摘 要:目前，地方城投公司的各類債務是我國地方政府隱性債務主體，也是地方政府債務風險的重要來源。地方城投債務存在以下風險：城投公司轉型發展緩慢，債務風險繼續蔓延；城投債債務結構不合理，地域債務差別較大；資產質量不高，資金使用效益較低，償債風險較大；城投公司債務信息不透明，影響社會預期。針對這些問題，應根據黨的二十大精神，結合“十四五”時期我國經濟社會發展特征，通過分類管理標準、債務增長控制目標制度、優化債務結構、提高地方債務透明度等方面著手化解。
關鍵詞:城投債務 隱性債務 風險治理
【中圖分類號】F812.5 【文獻標識碼】A
我國地方政府城投債務的狀況
地方城投公司，也稱之為地方政府投融資平臺，產生于上世紀80年代中后期。其產生的直接原因在于當時《預算法》不允許地方政府發債融資，而我國地方政府實際上承擔著大量經濟建設的任務，1994年實施分稅制財政體制改革后，財政預算資金在許多地方僅能維持黨政機關事業單位正常運轉，即處于“吃財政飯”狀態。面對巨額的建設資金的缺口，地方政府通過財政撥款、劃撥資產等方式，組建了符合《公司法》的要求，可以在市場上公開發行債券募集資金的企業，即城投公司，其主要職能是為地方政府募集建設資金，重點用于城市基礎設施建設等公益項目。其名稱多種多樣，如城市投資公司、城市基礎設施建設公司等等。
城投公司產生后，在地方經濟社會發展中發揮了重要作用。首先，加大了城市基礎設施等公益項目的投資，有力地促進了我國城市現代化建設，推動城鎮化的進程。1978年我國城市化進程不到20%，2022年這一指標已達到65%以上，平均每年以1%以上的速度在增長。在這一過程中，地方城投公司發揮了重要作用。其次，城投公司配合地方政府執行國家宏觀經濟調控任務，發揮了重要政策工具功能。目前存在的城投公司，相當一部分是2008年美國次貸危機以后成立的。地方政府成立城投公司，籌集資金，配套中央政府投資，擴大項目支出，刺激經濟增長，使我國最早走出了美國次貸危機引發的世界金融危機影響，實現了預期的目的。
如上所述，城投公司在地方經濟社會發展中發揮了重要的作用，但也產生了一些問題，其中之一，就是城投公司的債務問題。2014年我國修改了《預算法》，允許地方政府發行債券籌集資金。在國務院43號文等文件中，提出對地方城投公司債務進行治理，按照“開前門、堵后門”的原則，從2015年起，城投公司停止承擔地方政府融資職能，以后所舉借的債務為企業債。并要求城投公司轉型發展，包括撤銷只為地方政府融資、沒有實際業務的空殼類公司，轉化為PPP項目公司，以及轉化為面向市場商業化經營的一般國有企業等。并對地方城投公司的債務進行了甄別，凡屬于開展公益性項目建設形成的債務，通過發行置換債券轉為地方政府債務；而屬于經營性債務，留給城投公司作為企業債務。當時分3年完成了十多萬億元債務的置換。由于城投公司發展的上述特殊歷史背景，且城投公司業務主要集中在城市基礎設施建設、工業園區開發等公益性項目，目前我國將城投公司的債務納入地方政府隱性債務管理。但從2015年以后，財政部及國家審計署等主管部門不再發布城投公司債務等隱性債務數據，目前只有城投公司公開發行債券即城投債的數據。
從城投公司的債務類型來看，包括銀行貸款、在公開市場發行的債券，即城投債，以及各類非標債務等。目前公開的數據只有城投債。據wind統計，各城投債券品種中，私募公司債、中期票據和短期融資券是城投債主要發行券種，合計占到60%以上。2021年，城投債券共發行6981只，發行規模4.76萬億元、凈融資規模2.01萬億元，較上年分別增長26.48%、34.79%和3.27%。2022年城投債券發行規模為4.20萬億元，同比下滑11.68%；全年發行支數為6162支，較2021年下降11.73%。2023年城投債發行方面，上半年城投債發行量環比上升38.64%達2.76萬億元，凈融資規模環比由2022年下半年的2025.68億元增長至今年上半年的7891.97億元。到2023年6月，城投債的余額為12.5萬億元。由此推斷，全國城投公司有息債務總額在60萬億元左右，遠遠大于2022年底地方政府債券35萬億元的余額。因此，相對于債券債務等顯性債務，城投公司的債務等隱性債務的風險，就構成了我國地方政府債務風險的主要來源，對我國財政金融運行秩序和安全形成威脅，且成為國內外輿論關注的焦點。
從城投債務違約的情況看，目前城投公司在公開市場發行的城投債沒有違約記錄，所謂的“城投信仰”依然繼續，但非標債務已開始違約。根據企業預警通、DM及公開資料統計，2018—2022年，共有175起城投非標違約事件，涉及91家城投平臺。2023年1—4月合計發生73起非標違約事件，超過2022年全年數據。這種情況表明，城投公司債務狀況逐步在惡化，目前城投公司在公開市場發行的城投債沒有違約，也是各地政府和城投公司努力維護公司資信，穩定市場預期和信心的結果，但其難度逐年增加。從市場經濟的一般規律看，“城投信仰”的打破，只是時間問題，需要地方政府與城投公司有充分的準備。
城投債務風險治理面臨的主要問題
近年來，我國一直致力于城投債務風險的治理，已出臺了一系列的政策和措施，并取得了一定成效。2023年《政府工作報告》也提出對地方政府債務風險嚴管，“防范化解地方政府債務風險，優化債務期限結構，降低利息負擔，遏制增量、化解存量”，這表明了政府化解地方隱性債務的決心。但目前我國城投債務風險治理仍存在一些問題，局部地區的債務風險較高，需要加快城投公司的轉型發展和債務風險治理。其債務風險主要體現在以下幾方面：
城投公司轉型發展緩慢，債務風險繼續蔓延
城投公司2015年剝離為地方政府融資職能后開始轉型發展。從實際進展看，首先，城投公司數量有所減少。據國家審計署2010年、2013年兩次對地方政府債務的全面審計，地方政府投資平臺的數量大體在7000多家。但據原銀保監會統計，實際地方政府城投公司的數量在1萬家以上。2015年開始大約有2000多家城投公司自行宣布退出平臺范圍，目前地方城投公司的數量大致在9000家左右，有發債記錄的平臺企業有3000多家，經常性發債的公司有1000多家。其次，城投公司在現代企業制度建設、市場融資能力等方面有些進展。再次，初步探索出了一些轉型發展的模式，主要包括向投資控股集團轉變、向金融控股集團轉變、向相關產業轉型等等。但總體來看，地方政府城投公司專項發展較為緩慢，主要體現在：除個別公司外大部分公司轉型為面向市場商業化經營的國有企業有困難，城投公司的業務直接間接來自政府的安排，融資依靠政府背景，缺乏主營業務，離開地方財政支持，難以實現自主經營、自負盈虧；城投公司目前盈利水平較低，通常為保本微利，甚至虧損；城投公司現代企業制度建設水平不高，缺乏自主創新能力。總之，地方城投公司尚未走出依賴政府生存的基本格局。
與轉型發展緩慢相對應，近年來，城投公司的債務規模不斷擴大。2015-2021年地方城投債發行總量呈不斷增長趨勢，債務風險在繼續蔓延。截至2022年底，我國城投公司有息債務余額預計超過了50萬億元人民幣，占GDP的比重超過了50%，城投債的增長速度也在加快。這種大規模和快速增長也導致城投公司積累了巨額債務，以及由此帶來的債務風險。由于城投公司債務規模持續增長，部分地區的城投公司債務實際已經超過了其自身的償還能力，相當部分企業通過借新債還舊債的方式，維持其生產經營，債務風險不斷加大。一旦城投公司出現債務違約，將會對整個金融市場造成沖擊，進而影響國家財政金融秩序的穩定和可持續發展。
城投債債務結構不合理，地域債務差別較大
首先，從債務來源結構來看，城投公司主要依賴銀行貸款來融資。據相關數據顯示，銀行貸款在城投公司的債務中占據了相當大的比例，而發行債券的比例相對較小。這種過于依賴銀行貸款的融資結構，增加了城投公司的債務風險，因為銀行貸款的還款期限通常較短，利率較高，一旦出現違約情況，將對城投公司的財務狀況產生嚴重影響。且近年來城投債發行以中短期債券為主，增加了近期還本付息的壓力。
其次，從地區分布角度來看，城投債的存量在不同地區之間的分布，也存在不均衡的現象。東部地區的城投公司由于其經濟發展較為迅速，城投債的存量較大，而中西部地區的經濟發展相對滯后，其城投債的存量相對較少。這種地區間的存量差異不僅反映了不同地區城投公司的債務壓力和風險狀況，也凸顯了我國經濟發展的不平衡問題。山東、江蘇、廣東等地城投債絕對規模占全國較大比例，如江蘇目前城投債余額、地方政府債券余額都占全國第一位。
資產質量不高，資金使用效益較低，償債風險較大
首先，城投公司當時成立時，除部分財政注資外，主要是通過資產劃撥方式，拼湊一個符合《公司法》要求的發債企業，承擔為政府融資職能，其優質資產不多，甚至還包含部分公益性資產，缺乏流動性，且收益能力較弱。一旦出現債務違約的情況，很難通過資產處置來償還債務。
其次，城投公司主要從事城市基礎設施建設和公益性項目的投資，這些項目的自身盈利性往往較差，具有較強的外部性、外溢性，且部分服務價格屬于政府定價或管制價格，調整程序復雜，難以及時調整。因而項目的資金回報率較低，甚至可能無法收回投資，進而導致償債風險增加。
再次，城投公司直接隸屬于地方政府，2015年前公司董事長等負責人為現任公務員，大部分項目來源于政府安排，就很難避免政府干預、決策失誤、政績工程等問題，甚至有些項目還存在各類腐敗行為，這就直接影響項目建設運營效益，一旦項目失敗，所舉債的債務就失去了還本付息的基礎。這類問題的普遍存在，就大大增加了城投債務的風險。
城投公司債務信息不透明，影響社會預期
目前只有城投公司公開發行債券的信息是公開的，城投公司整體有息債務不透明，包括貸款、非標債務等。目前國家審計署、財政部不再發布地方政府隱性債務數據。2018年的隱性債務治理中，廣東、上海、北京等地隱性債務清零試點，建制縣隱性債務治理試點等治理措施，都未向社會公布具體內容，影響社會對隱性債務治理的預期。城投債務涉及地方政府公共服務、財政安全，關系到廣大居民的切身利益，有關主管部門需要接受社會監督，管控債務風險。
如前所述，城投公司從上世紀80年代中期出現后，經過了較長的歷史發展，其債務的成因也較為復雜，有宏觀的制度設計因素，有中觀的區域經濟社會發展不平衡的原因，也有城投公司微觀自身管理的問題。但從根本上講，是政府職能及其轉變，以及與國有企業關系的問題，需要從不同層面采用標本兼治的綜合手段逐步解決。
化解城投債務風險的對策建議
針對城投債務存在的上述問題，根據黨的二十大精神，結合“十四五”時期我國經濟社會發展特征，特別是中央提出嚴格控制地方政府隱性債務，建立地方政府債務一攬子化解方案等要求，化解城投債務風險，重點要做好以下幾方面的工作：
建立地方政府城投公司分類管理標準，劃清界限，分類治理債務風險。按照“保留一批、撤銷一批、整合一批”的原則，清理規范城投公司，分類加強債務管控與治理。在當前地方政府城投公司轉型發展的基礎上，建立新型認證標準。對于認證的轉型發展的城投公司，在轉型發展的時限內，實行清單管理。轉型發展的城投債務，在一定期限內，作為地方政府隱性債務管理，而一般國有企業債務不列為地方政府隱性債務，地方政府財政不承擔其還本付息的責任。對名單內的地方政府城投公司，實行分類管理。大部分城投公司經資產重組、債務重整、服務價格調整、完善公司治理結構等一系列措施后，轉型發展為面向市場經營的一般國有企業，限期退出名單。在轉型發展過程中，如出現資不抵債的情況，也可以依照《公司法》予以破產。
建立年度地方城投公司債務增長控制目標制度，監督各級政府執行，多途徑化解存量債務。針對城投債規模較大、增長速度快的問題，政府和監管部門可建立城投債務余額上限管理制度，設定合理的債務上限，并采取相應的監管措施，以限制城投債的過度增長。同時應加強對城投公司的財務狀況監測，及時發現和解決潛在的債務風險。可以參照地方政府債券限額管理方式，在保障城投公司債務償還的前提下，在規定轉型發展期限內，每年核定其降低目標，逐步壓縮其整體規模，將其控制在安全水平。在具體操作中，每年可由全國人大及其常委會核定地方城投債務增長控制總體目標，由國務院下達各個地方政府執行。各級人大對本級政府所屬城投債務實行有效監督，完善相應的問責機制。從債券發行、信貸投放及非標債務控制等各個方面，將債務風險控制在一定限度內，從總體上實現地方城投舉債融資規模呈下降趨勢，達到一定合理水平后，保持相對穩定。從根本上解決地方城投債務風險對國家造成的財政風險和金融風險，特別是防范系統性和區域性風險，保持國民經濟穩定、協調、可持續發展。
根據各地區債務實際情況，實行分類施策，優化債務結構，有效管控整體債務風險。首先，根據目前各地區債務風險差別較大的情況，參照債務風險通用指標和實際情況，對各地城投債風險進行綜合研判，并按安全地區、預警地區、高危地區三種情形進行分類，并采取相應措施。其中，高危地區應以化解存量債務為主，確保不發生區域性財政金融風險。其次，優化債務結構，對于基礎設施建設等長期投資項目，應盡量選擇長期債券或貸款，以避免短期債務帶來的還款壓力。同時，通過合理規劃和控制項目進度，確保項目收益能夠及時回籠，降低償債風險。積極開展與金融機構的合作，通過債務展期、調換等方式，尋求低成本、長期穩定的資金來源。此外，城投公司可以積極探索創新融資方式，如資產證券化等，以盤活存量資產，引入社會資本，優化債務結構，努力降低資產負債率。
實現地方城投債務信息的公開、透明，廣泛接受社會監督，穩定市場預期。以地方城投公司清單為依據，根據隱性債務治理需要，建立地方城投公司債務信息的統計、定期發布制度，構成國家隱性債務管理制度的重要組成部分。包括城投債務的總額、結構、債務資金使用方向，資產負債率等債務風險指標信息。如銀行貸款、公債債券、中期票據、短期融資券，以及各類非標債務中的信托債務、債務計劃、委托貸款、承兌匯票等。與此同時，發布與債務風險相關的城投公司財務指標，如資產負債率、凈資產利潤率等。資產負債率可以反映城投公司的總體債務情況，凈資產利潤率可以體現其償債能力。通過財政部等權威機構提供全面、準確的地方政府投融資平臺債務數據，使市場投資者對政府投融資平臺債務有一個全面客觀的認識，穩定市場預期，也為化解城投公司債務創造一個較為寬松的社會環境。
【本文作者為中央財經大學中財—安融地方財政投融資研究所執行所長，財政稅務學院教授；中央財經大學財政稅務學院博士生莫鈺杰對本文亦有重要貢獻】
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責編：馮一帆／美編：王嘉騏