摘 要:我國已經進入少子化、老齡化時代，人口發展呈現出生育率下降快、老齡化速度快、老齡人口規模大等特征，少子化、老齡化程度的區域間差異也為促進區域均衡發展和實現共同富裕帶來挑戰。應對人口轉型及其挑戰，首先要加快人力資本積累和提高人力資源利用效率；其次，要發展新經濟、完善收入分配和提振老年消費，使生產、分配、消費與新的人口形勢相適應；最后，要完善老齡社會支持體系，保障老年人口福利。

關鍵詞:人口老齡化 人力資本 銀發經濟 收入分配

【中圖分類號】C92 【文獻標識碼】A

人口是一個國家發展的基礎性、全局性、長期性和戰略性要素，人口問題是事關區域協調、民生保障、共同富裕的國家治理問題，人口要素特征的變動是配置社會資源、制定公共政策、統籌發展目標的重要依據。2023年5月5日，習近平總書記主持召開二十屆中央財經委員會第一次會議（以下簡稱會議），提出“以人口高質量發展支撐中國式現代化”，明確了新時代人口工作的戰略定位和突出作用。在中國式現代化進程中，既要通過政策手段積極引導人口結構調整，“加快塑造素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理的現代化人力資源”，也要采取與人口特征相適應的經濟社會發展措施，充分發揮人力資源及各類生產要素潛力。

會議指出，我國人口發展呈現出“少子化、老齡化、區域人口增減分化”的特征。其中，“區域人口增減分化”一定程度上是區域間少子化、老齡化趨勢發展不平衡的一種體現。一方面，就人口自然增長率來說，少子化、老齡化特征更明顯的地區人口死亡率更高、出生率更低，人口自然增長率也就更低，更容易出現人口負增長；另一方面，就人口機械增長率來說，由于流動人口主要由勞動年齡人口構成，人口凈流出地往往面臨更突出的少子化、老齡化現象。因此，當前促進我國人口高質量發展的前提在于理解并把握少子化、老齡化的特征和成因，并在此基礎上分析人口轉型對中國式現代化帶來的挑戰、機遇和應對之策。

我國人口發展呈現的趨勢、特征及其成因

我國正在經歷快速的老齡化。2022年，我國60歲及以上的老年人口達2.8億人，占全國總人口的19.8%；其中，65歲及以上的老年人口為2.1億人，占全國總人口的14.9%，已經進入中度老齡化社會。我國人口老齡化速度發展較快，2000年以來，60歲及以上老年人口比重上升了9.5個百分點，65歲及以上老年人口比重上升了7.9個百分點，這一進程快于同期的英美德法等發達國家，與日本從1970年進入老齡化社會到1994年進入中度老齡化社會類似。隨著上世紀60年代“嬰兒潮”一代隊列人口逐漸步入老齡期，我國老齡化速度還將進一步加快。

人口壽命延長和生育率的下降是人口年齡結構老化的直接因素。1990年到2020年，我國人口平均預期壽命從68.55歲增長到了77.93歲，當前人口平均預期壽命在全球各國中排在第51位。在人口平均預期壽命延長的同時，我國人口生育率經歷了持續快速下降，人口發展呈現出少子化特征。改革開放后，我國人口出生率于1987年達到23.33‰的峰值，隨后開始走低。1990年到2020年，我國人口出生率從21.1‰下降到8.52‰，育齡女性總和生育率從2.17下降到了1.3，0—14歲少兒占人口比重從27.86%下降到17.9%。

經濟社會發展是人口壽命延長和生育率下降的根本原因。人口平均預期壽命的延長反映了我國經濟社會的長足發展，背后是人均收入水平的上升，生活環境和營養條件的改善，以及醫療技術進步、醫療衛生服務水平的提升和醫療保障制度的不斷健全。1970年代以來，我國陸續實施的“晚稀少”和“一孩政策”等計劃生育政策在降低人口生育率方面起到了重要作用，在很長一段時期內避免了人口過度增長，對推動經濟社會發展產生了積極影響。2000年以來，嚴格的生育控制政策越來越不適應人口形勢的變化，黨中央、國務院審時度勢，多次對計劃生育政策進行調整優化，相繼實施了“雙獨二孩”“單獨二孩”“全面二孩”政策，并于2021年5月實施“全面三孩”政策。但是，歷次生育政策的調整只帶來了生育水平短暫和微弱的提升，人口生育率下降的趨勢并沒有得到根本扭轉。

大量研究表明，家庭生育行為雖然受到生育政策的影響，但人口發展的長期趨勢主要由經濟社會發展決定，生育政策調整對家庭生育行為的影響也在一定程度上取決于家庭所面臨的經濟社會環境。從國際經驗來看，現代經濟發展有促進少子化的作用：女性勞動參與率的上升和工資報酬水平的提升會提高生育的機會成本，同時會增強女性經濟獨立性，降低結婚的經濟動機；人口平均受教育年限的增長會推遲初婚初育年齡，縮短生育的時間窗口；流動人口往往因為外出就業而推遲婚姻和生育決策，隨著勞動力市場要素流動程度提高，人口流動性增加也會促進少子化；經濟發展過程中住房成本、幼兒照料成本和家庭教育投入的上升也起到了阻礙婚姻和生育的作用，并且這種作用在經濟增長放緩、預期收入增長放緩和收入穩定性下降的宏觀背景下表現得更為強烈。

對于少子化、老齡化的若干認識

人口是經濟社會發展的基礎性變量，以少子化、老齡化為特征的人口轉型對經濟社會發展具有廣泛和深遠影響，也受到了學術界和社會輿論的普遍關注。然而，當前社會輿論對人口轉型的部分認識存在偏差，造成了對人口高質量發展及其支撐中國式現代化作用的悲觀估計，對此，有必要做出澄清。

第一，少子化、老齡化不是一種負面現象，是經濟社會發展進步到一定階段的必然產物和客觀表現。早期人類缺乏應對復雜環境變化的能力，嚴峻的環境給人類造成繁衍存續的生存壓力，自然災害、疾病瘟疫等危險因素給人口數量帶來巨大打擊，落后的衛生、營養條件意味著在正常情況下撫養一名兒童順利成人也存在極大偶然性。環境壓力、食物匱乏、落后的醫療技術和衛生服務水平使得人口預期壽命較短，勞動力人口的生產剩余也不足以供應缺乏勞動能力的老年群體的生活需求。另一方面，由于生產方式以低技術的農業、手工業為主，勞動力數量是生產能力和生產水平的核心決定要素，提高子代數量成為家庭增收的有效策略。人口發展總體上呈現生育率高、死亡率高的特點，老年人口占總人口的比重很低。正是在生產力大幅度提高的背景下，人類應對環境變化、創造穩定生活環境的能力不斷增強，生產方式也愈發強調技術要素投入，勞動力人口的生產剩余增加，多子化的策略不再成為生產生活的優勢選擇，進入老年期的人口數量增長，并在國家力量和社會制度的保障下獲得充足的生活資料，從而出現了生育率的下降和人口平均預期壽命的延長。由此可見，人口發展向少子化、老齡化的轉型是經濟社會發展和人類文明進步會經歷的必然過程。

第二，少子化、老齡化不是中國獨有的人口發展特征，是全世界范圍內的普遍趨勢。現代化國家普遍經歷了從“高出生率、高死亡率”向“低出生率、低死亡率”轉變的人口轉型，并最終進入到少子化、老齡化階段。根據聯合國人口署的數據，2021年全世界高收入國家的平均總和生育率為1.56、歐洲和北美平均總和生育率為1.54、較發達地區平均總和生育率為1.52，均低于2.32的世界平均水平和2.1的人口更替水平。2000年，發達國家60歲及以上老年人口比重占到19.5%， 2020年進一步上升到26.0%，德國、法國、意大利、芬蘭等部分發達國家的老年人口比重超過25%。由于文化傳統和移民政策等多方面因素，東亞地區的少子化、老齡化現象表現得更為突出。2021年，日本60歲及以上老年人口比重達到35.7%，是世界上老齡化最嚴重的地區；韓國60歲及以上老年人口比重則在過去二十年間快速上升了13.4%，達到24.4%；兩國0—14歲兒童占總人口比重則分別低至11.8%和11.9%。近年來，日本育齡女性總和生育率維持在1.30左右的較低水平，韓國育齡女性總和生育率則處于1以下的極低水平。

第三，少子化、老齡化不意味著我國勞動力人口將迅速萎縮，在較長時期內，勞動力人口規模龐大仍是我國的基本國情。2022年，我國新增出生人口956萬人，死亡人口1041萬人，人口總數減少85萬人，自然增長率為-0.60‰，是1961年來我國人口首次出現負增長。根據預測，2035年我國人口總量將降至13.7億，2050年時會降到12.8億，分別相當于我國2014年和2001年時的人口總量。屆時我國仍然會是世界第二大人口大國。按照目前男性16到59歲、女性16到54歲的勞動年齡規定，2035年時全國勞動年齡人口約為7.9億，與我國2008年前后的勞動年齡人口數量相仿。此外，隨著老年人口健康水平改善和人口預期壽命延長，曾經被認為不具備勞動能力的低齡老人繼續參與勞動的能力將持續提升。近年來，日本、德國、法國等人口平均預期壽命較高的國家普遍通過立法延長勞動年齡。由此可見，隨著人口健康狀況改善，適合從事生產勞動的人口年齡段延長，我國勞動年齡人口規模會進一步擴大。

第四，少子化、老齡化通常伴隨著人力資本水平的提高，而人力資本水平提升是對沖勞動力規模減小和成本上升的長效手段。我國人口在向少子化、老齡化轉型的同時，人口平均受教育年限也出現了大幅上升。2022年我國勞動年齡人口平均受教育年限達到10.93年，新增勞動力平均受教育年限達到14年，而在我國開始進入人口老齡化階段的2000年，勞動年齡人口平均受教育年限僅有8.4年。在高等教育方面，目前我國每十萬人中大專及以上人口占比已經達到20年前的3倍以上。人口年齡結構轉型和人口平均受教育水平上升同時發生并非偶然：首先，生育率的下降使得家庭可以增加對子代的教育投入，促進子代受教育程度提升；其次，人口受教育水平的提高通過影響生育觀念和生育成本，促使生育率下降；再者，人口受教育水平的提升也是促使人口平均預期壽命增長的重要因素；最后，勞動力自由流動條件的放松使得稟賦各異的勞動者能夠更充分地配置到合適的崗位上，并通過“干中學”更快地實現人力資本積累，但這也會造成婚姻和生育決策的推遲，降低人口生育率。

人口轉型對經濟社會高質量發展帶來挑戰

生育率下降是人類進入現代文明社會之后的必然現象，且基本不可逆轉。我國人口轉型的突出特點是生育率下降過快，導致人口快速老齡化和“未富先老”，沖擊經濟社會發展。

少子化和老齡化沖擊勞動力要素市場、影響創新創業活動和消費需求，降低經濟潛在增長率。經濟增長理論認為勞動力、資本和技術是決定經濟增長的三大要素，少子化和老齡化意味著勞動力要素投入減少，經濟增長放緩。勞動力供給減少還將導致市場均衡工資水平上升，增加企業勞動力雇傭成本，降低國內企業國際競爭力。創新創業活動是經濟持續增長、實現跨越式發展的重要動力，年輕人是創新創業活動的主力，低生育率導致創新創業人口群體減少，降低全社會創新創業水平。勞動力結構老化、大量老年人口占據關鍵崗位，阻礙全社會人力資本優勢有效發揮，抑制年輕人的創新創業活動。適度的消費增長有助于經濟持續穩定發展，生育率下降和人口規模出現負增長，意味著消費群體減少，引起總需求疲軟，導致經濟增速低于潛在增長率，加劇短期經濟波動。

少子化和老齡化對生產和消費結構產生沖擊，影響公共服務結構和布局。少子化和老齡化提高企業勞動力雇傭成本，推動企業向資本、技術密集型生產轉型，促進生產技術水平的提高和產業結構的升級。這可能導致初次分配過程中勞動要素收入占比降低，家庭部門消費能力下降。在消費結構方面，少子化、老齡化導致老年撫養比上升、兒童撫養比降低，家庭部門在醫療保健和養老服務方面的支出相對增加，在住房、教育、衣著、交通、通訊和新興產品上的支出相對下降。老年人口占比上升也會帶動適老產品、養老服務需求增加，推動“銀發經濟”發展。然而，“未富先老”意味著老年人財富積累少、收入水平低，缺乏消費能力，造成老年消費市場有效需求不足，阻礙“銀發經濟”發展。老年人口規模擴大導致老年公共服務需求增大，老年公共服務的制度保障水平和資金投入水平都需要提高，全社會需要加快推進適老化改造。我國各地區少子化、老齡化程度存在差異，公共服務在空間布局上與各地區老齡化程度的匹配度較低，對實現公共服務均等化也帶來了挑戰。

少子化、老齡化導致社會養老醫療負擔加重，威脅養老和醫療保障制度的可持續性，增加政府財政負擔和債務風險。現有基本養老保險制度參數制定時間較早，隨著退休人員預期壽命延長，勞動年齡人口相對規模縮小，系統內在職退休比不斷減小，原有制度參數已顯陳舊。隨著人口老齡化程度不斷加深，養老金領取年齡低、繳費年限要求短、平均計發年限遠超預期等問題愈發突出，在職勞動者及單位繳費已經難以負擔基金支付壓力。老年人口是醫療服務需求的主體人群，老齡化加劇醫療負擔。世界衛生組織2016年發布的報告顯示，中國約33%的疾病總負擔歸因于60歲及以上老年人的健康問題。老年人口規模和占比擴大推動醫療支出水平提高，基本醫療保險基金支出端負擔增大。一旦養老保險或醫療保險基金無法實現收支平衡，政府財政需要承擔最終的兜底保障責任，加大政府財政壓力和債務風險。當前，養老保險和醫療保險分別在省和市一級統籌，地區間少子化和老齡化程度不同導致各地區基金收支平衡差異大。少子化和老齡化嚴重的地區，履行繳費義務的勞動年齡人口比例更低，享受待遇或待遇水平高的老年群體占比更高，社會保險基金償付能力不足，具有更高的穿透風險，地方財政負擔和債務風險也更高。

以有力措施對沖人口轉型沖擊，推動經濟社會高質量發展

擴大人力資源規模，提高人力資源利用效率和勞動生產率

第一，完善鼓勵生育政策，挖掘生育潛力。幼兒照料負擔是當前阻礙生育的首要因素，其次是教育和住房成本。要將增加幼兒照料服務供給作為鼓勵生育的主要手段，增設普惠性托育機構，合理調整托育服務市場準入門檻，加快制定托育服務標準，為家庭發放托育補貼，有效減輕家庭托育壓力。積極挖掘社區功能，鼓勵以社區為主體提供小規模集中化托育服務。公共教育支出能夠對家庭教育支出形成替代，且更容易保障教育公平，應大力增加教育水平薄弱地區的中小學階段公共教育投入，加強課程標準化體系建設，通過教學共同體、數字化教學工具等提高基礎教育均等化水平。堅持房住不炒，增加面向年輕家庭的保障性住房供給。

第二，加快退休年齡制度改革，增加勞動力總供給。我國職工實際退休年齡過低，與新的人口形勢不相適應。根據筆者研究團隊測算，退休年齡人口的當前健康狀況能夠支撐平均2—5年的額外工作年限，部分老年群體也有意愿通過勞動參與增加財富積累以應對自身預期壽命的延長。要加快落實漸進式延遲退休年齡改革，逐步縮小男女職工退休年齡差異。探索并逐漸實現將勞動關系和養老金制度相分離、退休年齡和養老保險待遇領取年齡脫鉤，鼓勵老年人在領取養老金后繼續參與工作，并通過不同退休年齡養老金差別化待遇激勵職工晚領取、晚退休。允許企業與一定年齡以上的勞動者靈活協商簽訂雇傭合同，便利老年人口從業擇業。

第三，完善教育政策，促進人力資本投資和優化人力資本結構。通過人力資本投資提高勞動生產率是對沖勞動力規模減小和成本上升的長效手段，要通過增加教育事業投入，完善全生命周期教育體系，實現勞動力人力資本結構優化。可重點增加能夠兼顧公平的基礎教育投入，從數量擴張為主逐漸轉型為質量提升為主。動態調整高校專業結構，推動人才培養與經濟發展需求相適應，減少勞動力市場技能錯配。大力發展職業教育和成人教育，積極搭建職業技能學校和企業合作對接平臺，鼓勵企業開展并參與職業技能培訓，培養與市場需求相適應的技能型人才。加強老年大學規范化建設，增設適應大齡勞動力、老年勞動力的培訓課程和職業教育，幫助老年人口更好適應勞動力市場，著力彌合老年人口和老年勞動力在生活工作中遭遇的數字鴻溝。

第四，深化人口流動政策改革，提高人力資源配置效率。我國區域間經濟差異大，少子化和老齡化進程差異大，城鎮化提升空間大，要通過推動人口自由流動，實現人力資源配置效率優化。要加快深化戶籍制度改革，逐步廢除與戶籍關系相掛鉤的各類阻礙勞動力自由流動的政策瓶頸，推進常住地公共服務均等化建設，減少公共服務制度造成的勞動力市場扭曲，推動統一大市場建設。優化央地共同支出事項的責任分擔辦法，統籌考慮區域間經濟發展差異和人口年齡結構差異，平衡少子化和老齡化程度較深的人口流出地的財政負擔。

第五，完善移民政策，研究適當放寬移民入籍條件。歐美國家的經驗表明，吸收年輕國際移民是對沖生育率下降和人口老齡化沖擊的有效手段。要積極擴大吸收各領域外來人才，加強國際知識交流、技能融通和合作生產。加快研究放寬移民永居、入籍的政策方案，完善國際移民制度建設和管理組織機構建設，做好國際移民的公共服務配套工作，優化相互尊重、人人平等的治理理念，營造友好和諧的社會氛圍。

使生產、分配、消費與新的人口形勢相適應

第一，發展新經濟，配套完善收入分配制度。繼續推動以自動化、智能化為代表的新經濟發展，對沖勞動力規模減小和成本上升對企業生產的影響。加快推進對壟斷性行業的改革進程，通過法治建設、制度建設營造公平優質的營商環境，充分發揮民營企業、中小微企業在創新創業活動和推動新經濟發展方面的作用。完善收入分配制度，避免勞動節約型和技能偏向型技術進步導致勞動收入份額下降和工資差距過大。探索健全技術、知識產權、管理能力等要素的價值實現形式和入股收益機制。探索對機器征稅，改革資本稅收制度。完善企業薪酬調查和工資指導信息發布制度，發揮好工會在工資集體協商中的作用，增強勞動者工資議價能力。

第二，提振老年消費。加快推進全社會適老化改造，出臺公共場所適老化改造標準，推動線上服務平臺開發老年友好界面，暢通老年消費渠道。加強養老產品和服務質量監管，嚴厲打擊以老年人群為主要對象的違法犯罪行為，營造清朗老年消費環境。支持銀發經濟發展，重點布局老齡化程度較深的地區，鼓勵高校、科研機構和市場企業參與老年產品開發，促進老年生活輔助器具標準化、品牌化建設，培育老年消費市場。積極探索做好“養老金融”大文章的有效途徑，完善并擴大商業養老保險、個人養老金、住房反向抵押試點政策，鼓勵銀行、保險、信托等金融機構配置優質資源提升老年群體財產性收入，為老年消費提供收入支撐。

完善老齡社會的支持體系，保障老年人口福利

第一，加快養老和醫療保險制度改革，實現制度公平可持續發展。完善養老保險制度參數，在確保收支平衡的條件下協調確立養老保險繳費標準、繳費年限和領取待遇標準，加快提高養老金領取年齡。發展資本市場和提高養老保險基金運營管理水平，提高基金收益率。實行與收入和繳費水平相關聯的醫保待遇差別化，完善醫保支付制度和公立醫院考核機制，合理減少道德風險導致的過度醫療，保障醫療服務質量。加快實現養老保險和醫療保險完全可攜帶，進一步提高統籌層次，以適應人口流動形勢。

第二，統籌發揮政府、家庭、社會三方作用，完善養老服務供給體系。加強公共政策量化評估，定量評估老年群體養老醫療服務需求及空間分布，提高政策科學性和實施效率。支持養老服務市場多元主體發展，強化家庭和社會的作用，發展居家和社區養老服務，鼓勵市場化養老服務，動員社會志愿力量參與養老服務。依托基層社區和醫療組織加強老年人口健康教育、健康診斷、健康干預和健康管理。推進醫療健康數據集成平臺建設，實現“一人一檔”，提高醫療服務連貫性，以適應人口流動形勢和老年人口慢性病長期管理需求。

第三，堅持積極老齡化理念，提升老年健康水平。增強全民健康意識培養，開展大眾體育、全民健身活動。提高公共場所體育鍛煉規劃面積，增加公共場所體育健康設施投入，加大對公民健康生活方式和知識的宣傳教育，普及慢性病預防、篩查、早期管理信息，促進社會成員以更健康的身體狀況進入老年期。

【本文作者為浙江大學勞動經濟研究所副所長、金融研究院研究員】

【本文系教育部人文社會科學規劃基金“社會經濟變遷、生育政策調整與家庭生育行為研究”（22YJA790083）階段性成果；浙江大學金融研究院助理研究員劉來澤對本文亦有重要貢獻】

責編：馮一帆／美編：王嘉騏