摘 要:數字形式主義是形式主義在數字時代的新變種，是政府數字治理的“絆腳石”與“攔路虎”。數字形式主義的主要表征是數字平臺重建設輕運維，數字轉型重過程輕實效，數據治理重數量輕質量，痕跡管理重留痕輕結果。數字形式主義的緣起既有思想觀念扭曲錯位的原因，也與個體機會主義、監督考評機制不完善和數字技術自身特征有關。規制數字形式主義，發揮數字技術在政府治理中的賦能效應，需要提高政治站位，抑制機會主義，健全考評制度，增強善用技術的能力。
關鍵詞:數字治理 數字形式主義 政府治理 規制路徑
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
技術與治理融合是世界各國政府治理變革的重要特征，每一次新技術革命都伴隨著政府治理革新。隨著大數據、物聯網、區塊鏈、機器學習等新一代信息技術的發展，數字技術助推政府公共事務精準化治理成為趨勢，政務服務數字化、網絡化、智能化對推進政府治理體系和治理能力現代化具有重要意義。但是，在政府數字治理進程中，傳統形式主義頑疾與數字技術“聯姻”，在不完善的體制機制下，滋生出了數字形式主義。與傳統形式主義相比，數字形式主義更具系統性、復雜性、隱蔽性。數字形式主義增加了政府的財政負擔，造成資源浪費，侵蝕了政府權威，損害了政府形象，影響政府公信力，降低人民群眾獲得感、幸福感、安全感。要充分發揮數字技術的賦能效應，必須厘清數字形式主義的表征與緣起，尋求數字形式主義的規制路徑。
數字形式主義的表征
黨的十九屆五中全會強調加強數字政府建設以來，地方政府紛紛出臺數字政府建設方案，加快借助數字技術提升公共服務、社會治理等智能化水平。但在政府治理數字化轉型中，一些地方政府存在重“面子”輕“里子”的“面子工程”“形象工程”“注意力工程”，數字治理異變成數字形式主義，典型表現有以下幾個方面：
一是數字平臺重建設輕運維。政府數字治理平臺建設的初衷在于借助數字技術改進政府治理方式、優化政府政務流程和提升公共服務水平，以滿足公眾日益多樣化、多層次、高質量的公共服務需求。然而，實踐中卻出現了一定程度的異化現象，一些地方政府熱衷于搞數字化面子工程、形象工程、政績工程，不顧實際開發各種數字平臺和政務APP。由于缺乏整體設計以及未能對政府職能進行有效整合，數字平臺重復建設、分散建設問題突出，建成后的數字平臺的運營和維護，也缺乏持續的關注和必要的技術、人力、財政投入，致使大量數字平臺“僵尸化”“空殼化”，征求意見“水軍化”，不能及時回應社會需求，其效果名實不副，難以真正發揮作用。
二是數字轉型重過程輕實效。“十四五”規劃強調要推進網絡強國建設，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革。但在一些地方，數字治理就是簡單地將原有的政府職能、公共事務原封不動搬到線上，怠于利用數字技術整合政府職能，優化服務流程，提高行政效能。其結果就是本應通過數字技術推進一站式服務、促進政府職能無縫隙化鏈接的數字治理虛有其表，政府職能部門各自為政、碎片化現象依然存在，便民利民淪為光鮮亮麗的空洞口號。更有一些地方不顧數字鴻溝客觀存在的事實，把本不應取消的線下政務服務窗口也輕率地搬到網上，人為構造政企、政社交流梗阻，使“屏幕”變成了阻礙溝通交流的“屏障”。一些地方甚至走向了數字治理的另一個極端，借數字化將線下的“文山會海”向線上轉移，隨時隨地召開工作會議，轉發文件，以會議落實會議，以文件落實文件，成為一些領導干部表面勤于政務的保護色。
三是數據治理重數量輕質量。隨著大數據時代的來臨，數據已是重要的戰略資源。借助大數據、人工智能等新興信息技術收集、處理和分析各類政務數據，并依托其結果來識別問題、分析問題和尋求問題的解決成為政府治理的重要路徑。但是，數字形式主義違背了應用數字技術賦能治理的初衷，數據收集部門化，各層級政府和政府各部門自成一套、獨立運作政務平臺和數據采集系統，收集到的大量應用場景數據和政務數據呈碎片化狀態，數據標準不統一，數據共享機制未形成，大量數據無法歸集整合而沉寂于公共數據庫，數據的真正價值未得到充分挖掘。一些政府部門甚至以數據占有量的多少衡量部門治理成效，以各式各樣的“數字化臺賬”取代實際調研、親身考察，或用于對付上級檢查和應付數據歸集任務，有時甚至不惜編造數據、捏造材料、報送無效數據。這些數字形式主義極大消解了數據治理的價值。
四是痕跡管理重留痕輕結果。痕跡管理指的是上級要求下級的各項工作都必須保留臺賬、照片、視頻、記錄，以確保工作執行和細化落實。痕跡管理的本質在于強調過程管理的重要性，矯正完全基于結果導向的考核機制的局限。但痕跡管理往往被過度強化，事事留痕、處處留痕，痕跡超越了工作內容本身，異化成為“痕跡主義”或“留痕形式主義”，數字技術應用更是便利了這種留痕行為。一些干部為了應付上級部門監督檢查，工作要先拍照，為了給自己宣傳造勢，將地方政務平臺、公眾號點擊率、訂閱量作為考核指標；為了顯示親民為民，甚至不惜請“水軍”在政務平臺上刷評論、搞互動等等。過度留痕、虛假造痕顛倒了痕跡管理手段與目的之間的辯證關系，擺拍作秀、材料政績等形式呈現傾軋了具有實際價值的工作任務，工作重心偏移使基層深陷形式主義泥淖，身心俱疲影響辦事效率，背離了為人民服務的初衷。
數字形式主義的根源
數字形式主義本質上是一些領導干部思想觀念扭曲錯位，脫離群眾、忽視實際所致，同時也因個體機會主義行為、監督考評機制不完善和數字技術自身特征等因素而強化。
第一，思想觀念扭曲錯位是數字形式主義生成的認知根源。習近平總書記指出：“形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失”。數字形式主義根源上與傳統形式主義無異：一是政績觀錯位。一些領導干部在推進數字政府數字治理時持有功利主義的政績觀，缺少“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的歷史擔當，喜歡搞“短平快”政績，做表面文章，使花拳繡腿，大搞快建數字“形象工程”“視覺工程”，為的是給自己造勢，而非給人民造福。二是權力觀扭曲。權力觀扭曲本質還是官本位思想、特權思想和等級觀念作祟，官僚主義作風嚴重，對上唯唯諾諾、惟上是從，對下脫離實際、脫離群眾、高高在上、獨斷專行。一些地方和領導干部借數字化轉型、信息化管理的名義，使傳統官僚主義披上“新馬甲”，轉身成為數字官僚主義、電子官僚主義。數字官僚主義又進一步滋生和助長好裝門面、擺花架子等花樣繁多的數字形式主義。三是人民立場偏離。有些地方推進數字政府建設看起來“門好進”“臉好看”了，但事情卻更難辦了，根源就在于人民立場出現偏離，數字化治理只圖自己“省事”，不為人民“省心”，忽視“數字鴻溝”“網絡鴻溝”的客觀存在，致使部分群眾只能“望網興嘆”“望數興嘆”。
第二，個體機會主義行為是數字形式主義生成的內生動力。以自身利益最大化為行為準則催生的個體機會主義行為是數字形式主義生成的內生動力。一方面，權責失衡體系下的壓力傳導會導致一些干部舍實求虛、脫實向虛。層級節制的科層體制運作過程中，自上而下的政策傳遞、目標設置與考核激勵常常伴隨層層加碼現象，這在客觀上導致基層部門及其工作人員承擔了超負荷的工作任務和壓力，在權責不匹配的情況下，基層部門有時候只能運用機會主義手段化解任務壓力，通過編造數據、制造各種名目的臺賬來應付上級檢查。政務數字化、網絡化、智能化更強化了這一過程，部分領導干部借助政務平臺、微信公眾號，頻繁召開一些沒有實質意義的會議、傳遞一些沒有實質內容的文件，基層部門只得以形式主義應對形式主義。另一方面，數字形式主義也源于一些干部自身的本領恐慌和能力不足。數字技術快速發展，外部環境復雜多變，一些干部知識儲備不夠，學習能力跟不上，難以適應和有效運用數字技術賦能公共事務治理，經常既怕困難又怕擔責，機會主義的理性選擇是鋌而走險，選擇完成那些具有顯示度的工作，以簽到、照相、做臺賬、造材料等無效忙碌來規避責任，以擺花架子取代干實事。
第三，監督考評機制不完善是數字形式主義生成的重要因素。在快速推進的數字治理進程中，與數字政府建設相匹配的干部監督考評機制還不健全，過度形式化、過度量化的考核方式占主導，成為滋生數字形式主義的重要誘因。一是監督考評指標過度精細化。數字技術賦能使監督考評工作作變得高效便捷、理性客觀的同時，也使“數字管理”更加極端化、精致化。為了簡約化，一些地方領導干部監督考核下屬常常只盯著易于量化的數量、速度、點擊率、回復率等指標，忽視服務質量與效率、公眾滿意度等維度，這種偏頗且簡單的監督考核容易誘導策略性行為，助長數字形式主義。二是監督考評主體單一化。近年來，一些地方雖然也強調體制外的監督考評，但在具體實踐中，體制外的監督考評主體參與依然不足，主要由體制內的組織人事部門和上級主管部門組成的監督考評主體，因專業性、約束性等各方面存在的不足，容易只關注某個側面亮點而忽視整體績效，造成“一俊遮百丑”現象。三是激勵機制不完善。監督與激勵并行才能促進公共部門持續改進服務質量，提升服務效率，但監督有余激勵不足，尤其是缺乏多元化的激勵機制，致使一些干部缺乏干事創業的動力，不求有功、但求無過，做表面文章。
第四，數字技術自身特征是數字形式主義生成的催化力量。一般認為，以大數據、人工智能等為代表的現代科技是客觀中立、價值無偏的技術工具，特別是隨著無監督學習算法的日益精進，人們越來越相信借助數字技術可以有效避免傳統政府治理的偏向性問題。但實際上，數字治理并非完美，數字技術自身的一些特征與治理體系耦合，在一定程度上會成為滋生數字形式主義的催化力量。數字技術具有系統性，這種系統性主要體現在其運轉過程中。數字平臺一旦建成，它自有一套運作方式，容易產生反向適配效應，即為了保持系統正常運轉和決策的精確科學，需要不斷對其“喂養”數據，有時還要對數據進行反復調整與修改來滿足系統需求，這為數字形式主義提供了操作空間。另一方面，數字平臺具有約束性。數字平臺是依據一定規則建立起來的架構系統，會對人們行為產生引導和控制作用，一旦接入數字平臺，人們就不得不遵從其運作規則。一些部門為了使日常工作有“跡”可循、有“證”可查，建立多個場景化的APP、工作系統，其本意是為了提高工作效率，但在實際運作中卻被扭曲異化為控制工具，要求下級部門定時定量上傳工作日志、照片、視頻、定位等信息，下級部門的自由裁量空間被壓縮后，只能以精美的“數字化材料”來應對系統的記錄要求。
數字形式主義的規制
規制數字形式主義，發揮數字技術在政府治理中的賦能效應，需要對“數字熱”進行“冷思考”，充分認識數字形式主義的頑固性、隱蔽性和破壞性。多管齊下綜合治理，消解數字形式主義，充分釋放數字治理紅利。
其一，提高政治站位，筑牢正確的政績觀。數字形式主義與部分領導干部政治站位不高、政治意識不強、思想觀念扭曲錯位緊密相關，規制數字形式主義必須解決干部的政績觀、權力觀、歷史觀問題。一是堅持目光向下的政績觀。觀念決定作為，追求何種政績對履職盡責、干事創業具有重要導向作用。習近平總書記指出：“反對形式主義要著重解決工作不實問題，督促領導干部樹立正確政績觀，克服浮躁情緒，拋棄私心雜念。”政府及公職人員要在推進數字治理過程中，始終把群眾滿不滿意、支不支持作為衡量工作的標尺，處理好顯績與潛績的關系，把解決問題與群眾的滿意度、獲得感作為最實際的政績，不斷強化自身修養，提升責任意識，強化崗位認同和角色認同。二是樹立為民服務的權力觀。權力意味著責任和擔當，堅持權為民所用、摒棄官僚主義作風是化解數字形式主義的關鍵。領導干部及公職人員要始終持有愛民之心和擔當本領，充分認識到權力來自人民，必須用之于民，建設數字政府不能“只表態不落實、只喊口號不行動”，要時刻警惕傳統官僚主義、形式主義借數字化之名實現“華麗轉身”。三是堅定人民立場。數字治理要堅持人民至上，把滿足人民對美好生活的向往作為出發點和落腳點，打破“數字鴻溝”，消弭“數字壁壘”，讓政府數字化服務體系更加智慧便捷、泛在可及、公平普惠。
其二，深化體制機制改革，抑制機會主義的空間。上下級之間、部門之間權責失衡、職責模糊的權責關系現狀，以及一些干部能力不足、本領恐慌為機會主義的避責行為提供了空間，強化了滋生數字形式主義的動力。必須深化權責配置體系改革，加強干部能力培養，健全容錯糾錯機制，鏟除數字形式主義滋生的土壤。一是深化權責匹配體制改革，理順上下級之間、部門之間、崗位之間的權責關系，優化權力清單和責任清單制度，明確不同層級、不同部門的權力范圍和責任歸屬，改善上級部門權大責小、下級部門權小責大的狀況，減少層層加碼、弄虛作假等形式主義行為，根據數字治理需要適當增補下級管理權限和管理資源，增強下級部門事務的處置能力。二是深化干部教育培訓機制改革。習近平總書記指出：“增強本領就要加強學習，既把學到的知識運用于實踐，又在實踐中增長解決問題的新本領。”規制數字形式主義，必須要有更強的自覺性、主動性，更完善的教育和培訓機制，有意識培養干部隊伍數字能力，增強干部數字素養，不斷提升干部隊伍數字化發展的駕馭能力。三是健全究責完備的容錯糾錯機制，鼓勵領導干部及工作人員在數字治理中敢于創新和勇于擔當，加強干部錯誤識別，促進容錯糾錯過程規范化、程序透明化，把握好問責的彈性空間，降低干部隊伍犯錯的代價，提升他們為民辦實事的工作熱情。
其三，激勵約束并重，以制度安排制約形式主義。監督考評是推動工作的有力杠桿，良好的監督考評制度可以激發干部動力和活力，必須健全監督考評制度，以制度化手段消解數字形式主義的負效應。一是建立科學的考評指標體系。數字政府建設過程中，考核干部工作績效不能僅看表面和顯績，而應該切中肯綮抓實效，堅持顯績與隱績考核結合，短期績效與長期績效考核結合，從“點擊率”“活躍度”“投票”“排名”等形式內容中抽離出來，更加關注群眾對政府數字治理服務是否滿意、群眾問題是否真正得到解決。二是鼓勵多主體參與干部考核。干部工作績效除了內部自評外，還應加強社會組織專業評估、群眾滿意度調查等多主體參與的工作績效評估，尤其是群眾的滿意度調查結果應該作為干部考評的直接參考。三是重視考評結果的應用。獎懲結合的考評結果的應用可以充分發揮激勵與約束功能，激發干部積極性、主動性，規避一些地方政府和部分領導干部的數字形式主義行為。
其四，平衡手段與目的的關系，增強善用技術的能力。數字形式主義的滋生蔓延還與數字技術本身的一些特征有關，必須認清數字技術的本質，正確處理政府數字治理和現實需求之間的關系，平衡數字技術的潛在價值與風險，把握政府數字治理的初衷和尺度，認識到數字技術是手段，為民服務才是真正的目的。領導干部及公職人員在工作中要摒棄盲目的技術崇拜，應當在發揮數字技術賦能效應的同時，堅持“人的主體性”地位，避免陷入技術至上的效率觀和政績觀。與此同時，針對數據收集部門化，不同層級和不同部門之間存在多個數字平臺，要求下級部門反復提交數據、重復填報材料催生的數字形式主義，必須健全政府數據生態系統，增強善用技術的能力，打通不同部門之間數據流通的阻礙，盡量統一數據收集、處理和使用標準，消弭部門“數字壁壘”。
【本文作者為廈門大學公共事務學院教授；廈門大學公共事務學院博士研究生溫永林對本文亦有貢獻】
參考文獻
[1]田建川：《新華時評：謹防“數字形式主義”滋生蔓延》，新華網，2022年2月16日。
[2]陳鵬：《數據的權力：應用與規制》，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》，2021年第5期。
[3]葉戰備：《政務數據治理的現實推進及其協同邏輯——以N市為例》，《中國行政管理》，2021年第6期。
[4]祁凡驊：《莫讓“差不多”成為基層治理的隱形障礙》，《人民論壇》，2021年第16期。
[5]黃恒學、馮向陽：《新技術時代要警惕電子官僚主義》，《國家治理》，2020年第3期。
[6]周黎安等：《層層加碼與官員激勵》，《世界經濟文匯》，2015年第1期。
[7]王文玉：《算法嵌入政府治理的優勢、挑戰與法律規制》，《華中科技大學學報（社會科學版）》，2021年第4期。
[8]顏昌武：《規范化為何在少數地方執行變了味》，《人民論壇》，2020年第32期。
[9]陳新：《注意力競爭與技術執行: 數字化形式主義的反思及其超越》，《社會科學戰線》，2021年第8期。
責編：董惠敏／美編：王嘉騏