【摘要】當前，推動算力高質量發展，助推數字經濟蓬勃發展，已經成為重要課題。近年來，我國相繼提出“東數西算”工程以及“數據要素×”行動等，著力推進數據要素市場化配置改革，加快建設全國一體化算力網。“東數西算”工程通過構建以西部地區為主體的國家算力樞紐節點和數據中心集群，不僅可以促進全國一體化算力網形成，而且可以推動“數據要素×”行動實施，助力打造中國數字經濟新優勢。數據要素乘數效應的有效發揮，可以提高科技創新的速度，推動新質生產力的快速形成，將成為我國生產力在數字技術快速發展背景下實現躍升的關鍵。

【關鍵詞】“數據要素×” “東數西算” 算力 數據

【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A

當前，大數據、人工智能、移動互聯網、云計算等新一代信息技術應用普及，數字經濟發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深，正深刻改變著經濟社會的發展進程。算力作為數據處理能力的集中體現，隨之成為重要的生產力。2023年12月23日，國家發展改革委、國家數據局發布《數字經濟促進共同富裕實施方案》，強調要加快推動全國一體化算力網建設，彌合區域“數字鴻溝”。2024年1月4日，由國家數據局、中央網信辦、科技部、工業和信息化部等17部門聯合印發的《“數據要素×”三年行動計劃(2024—2026年)》正式公布，旨在推動數據要素的高水平應用，推進數據要素協同優化、復用增效、融合創新。推動算力高質量發展，助推數字經濟蓬勃發展，已經成為重要課題。

“數據要素×”對國家算力建設提出新要求

“數據要素×”及其戰略構想。“數據要素×”是國家數據局成立后提出的一個概念，也可以說是對數據要素本質的一種新概括，其核心在于將數據要素的放大、疊加、倍增價值充分挖掘和利用，讓數據要素這座“富礦”在促進經濟高質量發展和社會進步中發揮更大作用。為了說明問題，我們首先需要就數據要素本身的屬性特征、“數據要素×”的內涵以及數據要素價值網絡等進行一些必要的介紹和分析。

在人類社會發展的歷史長河中，生產要素具有關鍵性作用，主要包括勞動力、土地、資本和技術。進入以互聯網創新為標志的大數據、人工智能時代后，情況則出現了新的變化，其中最為重要的就是數據的重要性大幅度上升，并成為一種全新的生產要素。有人形象地將數據要素稱之為“經濟增長的新能源”，就像油煤氣電對經濟增長的重要性一樣。也有人認為，隨著數字技術和人類生產生活的深度融合，數據已經成為優化資源配置、提高生產效率的關鍵。正是基于這樣的認知，我國在國家政策層面將數據確立為生產要素，成為全球第一個在國家政策層面將數據確立為生產要素的國家。2020年4月，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，數據作為一種新型生產要素首次寫入了中央文件；2022年12月，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》發布，明確提出要建立數據要素流通和交易制度、數據要素收益分配制度、數據要素治理制度，促進數據高效流動使用，賦能實體經濟。

數據要素與其他生產要素相比，有其獨特的屬性和特征。目前對數據要素屬性和特點的認識大體可以歸納為兩個層面：一是技術層面，二是經濟層面。

從技術層面看，數據要素首先具有虛擬性。數據要素是指大量的數字、文本、圖像、音頻或視頻等數據的集合，而且主要以電子文本的虛擬形式存在。虛擬性是數據要素區別于傳統生產要素的主要特點，相比土地、勞動力等傳統“有形”的生產要素，數據要素沒有有形的存在物。其次具有非消耗性，即數據在使用過程中不存在損耗。相比傳統生產要素在使用過程中會自然衰減或損耗，數字化形式的數據使用過程并不存在衰減或損耗，還可以永久存儲，甚至可以重復使用，越用越多，形成巨大的規模效應。再次具有依賴性，即數據要素的價值創造必須依賴于網絡、算力、算法、區塊鏈、人工智能等技術，也需要依賴其他生產要素或資源，否則，數據要素就很難完成價值創造和價值實現。最后具有高速性。借助現代信息技術可以在瞬間處理海量數據。

從經濟層面看，數據要素首先具有非競爭性，即數據要素能夠被不同主體在多個場景下同時使用。這與傳統生產要素大多處于競爭狀態、在同一時點不能被多個主體同時使用是不同的。其次是非排他性，即數據的生成使用過程中并不排除其他主體的使用。數據生成過程涉及產品服務的供需雙方、第三方平臺、網絡電信運營商等多個主體，使得數據信息自生成之時起就同時棲息于多個不同主體，加之數據資源易于擴散的特點，形成了數據要素使用過程中非排他的客觀現狀。再次是規模性。隨著技術的進步和人類處理數據能力的提升，數據形成的規模巨大，且每年都呈指數級增長。而數據規模越大，種類越豐富，數據使用者越多，對經濟社會的促進作用也越大。最后是價值性。數據蘊含著巨大的經濟價值和社會價值，可以為人類帶來巨大的經濟和社會效益，如政務、醫療、教育、金融、交通、能源等。

作為新型生產要素，數據要素雖然具有多方面優勢，但其應用到具體的經濟社會領域時，也存在諸多限制和要求。首先是如何保護數據安全，包括個人隱私、商業機密和政府信息安全等。其次是如何合規使用數據。數據要素的使用必須遵守國家相關法律法規，不得侵犯他人的權益。最后是如何合理利用數據。數據要素的價值在于其使用過程中要不斷地挖掘和探索數據的潛力，以實現最大的效益，因此，不斷提升算力、改善算法，引進新技術、新方法，就成為提高數據利用效率的重要途徑。

通過以上對數據要素基本特征的分析可以看出，數據要素的價值釋放不是簡單地通過加的形式實現，而是以乘的形式呈現，數據量越多，應用的領域越廣，積累的數據規模越大，同一數據使用者越多，其創造的經濟價值和社會價值也就越大，再加上其可復制、可重復使用的固有屬性，使得數據要素與其他生產要素相比，顯現出獨特的優勢和特質，這也是國家提出“數據要素×”的原因。

數據價值網絡的發展前景。2024年3月，信百會研究院與波士頓咨詢（BCG）聯合發布《數據價值網絡》白皮書，不僅提出了數據價值網絡的新概念，而且從經濟學的視角對數據市場的現狀、發展進行了比較深入的探討和前瞻。主要集中在以下四個方面：第一，對數據價值網絡這一新概念作出明確定義。數據價值網絡是指以數據要素作為交易流通對象的價值網絡，涵蓋了從數據生成到運用的一系列價值創造環節。價值鏈是價值流動的最基本路徑，一系列價值鏈組成了數據價值網絡。數據價值網絡的首要環節是數據價值的創造，而數據價值創造要齊聚算力、數據、算法和應用場景四大要素，算力是基礎，數據是原料，算法是手段，應用場景是價值產生的根本動力。

第二，對數據市場的整體狀態進行描繪。在對數據價值網絡內涵定義的基礎上，從數據要素的需求、數據要素的供給、數據要素的流通、數據要素的應用以及數據要素基礎設施保障這五個維度，全景式地分析了數據要素在優化資源配置、促進經濟社會發展方面發揮的關鍵性作用，剖析了當前數據要素應用的痛點、難點，并提出了一些解決方式。

第三，對參與數據市場的各類主體的功能、定位、作用等進行比較深入地分析。認為目前市場已經形成“4+1”的專業化分工格局：以決策、管理、服務、營銷、研發、風險控制等為代表的需求方；以政府、金融機構、運營商、互聯網以及交通、物流、醫療、汽車、能源等為代表的供給方；以數據聚合商、數據交易商、數據處理加工商等為代表的數據流通方；以應用解決方案供應商等為代表的數據服務商；再加上數據基礎設施技術工具提供方。

第四，對未來數據市場的發展趨勢進行了推演。未來在政策利好的大背景下，數據需求方新應用場景將大量涌現，數據需求會爆炸式增長；數據供給方將有更多的數據對外開放，還會產生以千行百業為代表的新的數據供給方；與此同時，數據價值流通鏈路將發生變化，數據需求與數據供給初步匹配形成數據流通鏈路雛形，新流量平臺崛起；風控要求更加全面精準；人工智能的廣泛應用以及在大模型的帶動下將對數據流動路徑帶來重大變化：新數據源涌現，新數據標注自動化，以及通用大模型為專業大模型提供數據，形成新鏈路等。

通過以上對數據要素特征以及數據價值網絡發展前景的分析和介紹，我們可以清楚地看出，隨著數據要素價值的釋放，以及數據在優化資源配置、促進經濟社會發展中作用的提升，作為數據基礎設施的算力供給，將成為一個關鍵性話題。

“東數西算”工程對“數據要素×”行動及國家算力建設的影響

2022年2月，“東數西算”工程正式全面啟動。這里的“數”是指數據，“算”是指算力，即對數據集的處理能力。其將東部密集的算力需求有序引導到西部，使數據要素跨域流動，織就全國算力“一張網”。在緩解東部能源緊張問題的同時，給西部發展開辟新路。在數字中國加速發展的背景下，“東數西算”工程將會對數字基礎設施布局、西部數字產業發展、國家算力體系建設以及“數據要素×”行動產生哪些影響？這無疑值得關注。

對全國數字基礎設施均衡布局的影響。數字基礎設施是數字中國和網絡強國建設的重要支撐。在“十四五”規劃中，國家對未來信息基礎設施建設作出了一系列重要部署。其總體目標是，圍繞強化數字轉型、智能升級、融合創新支撐，布局建設信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施等新型基礎設施。在建設重點方面，除了強調要加快5G網絡規模化部署，擴容骨干網互聯節點，加快互聯網協議第六版（IPv6）商用部署，推動物聯網全面發展等，特別提出要加快構建全國一體化大數據中心體系，強化算力統籌智能調度，建設若干國家樞紐節點和大數據中心集群，建設E級和10E級超級計算中心。實施“東數西算”工程，實際上就是在落實國家“十四五”規劃中有關構建全國一體化大數據中心體系、強化算力統籌的重大戰略部署。而這一部署的重要意義在于使以數字化為代表的新型基礎設施布局更加合理——通過在西部相對落后地區部署為東部計算服務的算力樞紐節點和大型數據中心集群，實現國內地區間數字基礎設施的相對平衡。按照“東數西算”工程，將在全國建設8個國家算力樞紐節點，其中5個集中在西部地區，具體有成渝樞紐、內蒙古樞紐、貴州樞紐、甘肅樞紐、寧夏樞紐。隨著這些算力樞紐建成并投入運營，必將從整體上改變以往數字基礎設施較多集中在東部經濟發達地區的格局，對于平衡數字基礎設施布局、促進數字經濟發展具有長遠戰略意義。

對西部數字產業發展的影響。算力樞紐節點和一體化數據中心集群建設面臨的一個重要問題是對電能的巨大消耗。我國東部地區雖然經濟發達，但資源稟賦并不占優勢，能源短缺是不容忽視的問題。相比之下，我國中西部地區資源稟賦相對較好，有較為豐富的資源儲備，在能源供給方面一直扮演著重要角色。例如，“西電東送”工程的實施極大地緩解了我國東部地區的能源壓力。另外，我國的西北地區氣溫相對較低，在數據中心集群建設運營方面具有明顯的氣候優勢。過去的若干年間，我國西部一些地區利用自身的優勢，已經在云基地、大數據中心建設方面進行了有益探索，并積累了豐富經驗。其中進入國家“東數西算”戰略布局的貴州樞紐的貴安數據中心集群和寧夏樞紐的中衛數據中心集群，就是很好的范例。

貴陽是我國最早發展大數據產業的西部城市之一。貴陽具有發展數據產業得天獨厚的優勢，冬暖夏涼的氣候條件和豐富的煤電、水電資源，加上中央政策的扶持，貴陽的大數據產業快速發展，并產生了越來越大的影響。貴安數據中心集群把促進云網邊一體化融合發展、推動算力高質量供給作為重點，優化國家級互聯網骨干直聯點、國際互聯網數據專用通道、貴州省根服務器鏡像節點和國家頂級域名節點，推進與其他7個算力樞紐節點的直連網絡建設，大幅度提高網絡帶寬、降低網絡延時，推動基礎設施云、平臺云、軟件云建設，實現云邊高效協同，提升各行業各領域用戶的使用體驗感。

寧夏樞紐的中衛數據中心集群所在地中衛市，早在2014年就開始云基地建設，先后吸引了一批知名互聯網企業進入，如亞馬遜、華為、阿里巴巴、騰訊、360、中國聯通等。中衛擁有建設云基地的獨特優勢：整體氣候比較寒冷，且擁有充足的煤電、風電，以及全國最大的光伏發電基地，可以進一步降低數據中心集群的運行成本。隨著中衛云基地建設不斷推進，一大批國內外優秀信息技術企業落戶中衛，形成囊括互聯網企業、電商巨頭、IT領域、信息服務業等行業的智慧產業集群。據測算，中衛云基地正式建成后每年可實現銷售收入100億元，并同時帶動數字經濟的發展。

對“數據要素×”行動的影響。建設現代化產業體系，加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國等，都離不開“數據要素×”行動和算力體系建設的支持。就算力體系建設而言，2021年5月印發的《全國一體化大數據中心協同創新體系算力樞紐實施方案》明確提出，構建數據中心、云計算、大數據一體化的新型算力網絡體系，促進數據要素流通應用。這里的一體化主要將圍繞五個方面展開：集群數據中心直聯的網絡一體化、雙碳目標的能源一體化、各行業數據中心的算力一體化、數據開放共享的數據一體化以及智慧城市、重點應用領域的應用一體化。可以設想，未來全國一體化算力網形成后，可以有效解決東部經濟發達地區算力不足的難題。就賦能“數據要素×”行動而言，“東數西算”工程通過構建以西部地區為主體的國家算力樞紐節點和數據中心集群，不僅可以促進全國一體化算力網形成，而且可以推動“數據要素×”行動實施，助力打造中國數字經濟新優勢。

一是推動工業互聯網和智能制造邁上新臺階。在人工智能廣泛應用的背景下，工業互聯網與人工智能融合發展的趨勢更加明顯，而智能制造無疑是這種融合發展重要的應用場景。從工業互聯網、人工智能融合發展與算力供給的關系來看，對算力的需求會越來越旺盛，要求也會越來越高。在企業內部，工業互聯網平臺匯聚內部算力資源、構建算力資源池，針對不同時段、不同用戶和不同級別的算力需求，通過大數據分析統籌使用內部設備，提高設備使用效率和智能制造的水平；在企業外部，工業互聯網平臺對接各類算力供應商，通過租借、購買等方式，補充企業內部算力的不足，以提升整體算力水平，縮小人工智能應用需求和實際算力之間的差距。可以預見，“東數西算”工程的實施將為工業互聯網和人工智能的融合發展提供強大的算力支撐。

二是賦能傳統產業轉型升級。算力作為新質生產力的重要代表之一，其作用的發揮直接影響著數字經濟的發展速度和社會智能化的發展高度。而以新型基礎設施為支撐的“東數西算”工程，面向高速運轉的數字經濟，加快推進的數字產業化與產業數字化，以及全社會不斷增長的算力需求，完全有可能在推動數字經濟與實體經濟深度融合發展方面發揮重要作用。可以設想，隨著“東數西算”工程的落地實施，以網絡為根基，以算力為中心，網、云、數、智、鏈等要素互融互通的一體化算力網絡將逐步呈現。

三是為加快城市數字化轉型和可持續發展提供算力支撐。近年來我國智慧城市建設加速推進，城市運行、管理和可持續發展成為重要議題。隨著城市大腦、5G、大數據、云服務、物聯網、區塊鏈等新技術的應用，智慧城市對算力的需求大增。但受區位、氣候、能源等多重因素的影響，數據中心小而散的問題比較突出。“東數西算”工程的啟動、“數據要素×”行動的推進以及全國一體化算力網的建設，將在很大程度上滿足智慧城市對算力的需求，也會涌現出更多的算力供應商和算力交易平臺，探索出更加健全的算力租賃、交易、托管等新型服務模式，更好助力智慧城市建設。

四是為消費互聯網的拓展提供算力保障。與工業互聯網不同，消費互聯網主要是面對消費者個人的互聯網服務，其主要特點是以個人用戶為中心，以日常生活應用為服務場景，滿足消費者在互聯網中的消費需求，如出行、購物、旅游、娛樂、醫療健康、教育培訓、社交等。消費互聯網之所以能夠在短時間內飛速發展，與其依托于強大的信息與數據處理能力，以及多樣化的移動終端，在電子商務、交通出行、醫療教育、金融服務、文化娛樂、休閑旅游、社交網絡、搜索引擎等行業形成規模化發展態勢和完整的產業鏈條是分不開的。未來這方面的拓展空間依然很大。“東數西算”工程的實施以及“數據要素×”行動的推進，特別是大數據一體化的新型算力網絡體系的構建，將會對不同區域、不同行業的數據資源進行有效整合，從而最大限度發揮樞紐數據集群的功能，進一步降低算力成本，更好地為以民生服務為主要使命的消費互聯網賦能。

破解“東數西算”工程推進的難點，為“數據要素×”行動提供保障

“東數西算”工程在推進的過程中會遇到諸多難題，需要我們認真加以解決，這樣才能為“數據要素×”行動提供算力保障。比如，“東數西算”工程的主要目標是建設算力樞紐節點和數據中心集群，進而實現數據集群間的直聯，形成全國一體化算力網。這意味著全國8個數據中心集群要率先實現互聯互通，推動各行業數據中心的算力一體化、數據開放共享的數據一體化、重點應用領域的應用一體化以及實現“雙碳”目標的能源一體化。而當前這一目標的實現，仍面臨著一些約束。由此，就需要形成新的建設思路或者打造新的模式。

有效整合現有數據中心。“東數西算”工程的重要目標是通過構建國家數據樞紐集群，對各類數據中心進行必要的整合，最終形成全國一體化算力網。過去這些年，隨著數字化進程的加快，各個地區、行業已經建設了大量的數據中心，并形成了相當規模的云服務能力，對數字化發展起到了重要的支撐作用。比如，北京搶占數字新賽道，加快算力基礎設施建設，目前已形成1.2萬P的算力供給規模，包括通用算力、智能算力和超算算力。但如何防止重復建設、浪費等，仍然是不容忽視的問題。資料顯示，目前全國31個省市自治區都已建起了大數據中心，許多地市甚至一些縣區也在推進大數據中心建設。但從機柜上架率看，一線大城市機柜上架率相對較高，大體在50%左右，而三四線城市機柜上架率在10%—20%左右，存在資源浪費問題。由此可知，“東數西算”工程在實施過程中，應加大對已有數據中心的整合利用，避免出現重復建設和浪費問題。

降低算力成本。數據中心維持運行需要消耗大量能源。有調研顯示，2018年，全國數據中心總耗電量1500億千瓦時，達到了社會總用電量的2.19%。預計到2025年，占比將增加一倍，達到4.05%。作為國家戰略工程，“東數西算”工程具有平衡數據中心運行能源消耗的功能作用，但在具體實踐中，如何發揮好這一優勢，還有許多問題需要解決。例如，西部地區的5個樞紐、6個數據中心集群所處的區位不同，能源生產成本有較大差異，能源的消耗量也會有所不同，如何平衡不同數據中心集群之間的算力成本，實現“雙碳”目標下的能源一體化，需要提前謀劃。

更好發揮市場的力量。“東數西算”工程應堅持以應用為導向的建設方針，對于國家重點應用領域的算力需求，要優先予以保障。在消費互聯網發展大潮中，由于市場作用發揮得比較充分，涌現出了諸多具有國際影響力的民營企業，如華為、阿里巴巴、騰訊、百度、京東、字節跳動等。這說明，在數字化領域，市場力量是非常關鍵的，地方政府只有找準自身的角色定位，正確處理政府作用和市場驅動的關系，充分發揮市場在資源配置、應用創新、需求牽引中的關鍵作用，才能保障算力行業的健康發展。同時，面對全社會各行業對算力的巨大需求，地方政府要保持冷靜頭腦，以滿足算力應用需求為導向，在實踐中創造新的發展。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）教授、博導，第三、第四屆國家信息化專家咨詢委員會委員）

【注：本文系2022年國家社科重點項目“完善互聯網領導和管理體制研究”（項目編號：22AZD066）階段性成果】

【參考文獻】

①《首次全國數據工作會議：加快全國一體化算力網建設》，中國新聞網，2024年4月2日。

責編/孫渴 美編/王夢雅

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