摘 要:新一代人工智能技術為國家治理體系與治理能力現代化提供了利器，如何將這些先進技術用于推進國家治理現代化也就成為了值得研究的關鍵課題。當前國家治理的智能化轉型在加速推進，很多具體領域都在部署和應用各種智能技術。推動國家治理的智能化轉型并實現國家善治，需要加強國家治理的信息化、數字化和智能化的頂層設計和統籌協調；加快本土企業自主技術研發，補齊人工智能人才短板；加強風險預警，防范人工智能安全風險；警惕“機器換人”帶來的失業風險，加強黨政機關人員編制管理。

關鍵詞:人工智能 國家治理 數字治理 數字政府 智能化

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

大數據、人工智能（AI）、區塊鏈、云計算等新一代數字技術發展迅猛，并在經濟、社會、文化和政治等領域廣泛應用，特別是以美國科技企業OpenAI在2022年底發布的ChatGPT為代表的新一代人工智能技術，有望在越來越多的領域加以應用，并通過技術變革推動經濟社會發展。新一代人工智能技術在各個行業和領域都有進一步發展和應用的巨大潛力，它們在國家治理領域的應用場景也非常廣泛。

新一代人工智能技術強調通用型人工智能技術，這和過去專用型人工智能技術有顯著區別。如果說過去的人工智能技術只能專注于做一件事的話，那么新一代人工智能技術則希望建構類人乃至超人的全知全能模式[1]。當新一代人工智能技術越來越凸顯其能力和價值時，就需要關注其在國家治理現代化中所扮演的角色，以及如何在應用過程中對其加以有效治理。

從國家治理的角度而言，技術創新與發展為國家治理現代化提供了更大可能。國家治理要依靠治理技術來實現治理目標，國家治理能力高低在很大程度上取決于國家治理技術水平，如果國家治理技術可以實現跨越式發展，那么就會加速推動國家治理目標的實現。因此，新一代人工智能技術的發展也為國家治理現代化提供了契機。

圍繞新一代人工智能技術及其在國家治理中的應用，以及政府如何加強對這些新興技術的監管，學術界進行了廣泛探討。本文期望進一步探討國家治理如何實現智能化轉型，并從智治走向善治。

國家治理智能化轉型的內涵與現狀

國家治理智能化的內涵及需要澄清的三對核心概念

國家治理是價值與工具的統一，既強調國家治理要追求特定的價值組合，也關注國家治理要使用有效的技術工具[2]。在數字時代，國家治理需要數字化轉型，以適應數字國家治理的時代要求。進入智能時代，國家治理也需要進行智能化轉型，加快推動智能國家治理。新一代人工智能技術用于國家治理，推動“智能+國家治理”，會對國家治理體系和治理能力提出全方位的重塑要求。

加快推進國家治理的數字化和智能化轉型刻不容緩，但是在此之前，我們需要澄清三對核心概念的異同和關系，包括智慧還是智能、治理還是管理、治理還是政府。

首先，一些人將智慧治理與智能治理混淆，而二者的差異十分明顯。智慧更多指人類特有的一種狀態，而很難說技術及其應用是智慧的，雖然一些人標榜認為智能技術可以達到智慧。在城市治理領域，圍繞智慧城市與智能城市的爭論同樣值得關注。國家治理可以使用智能技術，并實現治理的智能化，但是要想達到智慧治理還尚需時日。

其次，國家治理智能化是智能治理，而不是智能管理。治理和管理的最大區別就在于為什么、誰參與和如何做，而這也意味著智能化轉型需要關注治理而不是管理。比如，從社會管理走向社會治理，意味著社會工作模式發生了深刻改變，不再是政府管理社會的邏輯，而是轉變為政府與社會共治的思路。因此，我們要重點探討國家治理的智能化轉型，而不只是政府管理的智能化轉型。

最后，國家治理的智能化轉型意味著推進智能治理，而不是局限于打造智能政府。毫無疑問，國家治理是以政府為主導的，國家治理的數字化轉型要求政府實現智能化，但是政府智能化未必會帶來國家治理的智能化。唯有參與各方都實現了智能化，國家治理的過程也是智能化的，我們才能說國家治理實現了智能化。

當前國家治理智能化轉型存在的主要問題

當前國家治理的智能化轉型在加速推進，很多具體領域都在積極部署和應用各種智能技術。但是，國家治理的智能化轉型也存在不少問題，主要表現在如下幾個方面。

首先，目前國家治理仍然處于信息化階段，尚未推進和深入到數字化和智能化階段。信息化是數碼化，將線下物理的轉換為線上虛擬的。數字化則更進一步，推動政府業務流程和國家治理過程的數字化。智能化則進一步推動國家治理模式的轉型，使國家治理朝著智能化方向發展。從國家治理的智能水平來看，目前還處于初級階段，在關鍵場景的智能試點才剛剛開始，距離真正意義上的國家智治差距較大。

其次，國家治理數字技術應用深度不夠，制度改革不到位。以社會治理的數字化為例，目前仍然以防和堵為主，缺乏治理的預見性和主動性，需要更好地發揮大數據和人工智能的預測作用。國家治理的智能化轉型不是將人工操作加以自動化，而是要重構國家治理過程，并在此基礎上推進智能化。更為重要的是，相對來說，人工智能技術在強化政府監控社會的能力，而并沒有同樣改善政府服務和賦權社會的能力。

再次，現階段人工智能技術的應用并沒有帶來國家治理的變革和轉型，而政府的形態與制度特征也沒有發生實質性改變。以市域社會治理現代化為例，目前的體制機制還有待理順，需要通過黨政機構改革來理順上下級主管關系和橫向統籌關系。再如，在社會治理的不少領域，存在有應用無參與的問題，往往是“干部干，群眾看”。因此，數字技術特別是智能技術的應用要引導和強化公眾參與，加強合作提供和合作創新。

國家治理的智能化與善治

技術、國家與治理之間的關系

新一代人工智能技術與國家治理之間的關系，體現為治理技術與技術治理之間的動態關系。國家治理的技術包括至少三層意涵，分別是用于國家治理的技術，基于技術對國家的治理，以及國家對技術的治理[3]。因此，在技術、國家與治理之間存在耐人尋味的張力，需要對三者之間的關系進行更深入的探討。

首先，國家治理需要使用先進技術，而這些技術能否更新換代并得到合理應用，就決定了國家治理現代化的進程。用于國家治理的技術，如果能夠快速進步并應用到國家治理的方方面面，將會大大提升國家治理效能。善治當用良技善術，比如，在國土空間規劃和保護方面使用衛星遙感技術的“制圖術”，就發揮了應有的監督作用[4]。如果國家治理不使用新技術，那么治理效能難以提升。

值得注意的是，技術的先進性未必就能保證治理的優越性，而善治也不盡然就是“炫技”。換句話說，先進技術是國家治理現代化的必要條件而非充分條件。與此同時，也有大量善治案例使用了非常簡單甚至落后的技術，但是卻取得了異乎尋常的良好效果。這意味著國家治理的善治未必取決于治理工具多么先進或智能，而更多取決于是否圍繞價值目標而做出合理的選擇和有效的執行。

其次，國家治理越來越依賴于各種技術，這使技術對國家治理的意義日益凸顯。當國家治理得到了技術加持和武裝時，也有可能因為技術失靈而出現治理失敗。無論是過去還是當下，不乏先進技術導致的治理失敗案例。這既同人為操作不當有關，也同技術本身的限度離不開。特別是當國家治理嚴重依賴技術到須臾不離和寸步不離的程度時，技術失靈帶來的治理災難就更加凸顯。比如，全球各地大力發展的智慧城市，可能演變為技術企業撈金并賺得盆滿缽滿，而沒有實質性改善城市治理或提升市民體驗[5]。

最后，技術的發展和應用也需要國家的治理，否則就可能出現技術失控和應用失靈等問題。技術在用于國家治理的同時，也會帶來可預見和不可預見的風險，因此國家對技術本身也需要加以治理。如果國家治理跟不上技術進步，技術將如“脫韁的野馬”一樣難以駕馭，甚至使國家陷入混亂局面。因此，治理與技術之間的關系是動態和不確定的，既取決于技術的就緒程度，也同治理的發展密不可分。

國家治理的智能化如何實現善治

國家治理在從國家智治走向國家善治的過程中，一方面取決于是否使用了先進技術，另一方面則取決于先進技術是否得到了穩妥的應用和必要的治理。歸根結底，技術是服務于價值的，而國家治理的價值理性也始終高于技術理性。只有緊緊抓住國家治理的目標和手段之間的優先次序，明確人工智能技術是服務于國家治理價值的，才能確保技術不被濫用和誤用。

就此而言，技術向善的前提不在于技術本身，而在于使用技術的主體，以及其所追求的目標和依據的制度規則。反過來說，技術作惡的責任也不應歸咎于技術本身，而應從用戶和其面對的規則約束尋找原因。因此，建立人工智能技術用于國家治理的全生命周期管理制度，明確技術評估、試點、應用和推廣的各項規則，才能保障技術應用自如而不逾矩。

我們必須承認，新一代人工智能技術的確有其令人矚目的技術優勢，也具備進一步帶來技術革命乃至工業革命和社會進步的潛能。特別是在具體領域和應用場景方面，新一代人工智能技術已經實現似人乃至超人的水平，的確提供了無限想象的空間，并且不少應用已經提上日程乃至交付兌現。為此要大力探索和研究新一代人工智能技術的應用場景，推動其在更廣闊的領域應用，提高生產力和經濟發展質量，提升人民生活品質，增強國家治理效能。

要想推動國家治理從智治走向善治，就要確保人工智能技術能夠合理應用到國家治理中。需要特別注意更好地利用新一代人工智能技術，加快更高層面的統籌協調，避免重復建設和浪費，實現“全國一盤棋”“全省/市一盤棋”。新一代人工智能技術的研發投入成本高，應用開發難度大，很難通過分散化的各自探索而實現。與此同時，新一代人工智能技術的啟示在于其可以有效支撐海量用戶，具有成為未來數字基礎設施、技術平臺和操作接口的可能。國家治理的智能化轉型也需要建立類似的共享平臺，使各個領域都可以調用。特別是基礎設施共建、技術平臺共建、數據資源共享和智能算法共用等方面，要實現“三融五跨”，減少“信息孤島”“數據煙囪”帶來的浪費和損失，真正提升國家治理效能。

在國家治理中，需要做好新一代人工智能技術應用的試點工作，選取適合其應用的重點領域和典型場景，部署試點工作，并對試點成效和影響進行評估。試點意味著帶有不確定性和不可預測性的嘗試和探索，既有成功的可能，也有失敗的風險。過去不少政策試點被塑造為地方政府的政績工程，只允許成功，不允許失敗。對新一代人工智能技術應用進行試點，要破除試點必須成功的錯誤觀念，不能為了成功而弄虛作假，讓可能失敗乃至帶來災難的試點在更大范圍復制推廣。因此，一定要嚴把試點關，真正秉持探索求真的態度，真試點而不是假試點，通過試點發現問題并及時糾偏解決。

當然，我們不應神化新一代人工智能技術的力量和作用，但是也不能低估其潛力和前景，更不能忽視其潛在風險。這就像在2010年后興起的大數據分析技術一樣，人們對其寄予厚望，認為它會帶來顛覆性革命，使決策科學化并提升管理效率。但是，時至今日，我們看到的卻是另一番景象。大數據越來越大，越來越多，應用越來越普遍，但是大數據可以提供的價值同其需要消耗的能源和財力相比卻極不相稱。更為重要的是，各類組織需要為大數據存儲支付大量資金，而其帶來的回報卻少得可憐。與此同時，數據匯聚還誘發數據安全風險，使其成為燙手山芋而進退維谷。面對新一代人工智能技術，我們也需要做好準備和及時糾偏，避免技術發展和應用走入歧途，而同國家治理現代化的訴求南轅北轍。

推進國家治理智能化轉型需要注意的問題

國家治理體系與治理能力現代化意味著要積極引進和利用各類先進技術，特別是互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術，通過技術創新和應用來提升國家治理效能。以ChatGPT為代表的新一代人工智能技術迅速崛起，在國家治理的各個領域廣泛應用，并加快推進國家治理的智能化轉型。但是，在推進國家治理的智能化轉型過程中需要特別注意若干問題，規避轉型過程中的安全風險。

國家治理的信息化、數字化和智能化三化疊加

隨著新一代人工智能技術在國家治理中的廣泛應用，國家治理同時處于信息化、數字化和智能化“三化”疊加的復雜時期，需要更加重視如何加強頂層設計、統籌協調和一體推進。當前我國不少地區和政府部門的信息化建設還沒有完成，數字基礎設施建設不足、數字鴻溝形勢嚴峻的問題依然十分顯著。與此同時，越來越多的地區和政府部門在推動國家治理的數字化轉型，積極利用互聯網、物聯網、大數據等技術提升國家治理效能。而隨著新一代人工智能技術的廣泛普及和深度利用，國家治理的智能化轉型也提上日程。

黨的二十大報告提出要進一步推動區域協調發展，但是國家治理的智能化轉型可能會加劇地區間馬太效應，使各地區之間的發展差距逐步擴大。不同世代的數字技術在各地區各部門之間的應用參差不齊，使數字化和智能化的不平衡不充分發展問題凸顯，并可能在未來進一步擴大化。特別是新一代人工智能技術可以大大提升政府管理和服務效率，而這可能導致使用與不使用人工智能技術的地區和部門之間進一步拉大差距。

新一代人工智能技術對算力、算法和數據的要求極高，而這不是某個政府部門可以獨力完成的。為此要加強國家治理智能化轉型的頂層設計，在全國或至少省級層面進行統籌規劃，一體推進人工智能基礎設施和技術性平臺建設，使各級政府部門都能夠共享共用新一代人工智能技術。與此同時，加快推動欠發達地區的數字化轉型，積極擁抱國家治理的智能化轉型，是未來需要特別補齊的短板。

加快本土企業自主技術研發，補齊人工智能人才短板

面對新一代人工智能技術的迅猛發展，我們需要有強烈的緊迫感和危機感。如何打造新型舉國體制，營造鼓勵科技創新的環境和氛圍，為企業等創新主體提供有效的激勵和保障，都是新一代人工智能技術提出的挑戰和啟示。目前我國企業開發的新一代人工智能技術尚處起步階段，同美國等發達國家還有不小差距，在短期內縮小差距并實現反超的機會不大。國家治理的智能化轉型有賴于我國本土企業的自主創新科技，否則這可能會威脅國家安全。

生成式人工智能技術越來越表現為“技術黑箱”，在輸入和輸出之間存在巨大的不透明地帶和難以解釋的空間，而這可能使國家治理的智能化轉型面臨安全威脅。目前ChatGPT等人工智能應用已經出現“無中生有”“胡說八道”的苗頭，而政府部門在使用時要警惕人工智能技術帶來的謬誤。人工智能技術背后的算法掌握在企業手中，如果被植入帶有偏見和歧視的規則，就可能帶來國家治理安全風險。因此，只有推動我國本土企業開發具有自主知識產權的生成式人工智能，確保政府數據不出境和算法透明可控，才能避免人工智能技術在國家治理應用中的風險。

當前政府部門主要通過企業外包模式，采購供應商的產品和服務并要求其提供項目建設和運營的人力支持。供應商一般會提供一定數量的專業技術人員進行駐場服務，解決政府數字技術應用過程中出現的問題。但是，這往往使政府部門對供應商形成嚴重依賴，并難以擺脫由此導致的政商關系。在采取企業外包模式的同時，政府部門也要有意識地延攬和儲備專業技術人員，為智能化轉型提供技術支持。

目前全球主要國家的政府部門普遍都面臨數字技術“人才荒”，通常通過多種方式來擴容數字技術人員隊伍，包括加大招聘力度、采用外包人員、跨組織人員調任、實習和培訓等。比如，美國前總統奧巴馬推動設立了18F團隊（因在華盛頓特區的F街18號而得名），吸引硅谷的軟件工程師加盟，解決聯邦政府部門面臨的信息技術難題。我國各級政府部門要拓展聘用渠道和方式，擴大人工智能相關技術人才的引進和利用，爭取國家治理智能化轉型的主導權。

加強風險預警，防范人工智能安全風險

在推動國家治理智能化轉型的同時，要加強個人信息保護和數據安全，避免人工智能技術應用帶來的數字糾紛和安全威脅。ChatGPT等生成式人工智能技術的應用可能突破當前我國互聯網安全監管的“防火墻”，并使輿情管控等工作面臨更加嚴峻的挑戰。比如，目前境內限制訪問的特定境外網站可能因為生成式人工智能的應用而被突破，使得網信部門建立的“防火墻”失效。用戶可以通過指令要求人工智能應用程序抓取這些網站的內容，并翻譯和匯編而成為其所需要的信息，從而繞過當前的網絡安全監管防線。

目前政府部門的數字技術人才非常匱乏，無論是規模還是專業技術水平，都同人工智能技術頭部企業差距明顯。當政府部門的技術“小白”在使用生成式人工智能時，就會面臨被技術“牽著鼻子走”而誤入歧途的風險。與此同時，政府部門和人工智能企業之間的技術級差也會帶來監管難題，使國家治理的智能化轉型被動響應而難以主動引領。

人工智能技術在政府部門應用時，可能導致國家機密信息安全威脅。特別是生成式人工智能需要政府工作人員進行人機對話，而這可能使政府信息泄露，并引發國家安全風險。比如，公務員借助人工智能技術完成統計數據分析報告，就可能導致未經許可的機密信息泄露，并使相關企業掌握國家機密并誘發國家安全風險。

這意味著要加強政府工作人員使用新一代人工智能技術的紀律約束和制度規范，引導他們在日常辦公中正確合規使用技術，避免技術濫用和誤用而帶來國家安全風險。要建立政府人工智能技術應用規則，引導政府工作人員正確看待和合理使用人工智能技術，防范人工智能技術濫用誤用風險。要加大領導干部和公務員的數字思維、數字素養和數字技能培訓，使他們掌握人工智能技術應用的觀念和能力，并在工作中規范合理地利用人工智能技術。建立人工智能技術認知水平和技能資格考查制度，督促政府工作人員學習和掌握人工智能技術應用能力。

警惕“機器換人”帶來的社會風險，加強黨政機關人員編制管理

要防范新一代人工智能技術對就業和社會穩定等方面的沖擊，做好周全應對準備，避免措手不及和應對乏力。人工智能技術帶來的“機器換人”風險日益明顯，制造業、服務業等領域都可能出現大規模失業，并會引發新的社會問題。雖然人工智能技術也在創造大量新興工作崗位，但是其所替代的工作崗位遠超過新增的，并使凈失業風險顯著提升。

同時，政府部門在引入人工智能技術后，也可能面臨事少人多和公務員“下崗”風險。當公務員面臨失業風險時，可能會為了一己私利而人為制造問題，使其看起來忙碌和不可或缺。這種為了保住個人職位而進行的“表演”，可能會導致政府運行的內耗，并使社會運行成本攀升。

在人員編制管理方面，要進一步加強剛性約束，并對不同工種進行分析和研判，防范人工智能技術帶來政府部門的失業風險。對于人工智能技術替代風險較高的部門和崗位，要嚴格控制人員編制并逐步減少人員補充，避免未來機器換人而導致的人員安置難題。比如，可以借鑒國外學者開發的“常規任務指數”（routine task index），評估自動化與智能化帶來的工作崗位替代風險，并基于失業風險進行預警和研判。與此同時，也要通過加強培訓來使公務員“一專多能”，成為勝任各類工作的“多面手”，避免人工智能技術崛起而帶來的失業風險。

【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授、中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員；本文系國家自然科學基金項目面上項目“數字政府如何降低行政負擔：面向中國地方政府的實證研究”（項目編號：72274203）、北京市社會科學基金青年帶頭人項目（重點項目）“接訴即辦、政府績效管理與城市治理創新”（項目編號：21DTR058）階段性成果】

注釋

[1][美]拜倫·瑞希著、王斐譯：《人工智能哲學》，上海：文匯出版社，2020年，第58—59頁。

[2]楊開峰主編：《中國之治：國家治理體系和治理能力現代化十五講》，北京：中國人民大學出版社，2020年，第11—12頁。

[3]馬亮：《四位一體的國家治理——制度優勢何以轉化為治理效能？》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》，2021年第1期，第1—12頁。

[4]杜月：《制圖術：國家治理研究的一個新視角》，《社會學研究》，2017年第5期，第192—217頁。

[5][美]本·格林著、李麗梅譯：《足夠智慧的城市：恰當技術與城市未來》，上海：上海交通大學出版社，2020年，第21—22頁。

責編：周素麗 ／美編：石 玉