摘 要:縣域治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環，在促進鄉村全面振興、實現城鄉融合、推動農業農村現代化等方面發揮著至關重要的作用。黨的十八大以來，縣域治理現代化取得了長足的發展，直面縣域“小馬拉大車”問題，走出發展與治理雙螺旋耦合的道路：以資源耦合促使價值轉向，以組織耦合完善制度體系，以利益耦合促進治理創新，以技術耦合增進治理韌性。

關鍵詞:縣域治理現代化 發展治理雙螺旋耦合 實踐邏輯 中國式現代化

【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A

縣域治理現代化是國家治理現代化的基礎性工程，與國家治理具有同構性和一致性。在鄉村全面振興、新型城鎮化和農業農村現代化等重大戰略目標提出以來，縣域日益成為實施這些戰略的基本單元和協同推進樞紐，不僅是國家宏觀調控政策的直接操作平臺，也是國民經濟宏觀管理的落腳點；不僅要將上級的治理目標、制度規范等要求轉化到基層社會，又要及時吸納和整合民意民情，促進治理的上下聯動和協同治理[1]。城鄉融合、區域協調發展是加快構建新發展格局和著力推動經濟社會高質量發展的關鍵舉措。那么，融合與協調的方向與內容就至關重要。雖然，大多數地方政府基于治理復雜性考量，將治理現代化的建設重心放在市域，將發展的重心放在縣域。但是，縣域在遵循國家治理邏輯、促進城鄉要素自由流動和公共資源合理配置、以國家治理的黨政復合結構與運行機制進行基層治理等方面的優勢仍然較為突出?？h域具有小范圍內資源統籌與整合優勢，能夠快速集聚資本，通過資本集聚其他資源要素并提升“人”的組織化程度，降低政策紅利邊際效應遞減對經濟發展帶來的負面影響，以利益鏈接形式構建縣域經濟共同體、治理共同體，充分展現中國特色基層治理制度優勢。雖然縣域的層級位置使其處于縣城這匹“小馬”拉著若干鄉村“大車”的現實境地，卻因其城市與鄉村、傳統與現代的“接點”身份[2]，不僅是城鄉融合發展的橋頭堡，也是國家治理現代化的突破口。

縣域以廣大農村為核心，兼具城市、城鎮和農村三種空間形態，主要對鄉村社會進行目標性改造與形塑。因此，縣域治理現代化的核心在于鄉村治理現代化。長期以來，鄉村社會依靠半行政化的簡約治理來維護群眾利益、化解社會矛盾、維系社會秩序，但是老齡化、空心化使得廣大中西部鄉村出現“無人治理”與“治理無人”和“政府強公共性、強自主性”與“居民弱公共性、弱自主性”的多重困境[3]。進入新時代以來，各級政府通過城鄉融合體制機制創新，不斷提升政府公共服務能力；通過大力發展集體經濟來鏈接村民利益、激發鄉村活力，確?？h域社會既充滿活力又有序良善。從中央到地方開展的年度鄉村振興示范鄉鎮和村（社）評選活動來看，產業振興是關鍵，通過鄉村集體經濟的發展壯大，集體經濟組織的管理規范、信息技術和各類資源日益深度嵌入到鄉村治理實踐中，傳統基層治理體系被打破，出現了橫向一體化和縱向一體化的治理結構，在回應城鄉基層“為誰發展”的價值訴求問題和“如何可持續”的路徑選擇問題時，嘗試構建起以村集體和村民為治理主體、土地和產業為基礎的雙螺旋耦合框架，成為中國縣域治理現代化的典型樣板。

眾所周知，城鄉經濟體系和治理體系在縣域內分別有著完整的組織結構、權力分配與運行規則，擁有特定資源稟賦或創新能力的主體必須要具有引領發展或治理行動的合法性基礎，并為資源汲取和發展治理的耦合提供內生動力?？h域城鄉基層社會因發展治理的互嵌而形成的社會網絡機制是信任，穩定社會網絡中的資源和規則是社會資本，在社會化機制作用下主流價值選擇獲得多元主體的廣泛認同并內化為個體和組織的價值觀，促使城鄉基層社會的發展與治理走向整合，著力構建起一種充滿活力與安定有序的縣域社會治理生態。由此可見，發展治理的雙螺旋耦合是中國縣域治理現代化的必然選擇。

以資源耦合促使價值轉向

全要素流動理論認為，不同要素在經濟中的流動性和相互作用關系對于經濟的增長和資源的配置起到至關重要的作用[4]，是優化資源配置與實現經濟增長的重要方法[5]?！蛾P于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》明確提出，要鼓勵縣域間開展合作，建立互惠互利、優勢互補、共同發展的縣域合作機制，推進要素流動和資源共享。在這樣的背景下，全要素流通能夠有效促進縣域勞動力、資本、土地等各種要素和發展、治理、服務等各種資源的縣域城鄉流動與優化配置，實現資源的空間重構與多重耦合，推動縣域經濟高質量、可持續發展和縣域治理現代化?？h域發展是縣域治理的終極目標，推動縣域治理必然要以發展為導向，通過發展來完善治理的主體體系、制度體系、結構體系、權責體系，進而優化治理方式并提升治理質量。傳統治理以問題為起點、以問題解決為終點的固定路徑依賴，使得基層組織一直處于解決問題的單項壓力，并以此推動治理的改革和創新，導致發展動力不足、治理創新的可持續性不強。浙江省余姚市等地方政府致力于解決上述問題，既面向治理問題又追求經濟發展，讓發展與治理耦合集成，推動縣域治理由單輪驅動走向雙輪驅動。

從產業發展維度看，浙江省余姚市政府成立產業共享平臺，促進企業間的合作和資源共享，創新服務模式，成立“一站式”服務中心，依據企業類型定制化企業服務，解決企業登記、政策咨詢、融資服務、知識產權等問題，加速“域內”經濟發展要素的流通；加強與周邊縣域的協作，制定產業發展規劃，實行“二次開發”計劃，促進產業互補和資源優化，引導和扶持產業轉型升級，引導企業朝著高端化、智能化、持續化方向發展，共同打造特色產業經濟發展模式，暢通“域間”經濟發展要素流動渠道。顯然，縣域全生產要素的自由流通，帶來的不僅是產業的繁榮和經濟的活躍，也提高了縣域治理的社會化、市場化、專業化和智慧化水平。從服務維度來看，福建省惠安縣推廣“互聯網+政務服務”模式，利用移動互聯網、云計算、大數據等技術，在公共服務領域建立了一體化的服務平臺，整合各個部門和單位的公共服務資源，提高公共服務的效率和質量，居民可以在一個平臺上辦理多項公共服務，避免了多頭跑、重復交等問題，實現政務服務的數字化、智能化和便民化；加強城市和農村地區醫療衛生機構、教育培訓機構、文化娛樂設施等公共服務設施資源流通，不斷提升農村地區公共服務品質，為居民提供更加全面、便捷的公共服務。從治理維度來看，江蘇省昆山市探索“紅管先鋒”“吃講茶”“黨建+”等創新做法，發揮社區居民的自治能力，發展“新”陣地，設立“新”項目，注入“新”活力，通過聚合縣域發展資源、鏈接區域經濟資源，逐步形成社區治理的“昆山路徑”。福建省惠安縣還積極引進社會資本和民間投資，擴大公共服務設施建設的投資來源，實現公共服務資源的多元化流通。

縣域發展與治理資源在空間上的重構與耦合，反映了中國縣域治理現代化由“單向度”發展向發展治理耦合的“雙輪驅動”的價值轉向。地方政府既有行政理性也有經濟理性，在追求公平正義、民主秩序的價值理性的同時，也注重平衡發展與效率同這些價值選擇之間的關系，于是他們更愿意“錦上添花”以形成政策擴散的快速效應，使其倡導的主流價值與鄉村發展治理的價值選擇疊加或發揮引領作用。村“兩委”干部既有提升村民利益和自身口碑的內生動力，也有獲得地方政府認可的外生動力，期望在樹立鄉村權威過程中將政府和自己的價值選擇進行排序，一旦獲得政府默許就將優先序的價值選擇貫徹到底。村民從屬于鄉村權威和公共價值，一旦有人越軌，村莊小團體發揮道德監護人角色，使其價值選擇迅速回歸集體。正是縣域多元治理主體對于發展治理耦合的主流價值觀念的同質化和社會化，從而減少了耦合系統的“越軌”行為，使得自身需求與耦合系統的功能保持相當和諧的均衡對應，進而不斷提升縣域治理現代化水平。

以組織耦合完善體系建設

新制度主義理論認為，不同性質的組織基于多種原因均有趨同的傾向，包括組織同構、職能重組、規章制度相似等[6]。縣域內的經濟發展系統與治理系統的雙螺旋耦合既是尋求鄉村全面振興合法性的理性選擇結果，也是追求治理現代化的被動選擇。不論基于何種理由，發展與治理組織的同構，打破了鄉村“無人治理”和“治理無人”的主體缺位、治理資源分散和治理權威缺失的困境，加速了村“兩委”與集體經濟組織的融合。眾多實踐表明，集體經濟組織的企業化管理模式直接嵌入到縣域治理體系，促使原有基層治理組織的職能重新匹配，在基層黨組織的引領下既分工又合作，保證了治理過程的合法性與民主性，提升了治理能力和治理效率，提高了決策質量與效果，增強社會凝聚力與公民責任感。與此同時，群眾在發展紅利中極大提升了治理的主體性，公共精神與自治意識明顯提升。四川、廣東等地的創新性探索顯示，兩大組織耦合后形成的一體化治理體系使各大治理主體的責任更加明確、風險防范機制更加完善，縣域治理現代化的水平明顯優于過去。

發展與治理的雙螺旋耦合不僅是傳統基層治理體系、自治法治德治“三治”體系和集體經濟組織管理體系的耦合，更是多種體系中的價值、制度、技術、資源的集成互嵌，進而形成了不同實踐邏輯的一體化治理體系。四川省彭州市寶山村建立起了村莊內部的橫向一體化治理體系，堅持村級黨組織、村民委員會、集體經濟組織使用同一套選聘、考核、分配標準和激勵機制，實行按勞分配為主、按資分配為輔的多元化分配形式，保障共同富裕；允許村“兩委”成員與集體企業中高層管理人員自由流動和外部優秀人才的引入，確保村級黨組織在村莊發展中領導作用的發揮。[7]調研發現，該村不僅村民素養高、公共事務參與積極性強、村莊認同度高，黨建引領與資源整合能力也比較強，村莊的現代化程度也得到提高。與有著“中國西部華西村”美譽的寶山村相比，興文縣作為四川省級貧困縣，卻探索了一條政府主導下的混合式發展治理耦合路徑。在鄉村振興戰略實施伊始，由縣級黨委政府牽頭成立了縣級集體資產管理公司，鎮村也相應地行動起來，雖然縣和鎮級集體資產管理公司并未實行村“兩委”與集體經濟組織相融合的管理模式，但是上一級政府的農服公司參與下級集體資產管理公司的前期籌備與運營，上一級黨委對其運行過程進行指導，形成了松散式的縱向一體化治理體系，不僅把各級黨委政府的政策意圖貫徹到基層治理中，也拓展了黨政、村民、社區和社會力量的積極作用，提升了群眾的凝聚力與向心力。

綜上可見，基層黨組織、村民自治委員會和集體經濟組織的組織同構，是基層社會適應自身結構變化所采取的調適性行為，通過激發基層治理的內生性力量來提升治理體系和治理能力的現代化水平。特別是在省域和市域現代化難以調動和統籌規劃較大范圍的資源的情況下，縣域卻有著功能完備的綜合性經濟體系和全面的社會治理功能，能夠積極發揮縣黨委政府的引領作用，以縣、鄉鎮和村（社）集體經濟組織為紐帶，整合自治法治德治體系，積極補位縣域治理主體，促進縣域城鄉空間治理結構與功能的優化，發揮縣域在省域和市域中的“接點”作用[8]。

以利益耦合促進治理創新

公共選擇理論認為，政府與市場一樣是經濟人，其選擇并不是完全基于公共利益，而是由各種權力、資源和利益的交換決定[9]?？h域治理中，地方政府追求經濟效益最大化，以便更好地為社會提供充足的物質保障，同時也把公共利益最大化放在首位，以維護社會的公平正義與秩序；市場主體追求經濟效率與效益最大化，包括市場機制、自由競爭以及資源最優化配置；社會主體強調人文關懷和人的尊嚴，包括個體權利與自由，社會公德與正義，人類情感與認同等。不同主體在縣域層面表現出不同的價值取向和利益立場，因此，如何平衡三者關系、尋找共同的利益鏈接點，以經濟杠桿提升縣域治理現代化水平成為關鍵環節。

近年來不斷涌現的鄉村全面振興示范村為中國縣域治理現代化提供了充足的地方樣本。比如，山東省蘭陵縣的代村，在村級黨組織和支部書記的帶領下，力排眾議否定了出讓村集體土地來建設小工業項目的建議，反而根據村莊發展規劃大力發展集體經濟，通過集體經濟鏈接村民利益，反哺村莊人居環境改造、公共服務供給，并通過村規民約凝聚人心、重塑鄉風民俗。代村故事不僅成為全國鄉村振興典范被寫入論文、搬上銀幕，更是成為村企合一、發展反哺治理的標桿。廣東省陽江市陽東區政府啟動試點方案，按照城鎮經濟型、城郊經濟型、沿海經濟型、山區經濟型等四種類型分類建設，設立集體經濟資金扶持機制，提供貸款擔保和財務咨詢等服務，為集體經濟發展提供必要的資金保障。同時出臺《關于激勵村干部發展壯大集體經濟的實施方案》，著力開展“頭雁工程”“優培計劃”等工作將致富能手、返鄉大學生等培養成為后備干部，明確將村集體經濟收入與村干部收入相掛鉤，激發村（社）干部主動作為的創業熱情。

這些典型案例的雙螺旋耦合經驗表明，發展和治理的各類要素在耦合區間內借助共生環境和運行機制而發生化學反應，雖然兩大系統的資源稟賦、物質基礎和區域空間等在共生環境中的作用力度及其所形成的能量梯度大小不同，但只要有機械能梯度就會產生湍流，兩大系統的耦合效應就會呈現螺旋上升趨勢，必然帶來發展反哺治理、治理促進發展，或發展與治理同頻耦合的結果。特別近年來國家對“縣域”的重視，使得城鄉的土地、資金、技術、信息、人才等要素自由流動和合理配置，產業發展、公共服務、基層治理互融共生和集成互嵌的廣度與深度不斷拓展，使得縣域治理現代化的理念持續轉化、治理格局不斷完善、治理路徑不斷創新，滿足群眾對美好生活的需求并著力維護社會公正發展。

以技術耦合增進治理韌性

縣域社會治理“一級政府、兩級管理、三級網絡”體制有著較為獨立的運行邏輯，卻因自下而上發現問題與自上而下解決問題的雙軌機理使得縣域治理存在諸多痼疾。隨著互聯網、大數據、人工智能等技術的快速發展，信息技術成為解決基層社會治理問題的重要載體。黨的二十大報告、“十四五”規劃、《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化的意見》等政策文件把科技支撐作為社會治理的關鍵要素和基本原則，明確要求加強基層政權治理能力和智慧治理能力建設。此后，各級地方政府均把制度賦權、數字賦能、資源嵌入作為基層治理創新的技術手段，依賴信息技術對縣域治理理念、組織、機制、行為、過程進行重塑與耦合。在《中共中央 國務院關于加快發展現代農業進一步增加農村發展活力的若干意見》等政策文件中，也試圖把民主協商和法定程序等治理規則嵌入，將集體經濟組織的經濟屬性和政治屬性向社會屬性延伸，通過黨組織將原子化的村莊重新組織起來，使得村“兩委”與集體經濟組織在目標耦合中實現治理價值同軌，利用各種技術耦合形成的運行機制為中國縣域治理現代化保駕護航。

數字技術的耦合功能有助于提升基層治理現代化水平已經成為共識，它著力于構建一種平等的對話機制、運行機制與管理機制，為縣域經濟的高質量發展和高效能治理奠定技術基礎。福建省福州市鼓樓區作為縣域城市社區的典型代表，圍繞賦予街道、社區自下而上的“呼叫權”“考評權”“監督權”，以大數據、人工智能等技術為支撐，在2019年8月建立了“一線處置”機制，即“一線呼叫、一線報到、一線處置”，通過制度賦值、技術賦能、行政賦權，消除了基層治理中多元主體之間的溝通壁壘，促使“黨委政府想干而基層群眾等著看”向“人民群眾有所盼和我要干”的轉變。貴州省余慶縣作為小縣城大農村的典型代表，通過與農業農村部信息中心的合作，以“數字+”理念和“e在農家·數字鄉村”可持續發展模式為指導，彌合城鄉數字鴻溝，繁榮鄉村數字經濟，提升鄉村數字治理體系和治理能力現代化；通過與科技公司合作，實施試點先行，開發“戶”聯網數字治理系統應用平臺，實現“智慧化”管理、“網格化”服務、“聯動化”治理和“數字化”經營，最終整合數字黨建、數字治理和數字服務搭建起網上辦事平臺，不僅實現了智慧化管理，還充分發揮了數字資產的作用，激發群眾內生動力，壯大整體實力。兩個典型案例所形成的“技術—制度”雙向調適的理論框架為縣域治理現代化提供了可借鑒和推廣的創新性樣本。

在新的歷史階段，促進縣域治理現代化應繼續深化技術賦能，充分發揮數字技術推動發展與治理雙螺旋耦合在縣域治理現代化中的支撐作用。包括：加強發展與治理兩大子系統的數字技術集成應用與耦合研究，支持縣域治理創新，推進現代化升級。提升縣域數字基礎設施，滿足便捷高質量發展與高效能治理需求，實現城鄉要素自由流動與一體化發展。健全縣域社會治理信息化網絡，增強信息采集、處理等能力，優化社會資源配置，提高公共服務質量，降低綜合成本，實現科技推動的治理效率提升。推動縣域治理智慧化轉型，發揮人工智能等技術在提高公共服務和社會管理能力方面的作用。利用區塊鏈、人工智能等技術改變發展與治理體系單維驅動的傳統模式，發揮發展治理耦合的集成功效，加速變革縣域治理方式，發揮群體智慧作用。

整體而言，縣域治理現代化在國家治理現代化體系中扮演著舉足輕重的角色。首先，從資源耦合的空間重構角度來看，縣域治理現代化需要通過要素資源整合（耦合的動因），將資源供給與居民需求相結合，將資源作為關鍵要素嵌入縣域治理之中，促進自由流通。這一過程的轉變，實現了縣域治理現代化價值導向從單向到雙向、獨占到共享、單一到多元的轉變，為縣域發展提供了更加堅實的基礎。其次，組織耦合的主體補位是我國縣域治理現代化實踐邏輯的重要組成部分。通過政府引導、制度建設、意識轉變、精英嵌入的方式，將各類主體引入縣域治理之中（耦合的方式），融合個體理性與集體的理性。這種理性選擇有助于實現我國縣域治理現代化體系建設，使各類主體在新的治理體系下發揮更加積極的作用。再次，利益聯結的耦合介質是實現我國縣域治理現代化的重要經濟杠桿。其實質就是發展壯大集體經濟，發揮政府、市場、社會的積極性，實現主體補位賦能（耦合的介質），促使利益聯結。這種聯結有助于在縣域治理中充分調動各方的積極性，形成協同治理的良好局面。最后，技術耦合的運行機制是中國縣域治理現代化的技術保障。通過技術賦能，發揮大數據技術的作用，將技術嵌入到縣域治理之中（耦合的技術），提升治理的效率與效果。這種技術保障為縣域治理現代化提供了強大的支撐，有助于實現治理體系的科學化、智能化和精細化。

【本文作者為四川大學公共管理學院教授、四川大學城鄉基層治理研究院研究員；本文系國家社科基金重大項目“‘高質量’導向下城鄉社區治理和服務體系建設的有效性研究”（項目編號：21ZDA110）、四川省社科重大項目“鄉村發展和治理體系雙螺旋耦合路徑研究”（項目編號：SC22ZDTX04）階段性成果；四川大學公共管理學院博士研究生向洪訊對本文亦有貢獻】

注釋

[1]習近平：《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第140—141頁。

[2]陳麗君、郁建興、董瑛：《中國縣域社會治理指數模型的構建》，《浙江社會科學》，2020年第8期，第45—52、156—157頁。

[3]衡霞：《農村社區治理能力現代化的雙重困境研究》，《理論探索》，2021年第6期，第68—74頁。

[4]Solow, R.M.：《Technical change and the aggregate production function》，《Review of Economics and Statistics》，1957年第3期，第312—320頁。

[5]Romer, P.M.：《Endogenous technological change》，《Journal of Political Economy》，1990年第5期，第71—102頁。

[6]黃新華：《政治科學中的新制度主義——當代西方新制度主義政治學述評》，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》，2005年第3期，第28—35頁。

[7]衡霞：《組織同構與職能重組：鄉村治理體系一體化的實現路徑——以彭州市寶山村和興文縣自由村為例》，《求索》，2022年第3期，第132—142頁。

[8]王敬堯、黃祥祥：《縣域治理：中國之治的“接點”存在》，《行政論壇》，2022年第4期，第81—90頁。

[9]Buchanan、James M.、and Gordon Tullock：《The calculus of consent: Logical foundations of constitutional democracy》， Michigan：University of Michigan Press.，1962年，第180—194頁。

責編：程靜靜／美編：石 玉