摘 要:自治、法治、德治是傳統中國鄉村治理的歷史基因，也是新時代中國鄉村空間實現善治的必由之路。鄉村空間治理面臨違法建設多發、基層政府盲目決策、部分空白管理、管理方式粗放等顯性挑戰，隨著鄉村功能、人口、產業等的轉型和變化，鄉村空間亟待建立有效支撐經濟、社會、政治系統的治理邏輯和配套制度。可通過建構基于空間治理目標（Why）、空間治理主體（Who）、空間治理手段（How）、空間治理制度（What） 的空間治理框架，有效銜接自治、法治、德治“三治融合”理念，實現鄉村秩序的本源回歸。

關鍵詞:“三治融合” 鄉村空間 治理體系 實現路徑

【中圖分類號】D422.6 【文獻標識碼】A

國土空間可以分為互不重疊的城鎮空間、生態空間和鄉村空間，這三類空間并非彼此分割，而是互動聯系。從現實發展來看，我國國土空間治理格局已經發生重大變革，出現了城鄉規劃一體化、用途管制全域化、要素統一市場化等由“分”到“統”的發展趨勢，這對重建鄉村空間治理體系、實現鄉村秩序的本源回歸提出了新要求。從理論研究來說，一些學者長期以來運用根植西方文明的知識體系和碎片化的中國傳統哲學思想來解釋中國城市空間治理運行的體制機制，缺乏對根植于中國本土文化和特色國情的鄉村空間治理實踐的深入研究。習近平總書記深刻指出：“今后一個時期，是我國鄉村形態快速演變的階段。建設什么樣的鄉村、怎樣建設鄉村，是擺在我們面前的一個重要課題。”本文以鄉村空間作為研究客體，探討構建“三治”嵌套的鄉村空間治理體系的實現策略。需要指出的是，鄉村治理理論上主要分為社會治理和空間治理兩個維度，但現實中并未有嚴格的界限區分。

“三治”理念在鄉村空間治理中的運用及變遷

自治、法治、德治是傳統中國鄉村治理的歷史基因，在“三治融合”治理思想的指導和熏陶下，鄉村治理形成了有序的樹狀社會管理體系和點狀空間治理體系。自治是鄉村空間治理的前提，從歷史上看，宋代以前，國家治理層級在四級（如秦、隋從中央到鄉里為中央、郡、縣和鄉等四級）、五級（如唐從中央到鄉里為中央、道、州、縣和鄉等五級）徘徊，以鄉為單位進行基層管理。法治和德治相輔相成，作為鄉村秩序維護的重要手段主要通過官化的“保甲”制度（側重社會治理）、工官制度（側重空間治理）*和自有的族權權威（兩種兼具）發揮作用，并在尊儒重教、等級秩序、地位尊卑、控制欲望等背景下形成正式治理和非正式治理兩種制度。自治、法治、德治在古代鄉村空間治理中發揮作用的切入點存在差異，其中自下而上的以倫理倫常為基礎的自治以“德治”和非正式制度為主，主要包括村規民約、地方習俗、風水理念等；自上而下的中央權威在鄉村地區的官治則以“法治”和正式制度為主，如隋唐時期的律令格式以及明代的典、律、令、例等；二者 “一經一緯”保證鄉村地區的有序運行。宋以后“皇權不下縣”，縣以下形成了鄉土中國“無為政治”的格局，治理邏輯基本符合三個要求：一是考慮治理效能，達到低成本；二是明確治理目的，實現穩政權；三是實現有限治理，做到不擾民。

新中國成立后，傳統鄉村空間治理理念和邏輯被全面顛覆。始自于上世紀五十年代的中國農業集體化運動在某種程度上破壞了傳統的鄉村秩序。單純依靠行政指令實施鄉村管制，無法有效回應鄉村社會的全面需求，鄉村空間治理呈現出在全面管制和放任不管兩種極化現象之間搖擺的特點。同時，經濟利益至上的文化邏輯沖擊著鄉村固有價值，鄉村社會的文化價值和信仰體系、表達形式、結構設置、文化載體都發生了歷史性的嬗變，導致以農耕文明為基礎的鄉村文化人文傳統和價值觀念日漸式微。再加上支撐鄉村經濟社會文化系統的空間治理制度不健全，如鄉村建設管理領域主要依靠2008年實施的《城鄉規劃法》和1993年出臺的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，輔之部門規章和政策文件形成簡易化的鄉村規劃建設許可制度，許可中建設使用年限、退出機制、損害補償、恢復機制、許可收費、糾錯機制、評估機制等缺乏系統制度設計；又如自然資源管理領域主要依靠土、林、水、海、礦等資源要素依托各自單項法及其對應的主責部門職能，通過行政許可、空間規劃、用途管制、重大項目等方式實現資源的保護、開發和利用，農業空間呈現出依自然資源要素分而治之的特征，自然要素的系統性、人地關系的協調性被人為分割。

當前鄉村空間治理面臨多重挑戰

在自治不足、德治缺位、法治缺失的背景下，鄉村空間治理面臨多重挑戰。包括農民在集體土地上自行其事的建設行為屢見不鮮；違反村民意愿的強制實施和暴力執法現象頻繁發生；政府部門間協同性不足，存在目標沖突、政策沖突、事權沖突、轉用困難等問題；政府和企業之間雙向不信任，契約不可靠和承諾不可信問題突出；等等。歸結起來主要表現在四個方面：

違法建設多發

在資本利益驅動下，很多鄉村出現了普遍性違法建設。一些近郊村莊由于靠近大城市主城區，且房屋租金與主城區相比較便宜，常吸引大量外來人口在此租房，出于獲得更多收益的目的，少批多建和違建行為時有發生。另外，一些遠郊村莊為獲取更多賠償，借助村莊拆遷撤并節約的建設用地指標可以滿足城市建設需求的契機，或者搭建彩鋼棚頂致使整個宅基地“不見天日”，或者未經批準向上加蓋卻沒有有效封閉形成門窗空洞現象。以上種種亂象說明了鄉村空間治理中德治和法治的式微乃至缺失。最近幾年，國務院、省級政府及相關部門頻繁下發制止耕地“非農化”和防止耕地 “非糧化”的政策文件，如《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發明電[2020]24號）、《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發[2020]44號）、《自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發[2021]166號）、《浙江省人民政府辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”防止耕地“非糧化”穩定發展糧食生產的意見》（浙政辦發[2021]6號）等。盡管這些政策出臺后很多違法行為得到了有效遏制，鄉村空間治理取得了很大進步，但因為缺乏及時發現和快速制止違法行為的制度性保障和實效性管控措施，一些鄉村空間又出現了一些新情況新問題。以廣東清西三鎮為例，大量基本農田的流轉經營出現困難，農民農地流轉收入大降，由1300元/畝降為500元/畝，部分農地出現撂荒現象。

基層政府盲目決策

與歷史上鄉村基礎設施和公共服務設施為村莊百姓共同出資、出工出勞修建的鄉村自下而上的民間精英主導模式相反，我國鄉村空間治理與公共服務供給基本以政府為主導，形成了鄉村建設發展的政府行政主導模式。一些基層政府采取運動式、一次性、單方面決策的項目形式，自上而下進行價值輸出，以顯性表達的“授之以魚”的方式推進不同名目的鄉村建設行動。這雖然能夠在短期內改變鄉村的表象，但很難觸及鄉村長遠發展的本質，甚至引發了一些新問題。例如，鄉村建設過程中出現了個別政府依靠強制權力推行土地整理和增減掛鉤項目，加之農民缺乏自主決策的渠道和機會，農村建設質量參差不齊；又如，單純依靠政府財政推進涉農重點項目建設（如美麗鄉村建設）或向鄉村提供主要公共服務，使得村民高度依賴政府，缺乏主動性，“等靠要”現象比較嚴重。

部分管理空白

從項目立項、規劃設計、建設施工、運營管理的全生命周期角度來看，鄉村空間治理各個階段均面臨不同形式的困難和挑戰：在項目立項階段，鄉村空間治理以項目為主要實施方式，除少量重大項目外，基層的一般建設發展項目立項申請難度大，容易陷入策劃無人、申請無門、資金無源的困境。在規劃設計階段，尤其改革過渡期內鄉村建設治理矛盾頻發，出現了諸如鄉村規劃內容與規劃管理需求錯位，鄉村規劃過度借鑒城市規劃理論，總體設計水平不高，規劃編制滯后難以支持鄉村規劃管理工作等問題。在建設施工層面，小體量、低成本、高質量、保安全的鄉村建設制度、安全監管制度等尚未建立，自建房的安全責任體系處于被動的“兜底”狀態，安全事故時有發生；缺少針對集體土地臨時建設的管理辦法和用地指標，導致公共設施項目或是無法完整落地，或是不得不違法占用農用地建設。在運營管理層面，各領域的管理均存在制度性空白和漏洞，如資金保障方面相應的運營費用缺乏制度性保障，公共設施建而未用、低效利用現象普遍；對于一調、二調或三調中已成事實的集體用地等歷史遺留問題，缺少再利用的政策通道，無法有效盤活農村土地資源；鄉村公共服務設施缺少規劃許可的詳細規定，申請材料、程序以及批后監管等缺乏依據。

管理方式粗放

鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，是實現鄉村振興戰略的基石。但現實中卻有一些基層政府行政效能低下，治理思路、治理內容、治理手段、治理效率等難以滿足鄉村快速發展需求。特別地，當鄉村空間治理跟不上市場、政策跟不上實踐，就容易出現一管就死、一放就亂的局面。這主要體現在兩個方面：一是農用地管理。在村莊規劃范圍內建設用地不增加的情況下，農用地與建設用地的置換、轉用手續十分復雜，鄉村空間治理缺乏快速靈活的農村土地利用變更權力配置，對于集體建設用地的管理村集體也缺少自由裁量權，村級組織的自治權力未得到保障。同時，“一事一議”制度下，多宗集體土地入市的需求難以有效滿足，土地出讓后的監管、集體公益性用地許可發放也缺乏制度性的設計，如農村集體用地入股缺失審批主體。另外，農用地配套用地標準和管理制度缺失、管理靈活性不足，各地區用地指標對涉農產業的傾斜普遍不夠，農村三產融合發展缺少用地指標的支持，農用地管理與產業發展的矛盾亟待解決。二是宅基地管理。宅基地閑置與分戶需求無法滿足同時存在，一方面，農村宅基地空置現象嚴重。以陜西為例，農村地區宅基地空置率約在1/3左右，實際戶均宅基地面積遠大于目前標準規定，同時閑置宅基地缺乏回收與可持續利用的手段。另一方面，受用地條件、占補平衡、審批等因素影響，新增宅基地難以滿足適齡人群的需求。部分鄉鎮存在對省市宅基地指標執行不到位的問題，一些地方對農村宅基地的規劃管理簡單粗暴，部分村莊“一刀切”暫停發放《鄉村建設規劃許可證》，導致一些合理建設需求無法得到滿足。

“三治融合”的鄉村空間治理體系建構策略

邏輯思路

鄉村空間治理問題錯綜復雜，歸結根源是鄉村空間治理制度性缺失和制度性失效。進一步地，隨著鄉村功能、人口、產業轉型相應引發對空間的多維需求與傳統鄉土社會的土地利用方式的根本性轉變，空間利用更為復雜，鄉村空間亟待建立有效支撐經濟、社會、政治系統的治理邏輯和配套制度。從功能轉變來說，鄉村功能由早期的提供農副產品單一功能轉化為集生態功能、游憩功能、農產品提供以及景觀文化功能等于一體的復合功能。其中，鄉村生態功能是國家生態安全的重要組成部分；鄉村游憩功能是工業化后期，城市居民由物質消費轉向精神消費的生動體現；鄉村農產品提供功能正面臨著城市消費者對食品安全的關注和反思所帶來的農業鄉村發展契機——健康農業；鄉村景觀文化功能的不斷發揮又能帶動生態功能和游憩功能的升級。從人口結構變化來說，隨著新型城鎮化的深入推進，在鄉村居住的一部分主體人口將逐步流入城市，留在農村生產生活的主體人口結構可能發生轉變，主要包括原有的種田能手、衣錦還鄉的年輕人和告老還鄉的中等收入群體。從產業變遷來說，在經濟社會高質量發展大趨勢下，鄉村地區不再只重視農業生產本身，而是以激發農業農村活力為目標，試圖建立健全生產—加工—流通—銷售的綜合型鄉村產業融合體系。可以預見，隨著鄉村生產要素由勞動力、土地為主導轉向資本、技術為主導，部分鄉村可能會因為缺乏資本和技術進入的條件，從而面臨經濟衰敗、人口流失加劇、收縮性明顯、自然性破壞、文明性下降等缺失現象；區位條件較好的鄉村也有可能由于治理能力不足、治理體系不健全，或者缺乏對于大量涌入的下鄉資本的篩選和整合能力，導致鄉村景觀呈現地域性消失、社會倫理遭受沖擊、農業生態出現倒退等。

鄉村空間治理的本質是鄉村秩序的本源回歸和制度重構，2022年中央農村工作會議提出：“要完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，讓農村既充滿活力又穩定有序。”構建自治、法治、德治“三治”融合的鄉村空間治理體系主要基于國土空間規劃權屬于國家和村民自治的國家法律規定。展開來講，在遵守規劃的前提下實施村民自治，而法治和德治則是人民遵守空間規范和實現他律自覺的重要保障。在“三治”融合的鄉村空間治理體系中，以人為本是核心理念，底線法治、有限自治、全面德治是重要特征，主要目的則有三個：一是建立資本進入鄉村的基礎底線和準入標準，制定滿足鄉村保護需求的管控規則；二是從引導投入、要素開發、品質提升等方面，研究鄉村服務設施的配置規則和格局調整策略，為鄉村可持續發展奠定良好基礎；三是建立適應鄉村產業融合發展的不同設施、不同要素的空間生產格局和調適管理規定，促進鄉村自然資源升值保值。

基本框架

直面我國鄉村空間治理面臨的挑戰與治理基礎，可以建構空間治理框架，有效銜接自治、法治、德治“三治”融合理念：一是明確空間治理目標（Why），樹立以人為本的鄉村空間治理理念，兼顧生態環境、自然資源以及人的發展權保護；二是完善治理主體結構，明確空間治理主體（Who）包括政府、市場、社會；三是優化空間治理手段（How），強調法治與德治雙輪驅動，法治管底線，德治謀提升，并充分調動多元主體參與鄉村空間治理的積極性，兼顧公平與效率以及發展和保護；四是建構空間治理制度（What），明晰該管什么、不管什么，將鄉村既有的非正式制度中的普適部分和有效經驗上升為正式制度；正式制度在具體執行過程中以當地為背景衍生出非正式制度，實現正式制度與非正式制度之間的有效互動；開啟“法”守底線、形成規則，“德”控欲望、美化風氣，“自”降成本、減少摩擦的鄉村空間善治新局面。

具體路徑

鄉村空間治理需要遵循以人為本、還權賦能、有序共贏的總體思路，引導參與鄉村治理的各類主體轉變治理理念，通過自治、法治、德治 “三治”融合的治理體制機制建設，實現契合鄉村實際利益、實現村民自我管理、規范政府協同治理和提高企業經營效益等善治目標。

一是建立基于信任的鄉村社會網絡系統。鄉村空間治理從多主體參與角度建立互信機制、實現思路轉變，關鍵是鄉村精英權威的再樹立和鄉規民約的再強化。精英的作用如同《荀子·儒效》中所言，“儒者在本朝則美政，在下位則美俗”，建立基于信任的鄉村社會網絡系統，需加大力量培育鄉村能人，健全鄉村人才引進和財富回流機制，通過各種手段還原社會倫理秩序，強化村民對鄉村的認同感、歸屬感，為構建新型鄉村秩序奠定社會基礎。進一步地，通過實現鄉村基本公共服務均等化、建立健全產權保護制度、完善農村戶籍遷入遷出制度等提升鄉村吸引力，做到人才引得來、用得好、留得住。

二是建立基于現實的鄉村空間管理制度。鄉村空間管理制度主要包含規劃設計、建設施工、運營管理三個層面。規劃設計層面，地方政府和規劃師應制定符合農村實際和農民意愿的規劃方案，以及符合國家政策和適應居民發展訴求的規劃申請法定程序，通過設計下鄉助力美麗鄉村建設。建設施工層面，應充分發揮建筑市場誠信體系的作用，提升建筑質量，建立房屋定期質量評估、監管機制，做好村莊分類（發展類、撤并類、維持類和保護類）規劃，通過許可管理、拆除管理、限制管控和強制+引導的雙向管控等手段進行空間管制。運營管理層面，建立鄉村基本公共服務保障制度，設立相對穩定的鄉村建設維護投入資金，引進的項目投資應符合居民實際生產生活需要，制定資金使用約束制度、各項設施運營管理制度、鼓勵獎懲制度、公示公開制度、監督制約制度，優化鄉村自約束、自管理體制機制，明確實施鄉村規劃的主體，完善鄉村規劃師、建筑師制度。

三是建立基于問題的系統性實施方案。宅基地、集體土地使用方面，地方政府可以結合自身實際，以縣域為范圍制定統一的宅基地、集體土地使用政策，包括針對空置宅基地、缺房戶和分房戶制定宅基地置換政策（應允許宅基地的產權交易，或制定相應的征收程序明確收歸集體所有用于公共設施建設）；針對企業占用的集體土地的使用政策；針對宅基地置換保障性住房的配套政策；等等。

【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授】

責編：羅 婷／美編：石 玉