摘 要:保持人口的穩定增長，促進經濟社會繁榮發展，是縣城治理的一項重要內容。人口流失使得縣城面臨著人口規模不足和人口老齡化的兩大困境，影響了縣城經濟發展、公共服務的提供，妨礙了縣城創新發展。解決縣城人口流失，應將繁榮和發展縣域經濟、吸引投資加強制造業發展、大力發展基礎教育、加強縣城公共服務以及加強縣城的交通網絡和互聯網基礎設施建設等作為重要的突圍方向。

關鍵詞:人口流失 縣城 縣域治理 產業發展 公共服務

【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。在我國城鎮化過程中，縣城中心區是農村勞動力轉移的重要節點，許多農村勞動力先是從農村轉移到縣中心城區，然后再轉移到其它地區。保持人口的穩定增長，促進經濟社會繁榮發展，是縣城治理的一項重要內容。然而，近年來，許多縣城面臨著人口流失的困境。人口長期凈流出，人才大量流失，是縣城治理面臨的一個重要挑戰。那么，當前我國人口流失縣城面臨的主要困境是什么？又有哪些可能的突圍方向？

我國縣城和縣級市城區人口凈流失狀況

一般而言，隨著時間的推移，一定區域內人口的數量會有所增加，然而，當存在高齡少子化的人口結構以及人口遷移的情形時，人口的數量會隨時間推移而減少。由于人口遷移而導致的人口數量減少，通常稱之為人口流失。2020年第七次全國人口普查分縣數據表明，全國縣城人口流失現象特別突出。東北地區、中西部地區的大多數縣城都存在著人口流失的情況，甚至有部分東部地區的縣城，也同樣面臨著人口流失的壓力。例如，與2010年相比，2020年廣東共有12個縣城和6個縣級市出現人口收縮，江蘇有1個縣城和1個縣級市人口收縮，浙江有3個縣城和3個縣級市人口收縮。不過，從區位分布看，東部發達省份的這些縣城和縣級市普遍位于山區，經濟發展水平不高，距離經濟中心城市較近，是中心城市“虹吸效應”帶來的結果，應該說是城鎮化進程中的正常現象。而經濟欠發達省份縣級節點人口收縮則更多是流向省外經濟發達地區，這必然會給當地的經濟發展帶來不利影響，需要引起社會各界的廣泛關注。

我國人口流失縣城面臨的主要困境

首先是人口規模日益減少。農村勞動力是人口流動的主力軍。隨著面向流動人口提供的公共服務和相關政策日益改善，越來越多的農村流動人口在城市中長期居留不再回到農村[1]，流動人口家庭化特征十分明顯[2]。對2013年國家流動人口動態監測數據的分析表明，57.2%的流動人口其核心家庭所有成員都流入同一流入地，81.1%的已婚流動人口夫妻一起流動；流動人口平均在外流動時間達8.76年，在受訪地平均停留時間達4.69年。這些事實和數據都表明，流動人口在流入地已開始呈現某種安居樂業的局面[3]。顯然，相當一部分勞動力流出之后就不再返回，受其影響，縣城人口規模也就呈現減少趨勢。“七普”數據中呈現出來的縣城人口流失，正是這種遷移效果的充分表現。人口規模是市場潛力的基礎，沒有足夠的人口規模，就難以支撐相應的市場，這一點在許多東北縣區中得到充分的體現。東北有許多區是縣一級行政單元，但人口規模卻遠非通常縣城應該的規模，例如黑龍江省伊春市下轄的各區，人口規模均比較小，以原伊春市帶嶺區為例，2010年人口普查數據顯示有32259人，僅相當于一個鄉鎮的人口規模。受人口規模小的影響，帶嶺區沒有電影院，沒有大型超市。縣城公共服務的提供與人口規模密切相關，有些公共服務的提供受制于人口規模，例如科技館、博物館、文化館、圖書館等科教文化場館的建設都需要有一定的人口規模與之相匹配，太小的人口規模可能直接導致公共服務無法提供。文化場所和機構能夠開闊人們的視野，豐富人們的知識，增加人力資本，是人們自我學習的重要場所，對于城市居民而言，這些場所是他們不斷提升自身能力以適應不斷變化的社會要求的重要途徑，也是他們應對不斷提升的知識與技能需求的重要方式。不僅如此，人口規模小，也意味著勞動力的供給少，因此，在人口規模小的縣城，很難吸引到投資，因為既難以獲得充裕的勞動力供給，也難以有足夠的市場規模來支撐其發展。

其次是人口的老齡化。人口的流出，通常都是指青壯年勞動力的流出，他們是人口中最具活力的部分，不僅創造出價值和財富，更是消費的主體。正是具有這樣的特性，青壯年勞動力才會對流入地具有吸引力。實際上各地在吸引的人口，主要也正是青壯年人口，他們是社會生產和建設的積極力量。縣城青壯年人口流失之后，老齡化問題就日益突出。老齡化意味著社會財富的相當大一部分要用于各種養老支出，相應地用于生產的部分就會受到擠壓，這對于縣域經濟增長是不利的。從技術創新的角度來看，青壯年人口往往是創新的主力軍，老齡化也意味著一部分創新能力的流失。老齡化還使得許多部門缺乏應有的活力。以湖南省郴州市資興市為例，該市為縣級市，人口規模日益減少，人口流失使得教育部門的教職員工年齡明顯偏大，中小學教師平均年齡介于40—50歲之間。這些教職工雖然教學經驗豐富，但從另一個方面來說，可能在教學理念教學思維等需要創新性的方面很難勝任教學需求，這導致基礎教育資源難以實現優質化，從而對人口的吸引也隨之減弱。調查中發現，資興市的許多家長都選擇把子女送到外地去接受更優質的教育。

人口流失縣城發展的突圍方向

首先，應將吸引投資、大力發展產業以創造就業機會作為人口流失縣城主要的突圍方向。對于人口流失縣城而言，經濟的繁榮與發展是人口穩定乃至增長的重要支撐。一般來說，人口會自發地從經濟欠發達地區向經濟發達地區轉移。經濟發達地區通常具有較為完備的勞動力市場和較為靈活的用工制度，由此提供了更多的就業機會。在縣域層面，制造業既是非農產業的基礎，也是吸引就業的大戶，縣域產業發展很大程度上依靠制造業的發展。因此，加大制造業投資支持力度，增強縣城產業吸引力，成為保持縣城人口穩定的重要基石。

如前所述，有些縣城本身人口就很少，相應地，這樣的縣城市場規模也小，不足以吸引到投資，那又如何能夠發展制造業和相關產業？對此，人口數量不足的縣區應合并以擴大人口規模，奠定產業發展的人口基礎。這在實踐中已經有所體現，2019年，黑龍江省伊春市撤15個市轄區，新設4縣4區，其中人口特別少的帶嶺區與鐵力市的朗鄉鎮合并成立大箐山縣，2020年常住人口為57697人。伊春市的撤區設縣，目的就是擴大縣域人口規模，更好地吸引投資，促進經濟發展，從而穩定人口。

發展和壯大制造業，既需要有大量的投資，更需要有人才的投入。如何才能更好地吸引投資和人才？從縣級層面來說，充分利用好縣內的鄉賢資源，是一項重要的舉措。近些年來，越來越多的縣城逐漸意識到鄉賢資源的重要性并加以充分利用。許多已經在縣城之外有所作為的鄉賢往往對家鄉建設有著獨特的熱情，如果有相應的政策鼓勵，那么吸引鄉賢回到縣城投資建廠，通常都能夠起到改造老企業、發展新興產業的積極作用，在這個過程中，自然也能夠提供相當的就業機會，從而起到穩定人口的作用。例如，江西省會昌縣九二鹽業化工產業基地，已經入列贛州“十四五”期間“1+5+N”主導產業的會昌氟鹽新材料產業集群，近年來該基地發展速度迅猛，2019年產值突破100億元，2021年產值超200億元。該基地的前身是1970年9月2日依據毛主席“九二批示”而命名的“江西九二鹽礦”。與大多數傳統產業的發展一樣，沿用了三十多年傳統曬鹽工藝的會昌鹽產業，因難以滿足規模化精細化生產需要、產品單一、制鹽過程易產生污染，至2004年一度步入舉步維艱的境地[4]。2005年，會昌縣委、縣政府對九二鹽礦進行改制，這時數位鄉賢積極投入資金，對傳統產業進行現代化改造，使鹽業資源得到了深度開發，產品系列更加豐富，氟鹽新材料產業迅速發展壯大，這個過程，帶動了大量的就業。據介紹，目前會昌氟鹽新材料產業基地已進駐企業36家，從業人員5300余人。

其次，大力發展基礎教育，以各種優質的教育資源吸引人口。新生代農民工中越來越多的人選擇舉家外遷，從小城市向大中城市遷移的人口也越來越多，其中重要的原因正是教育遷移，大中城市豐富而優質的教育資源是吸引外來人口特別是農村勞動力流入的重要因素。教育遷移是當前人口遷移中的一個突出現象，人口越來越多地流向那些擁有優質和大規模基礎教育的城市。作為一項重要的城市公共服務，基礎教育資源在吸引人口方面具有更加重要的現實意義。相比之下，基礎教育資源對于流動人口的吸引力遠高于其它城市公共服務。現實中，為了讓子女在城區接受更好的教育，許多家庭都舉家搬遷到學校附近。而為了享受到同樣良好的醫療資源，在交通許可的情形下，未必需要在城區定居。因此，基礎教育資源在吸引人口流入方面的影響力也就明顯大于醫療資源。例如在江西省贛州市各縣中，2020年于都縣人口比2010年增加了51982人，為贛南各縣人口增加之首，這與于都縣內有優質的教育資源密不可分，于都中學近幾年每年都有考生考取北大清華，優質的教育資源起到了吸引人口的作用。

在國家全面推進鄉村振興的大背景下，各種職業學校、農校和中專學校是培育鄉村建設所需人力資本的重要基地，因此，大力加強職業學校的建設，對于穩定人口也有積極作用。更值得注意的是，在縣城或縣級市里建設大學乃至大學城，對吸引人口能起到顯著的作用。例如，河北省廊坊三河市燕郊鎮兩所比鄰而居的本科高校華北科技學院和防災科技學院，逐漸把燕郊鎮打造成了重要的高教基地，相應地也會逐漸形成一些服務高校的就業機會，例如住宿、餐飲、打印等，從而吸引人口流入。2020年三河市人口比2010年增加了31.3萬，增幅高達48%，為河北縣市人口增長之首，雖說這與三河市緊鄰北京密不可分，但大學城的建設也功不可沒。實踐表明，大學城的建設遠比單一大學的建設更能夠吸引人口的流入。

第三，應大力加強縣城公共服務的提供。豐富的就業機會和穩定的收入來源是人口遷移的基本條件，而隨著流動人口收入的穩定和提升，城市公共服務又逐漸成為他們選擇在城市生活的重要因素。教育、醫療、養老、住房等均是影響人們日常生活的重要城市公共服務，它們對于促進流動人口在城市定居均具有重要的影響。從遷移收入的角度來看，工資和城市公共服務的獲得可以增加流入人口的福利，使他們獲得更好的城市融入感。而城市公共服務的提供顯然與城市的規模和等級以及經濟發展水平密切相關，這一點可以從遷移人口的城市偏好看出。除了為獲得更好的就業機會、更高的工資和更好的未來發展機會而遷移外，勞動力還會為了更優質的城市公共服務而流動，這本身也符合遷移的基本邏輯。數據證實，獲得公共服務的流動人口更容易穩定下來[5]。

第四，加強縣城的交通網絡和互聯網基礎設施建設，充分利用現代化手段促進技術創新。發達的交通網絡使縣域可以更方便地與中心城市連接，有助于人口和人才的流動，這種人口和人才的流動在一定的條件下是雙向的，可以起到促進縣域經濟發展和增加人口的作用。“七普”人口數據表明，離中心城市、省會城市和特大城市較近的縣大多都保持了人口的穩定甚至增長，這主要是由于這些縣市受到了大城市的輻射影響，成為大城市重要的人口疏解地和后花園。最典型的是北京周邊縣市，特別是廊坊市下屬各縣市，由于鄰近北京，能夠在北京獲得穩定的就業機會并享受到北京優質的城市公共服務，這些縣市的人口增長迅速，除了三河市以外，大廠縣、固安縣、香河縣的人口都有了很大的增幅，2020年比2010年分別增加了44.6%、37.7%和30.8%。交通的便捷使得縣城與中心城市的人才交流與合作更加便利，有助于縣城充分利用縣外人力資本。互聯網等新一代基礎設施建設也起到了類似的作用，即縣城在發展經濟的時候，不必拘泥于本縣的人力資本，借助于交通、互聯網等途徑，可以充分利用各地的人才。

在當前國家全面推進鄉村振興和積極實施“新基建”的大背景下，縣城具有良好的發展前景，無論是鄉村全面振興還是“新基建”都為縣域經濟的發展提供了良好的機會，有助于穩定縣城人口，并且隨著縣域經濟的持續發展，縣城人口有望保持穩定甚至實現增長。各縣級政府應積極探索實現縣域經濟穩步發展的路徑，充分調動一切資源加快縣域經濟發展。

【本文作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員】

注釋

[1]鄭真真、楊舸：《中國人口流動現狀及未來趨勢》，《人民論壇》，2013年第11期。

[2]段成榮、呂利丹、鄒湘江：《當前我國流動人口面臨的主要問題和對策：基于2010年第六次全國人口普查數據的分析》，《人口研究》，2013年第2期。

[3]朱宇、林李月、柯文前：《國內人口遷移流動的演變趨勢：國際經驗及其對中國的啟示》，《人口研究》，2016年第5期。

[4]鐘義勇、劉效江、宋石長，等：《從一泓咸泉到百億產業》，《贛州日報》，2022年6月25日，第2版。

[5]侯慧麗：《城市公共服務的供給差異及其對人口流動的影響》，《中國人口科學》，2016年第1期。

責編：馮一帆／美編：石 玉