提供堅實的制度保障。

突出以法治理念、法治思維管黨治黨。制度治黨、依規治黨是健全全面從嚴治黨體系與法治有機聯系的集中體現。全面從嚴治黨體系的構建必須全面貫徹習近平總書記關于全面從嚴治黨的重要論述，注重以法治的理念和思維，把完善的黨內法規體系放在中國特色社會主義法治體系的整體大局之中。黨內法規體系與國家法律傳導互動，彰顯了其衍生的特殊治理功能。一方面，黨內法規與國家法律相輔相成、相互保障、相互促進，形成體系科學、規范統一、銜接協調的制度體系，實現黨規國法分層級、分領域對接；另一方面，黨內法規通過與國家法律的銜接，為國家治理體系合理有序運行提供制度保障。如《中國共產黨紀律處分條例》專門規定了紀法銜接的條款，實現了黨內法規和國家法律的貫通銜接，一體發揮作用。

黨內法規制度保障全面從嚴治黨體系作用機理

在全面從嚴治黨實踐中，制度性要素借助政治引領、激勵驅動、網絡整合機制能夠有效應對治理轉型中諸多深層挑戰，[5]黨內法規通過內在約束使黨組織和廣大黨員的行為活動始終保持在其規范和允許的范圍內，通過對黨員和黨組織的規制將黨內法規制度融入管黨治黨的全局性安排中。

以政治引領機制凝聚共識。政治引領機制是黨內法規制度發揮作用的核心機制，該機制作用的發揮建立在黨內法規思想資源和意識形態資源基礎之上。任何政黨的制度安排都具有鮮明的價值取向，體現著政黨的立黨宗旨、目標和立場等。中國共產黨是馬克思主義政黨，是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。健全全面從嚴治黨體系，就是要通過整體、系統、持久、高標準推進全面從嚴治黨維護黨的先鋒隊性質，以政治引領機制激發廣大黨員的積極性、主動性、創造性，不斷增強遵規守紀意識，保證黨內法規的制度功能得到充分發揮。黨內法規執行一方面有賴于黨內法規的權威嚴肅運行，另一方面更有賴于黨員對黨規的自覺遵守。推動黨內法規內化于心、外化于行的前提是對黨內法規發自內心的認同。通過這種認同基礎上的自覺遵守，黨內法規才能將黨的目標要求、價值理念等傳遞給黨員和黨組織，進而實現黨內法規的政治引領，將黨內法規的制度規范要求轉化為黨員和黨組織堅定政治立場、規范履職盡責的外在行為。黨內法規制度能夠以政治引領機制發揮作用的一項重要因素，即黨內法規并非脫離社會現實的封閉的治理規范，而是具備為黨員主體所廣泛接受的思想和文化基礎為其發揮政治引領作用提供了條件。以黨內法規對于中華優秀傳統文化的吸收為例，新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》中就規定了有關重視家庭家教家風的要求。

以激勵驅動機制激發動力。黨內法規中的激勵機制是經由獎懲制度，審視并評判黨員的行為，以形成黨內規范化的力量，為黨員提供行動指南。黨內法規制度在管黨治黨實踐中發揮作用除了需要黨員內在的思想自覺，還需要外部的激勵機制，并通過外部激勵機制保障全面從嚴治黨落到實處。這種激勵機制既包括正向激勵，也包括負向激勵。正向激勵表現為表彰、評選優秀、樹立典型、頒發榮譽稱號、提拔晉升等方式。建立健全黨和國家功勛榮譽表彰制度，是增強中國特色社會主義凝聚力和感召力的重要手段。改革開放特別是黨的十八大以來，為了充分調動和激發黨員干部干事創業的積極性、主動性、創造性，黨中央出臺了一系列黨內法規及黨內規范性文件，明確了物質與精神激勵、提拔與晉升等正向黨內激勵基本類型和從政治上、工作上、待遇上以及心理上保障和關懷等正向黨內激勵基本方式。毋庸諱言，提拔與晉升作為最重要、最有效的激勵手段，實質是一種內含物質、精神、政治上的激勵以及待遇上保障的綜合激勵方式，是黨內正向激勵機制的重中之重。負向激勵則表現為問責、懲戒等方式。懲罰僅僅是獎-罰二元體制的一個因素。黨內法規是以義務本位作為內在動力的制度體系，遵守黨內法規所規定的基本行為規范是各級黨組織和黨員應盡的義務，因此，負向激勵運用的頻次要高于正向激勵運用的頻次。通過規定黨的紀律、黨內監督等內容，能夠進一步扎緊制度的籠子、筑牢安全屏障，推動黨的理論與路線方針政策的貫徹執行，并監督懲戒在貫徹黨的路線方針政策上出現的有令不行、有禁不止等行為，保證黨的團結統一。

以網絡整合機制引領共治。盡管黨內法規有其專屬調整領域，但它能夠直接或間接地作用于國家治理領域，具有顯著的“溢出效應”。一方面，中國共產黨通過政治、思想、組織領導等不同途徑實現了對國家治理中的政治、經濟、社會、生態等全方位的領導，注重發揮黨內法規在管黨治黨、提高黨的執政能力和領導水平中的重要作用，黨內法規的規范效果覆蓋面廣、輻射廣泛，在實踐中產生了貫通上下，四通八達的影響力；另一方面，黨通過黨內法規明確規定加強黨對群團組織、企事業單位、社會自治組織的領導，強化發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，特別是發揮黨內法規制度建設對各類自治共治規范的制定和實施，產生“潤物細無聲”的示范引領作用，使黨規之治的效應作用于國家治理全域。與此同時，在黨領導的國家治理現代化進程中，不同主體之間由于分工的不同，不可避免地存在著一些潛在矛盾，基層各部門之間、行政力量與社會力量之間在目標、指向、運行邏輯方面也可能存在著組織張力。這就需要在注重發揮不同主體優勢的同時，從戰略高度強調秩序與活力的有機結合，最大限度地防范矛盾和沖突。

持續強化黨內法規制度在全面從嚴治黨體系中的保障作用

黨的十八大以來，全面從嚴治黨系統性鋪開并取得了歷史性、開創性成就，黨內法規制度也不斷完善。然而制度體系中仍存在著一些不成熟以及待優化的環節，如制度設計理念多元化所帶來的制度創新與實施中產生的摩擦；又如相較于實體性規范，黨內法規程序性規范不夠健全，將嚴管與厚愛、容錯與糾錯等具有內在張力的價值取向熔鑄于制度設計之中所產生的執行困難。[6]上述問題對進一步淬煉和提升黨內法規制度作用效能提出了更高的要求。

以黨內法規制度強化實踐自覺。將黨內法規的規范要求轉化為全面從嚴治黨實踐自覺是黨內法規在全面從嚴治黨體系中發揮保障作用的前提。黨內法規是規范黨的領導活動和黨的建設各個方面的規范，其效果會延伸到治理的各個方面以及各個環節。提高黨的領導水平和執政能力是現代民主政治的必然要求，需要通過制度化的途徑得以實現。黨內法規作為管黨治黨的重要依據，需要不斷強化其制度的權威性、嚴肅性，提升制度執行力。將黨內法規制度勢能轉化為治理效能，充分發揮黨內法規制度作用的重要途徑就是黨內學習教育。黨內學習教育引導廣大黨員學習和掌握馬克思主義的思想理論武器，堅守中國共產黨人的初心使命，將黨內法規執行的要求層層傳達到各級黨組織和廣大黨員，使黨員對黨的意識形態、政治綱領以及紀律規范等發自內心的認可和接受，這種內在化的認同會形成外在化的長期性、穩定性、傾向性的行為支持，將對黨忠誠的理想信念轉化為實踐自覺。

以激勵機制保持體系創新動力。“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”[7]黨內法規中的激勵機制，有助于督促各級黨組織和黨員干部強化制度意識，最大限度調動相關治理主體干事創業的積極性和主動性。黨內法規制度的有效執行離不開執行者對制度本身的認同，并在此基礎上形成自覺的制度意識，同時黨內法規的有效執行還必須有相應的激勵機制作為保障。推進以黨內問責、黨紀處分為主要方式的負向黨內法規激勵的深層困境在于，以簡單化邏輯處理基層出現的重大問題，對直接責任人和相關責任人進行問責，容易忽視對問題根源的追溯，甚至可能在一定程度上加劇基層不作為現象的發生。全面從嚴治黨的目的在于更好地促進事業發展，激勵干部增強干事創業的積極性。因此，如何將黨內法規中正向激勵與負向激勵并用，合理設置容錯機制，包容改變體制資源配置和運行方式可能出現的創新風險，在治理實踐中保持體系創新的動力，仍是當前體系創新的關鍵所在。實踐中，既要精準運用“四種形態”，又要落實“三個區分開來”的要求，引導黨員干部擔當作為。

以制度推進從嚴管黨治黨有效整合。習近平總書記指出：“我們黨面臨的‘四大考驗’、‘四種危險’是長期的、尖銳的”，[8]形式主義、官僚主義作為內在的制約因素可能會導致全面從嚴治黨體系出現低效甚至無效運行的風險。一些配套的制度支撐，尤其是落實全面從嚴治黨向基層縱深發展的精細化制度還有待進一步創新完善。在一些地方“片線結合”機制創新中，以黨章為統領的黨內法規制度，一方面形成了左右聯動的包含黨的各個領域的法規制度，另一方面堅持以上率下，既要通過制定和執行中央黨內法規、部委黨內法規來規定全局性的重大問題，面向全黨、普遍適用，又要重視制定和執行地方黨內法規，在貫徹落實黨中央重大決策部署、落實上位黨內法規要求的基礎上，結合本地實際，因地制宜，促使黨內法規在基層落地生根。不同層級的黨內法規分別從“點、塊、條、面”全方位、立體化推進事項，以動態協調發展機制實現管黨治黨的有效整合。

健全全面從嚴治黨體系需要完善的制度作為支撐與保障。以黨章為統領的黨內法規制度是聚合政治向心力、價值認同感的有力機制，是有效整合治理中多元價值沖突的重要渠道。未來要不斷完善黨內法規制度，推動黨內法規制度的權威運行，以制度的內在規定性促進全面從嚴治黨體系貫通聯動，確保管黨治黨在法治的軌道上平穩運行。

（本文系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心項目“全面從嚴治黨體系中的黨內法規制度治理效能研究”的階段性成果，項目編號：23LLDJC104）

注釋

[1][3][4]《一刻不停推進全面從嚴治黨 保障黨的二十大決策部署貫徹落實》，《人民日報》，2023年1月10日，第1版。

[2]習近平：《論堅持全面深化改革》，北京：中央文獻出版社，2018年，第517頁。

[5]黃曉春：《黨建引領下的當代中國社會治理創新》，《中國社會科學》，2021年第6期。

[6]唐皇鳳、姚靖：《全面從嚴治黨制度的科學內涵與優化路徑》，《江漢論壇》，2020年第7期。

[7]習近平：《決勝全面建設小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第82頁。

[8]《習近平談治國理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第515頁。

Intra-Party Rules and Regulations Should Play Full Role in Guaranteeing the Comprehensive and Rigorous Governance System of the Party

Liu Yuhui

Abstract: Using the system to ensure the organic cohesion, linkage and coordination of all aspects of the Party's construction, and to promote the linkage of various elements of the comprehensive and rigorous governance of the Party is the only way to optimize the comprehensive and rigorous governance system of the Party. Intra-Party rules and regulations, with their unique political guiding mechanism, incentive driving mechanism and network integration mechanism, play an important role in the comprehensive and rigorous governance system of the Party. In the future, efforts should be made to continuously improve the intra-Party rules and regulations system, promote the transformation and improvement of the governance effectiveness of the intra-Party rules and regulations system, and unswervingly push forward the deepening of the comprehensive and rigorous governance of the Party.

Keywords: comprehensive and rigorous governance of the Party, Intra-Party rules and regulations, rule of law

責 編／李思琪 美 編／梁麗琛