摘 要:黨的十八大以來，我國建立起了世界上規模最大的社會保障安全網。在養老保障方面，基本建成了包括基本養老保險、企業年金與職業年金、個人養老金三大支柱的養老保險制度體系，但目前仍是以第一支柱基本養老保險“一柱獨大”。在人口老齡化加劇、生育率持續走低的背景下，我國養老保險制度體系面臨持續性挑戰。隨著第二支柱的不斷完善和第三支柱頂層設計方案的出臺，未來需要進一步發揮市場機制的作用，提高二三支柱的比重，構建公平有效可持續的三支柱養老保險體系。

關鍵詞:多層次養老保險體系 個人養老金 養老金融 養老保險

【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A

我國養老保險制度體系的發展現狀

黨的十八大以來，我國建成了具有鮮明中國特色、世界上規模最大、功能完備的社會保障體系。在養老保險方面，目前我國已經基本建成了以基本養老保險為第一支柱、企業年金與職業年金為第二支柱、個人養老金為第三支柱的養老保險制度體系。

第一支柱基本養老保險“一柱獨大”

第一支柱是指由政府主導的基本養老保險制度。近年來，我國基本養老保險制度建設朝著更加公平合理的方向進行改革，建成了全國統一的基本養老保險體系。2014年，國務院將新型農村養老保險與城鄉居民基本養老保險兩項制度合并，建立了統一的城鄉居民基本養老保險；2015年，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，機關事業單位與企業等城鎮從業人員統一實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，化解了養老保險“雙軌制”的矛盾，提高了基本養老保險制度的公平性。近十年來，全國先后四次統一提高城鄉居民養老保險基礎養老金標準。2021年末全國參加基本養老保險人數為10.3億人，較十年前增長了2.5億人。 2021年基本養老保險基金收入 6.58萬億元，基金支出 6.02萬億元。 2021年末基本養老保險基金累計結存 6.40萬億元。

我國基本養老保險目前仍以現收現付制為主。由于我國不同省份間人口結構不同，一些欠發達地區勞動力人口向發達地區轉移，導致養老保險基金缺口存在較大的地區差異，目前已有很多地區出現收不抵支的情況。2018年國務院發布《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，建立了基本養老保險基金中央調劑制度，其主要通過中央調劑基金由養老保險基金收入較高、支出壓力小的省份對基金收入較低、支出壓力大的省份進行轉移支付。2022年2月，人力資源和社會保障部、財政部分別對外宣布，自2022年1月起，企業職工基本養老保險啟動全國統籌，開始建立基本養老保險基金全國統籌制度。基本養老保險基金全國統籌制度和中央調劑制度的建立對于提升區域間的公平性、基本養老保險制度的可持續性具有重要作用。

第二支柱企業與職業年金不斷完善

第二支柱是指由用人單位主辦、市場化運作的補充養老保險制度，主要包括機關事業單位的職業年金和城鎮企業的企業年金。2015年，《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》標志機關事業單位職業年金制度正式確立，全國公務員和事業單位人員開始加入職業年金制度，參與人數超過4000萬人。截至2021年末，職業年金基金投資運營規模為1.79萬億元。

2000年，企業補充養老保險正式更名為企業年金，隨著《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》出臺，企業年金的運行及其基金投資制度已相對完善。截至2021年末全國有11.75萬戶企業建立了企業年金，參加職工2875萬人。2021年末企業年金投資運營規模2.61萬億元，當年投資收益額1242億元。從覆蓋人群和基金規模來看，企業年金的發展還有較大的提升空間。

第三支柱個人養老金制度正式啟動

第三支柱是指完全由個人出資、自愿參與的養老儲蓄，包括但不限于保險公司的人壽或養老保險產品以及能起到保險保障作用的養老儲蓄、養老目標基金、養老信托、養老理財等金融產品。2022年4月21日， 國務院辦公廳印發 《關于推動個人養老金發展的意見》（以下簡稱“意見”），標志著我國賬戶制個人養老金制度的確立。意見明確了我國第三支柱養老保險采用賬戶制模式，賬戶資金可投資于多樣化的金融產品。2022年9月26日，國務院常務會議確定了對個人養老金實行個人所得稅優惠。9月29日，銀保監會人身險部向各銀保監局、保險公司下發《關于促進保險公司參與個人養老金制度有關事項的通知（征求意見稿）》。11月23日，中國銀保監會發布《關于保險公司開展個人養老金業務有關事項的通知》，推動保險公司積極參與個人養老金制度，其中明確了保險公司參與個人養老金相關業務的基本要求、產品規范等重點內容。

此前，在政策支持下，金融業也進行了一些個人養老金相關產品的試點探索。保險業方面，2018年5月，個人稅收遞延型商業養老保險開始在上海、福建和蘇州工業園區試點，通過對購買養老保險的資金和投資收益免稅、在領取時征稅以激勵群眾購買商業養老保險。截至2021年10月末，有23家保險公司參與試點，實現保費收入近6億元，參保人數超過5萬人。2021年6月，浙江省（含寧波市）和重慶市開展專屬商業養老保險試點，專屬商業養老保險具有普惠特性，且保費繳費和養老金領取更加靈活。截至2022年4月末，專屬商業養老保險承保保單12萬件，累計保費近9億元。

證券基金業方面，2018年8月，證監會批準了8家基金公司的養老目標基金上市。截至2021年末，有130多只養老目標基金上市，募集資金規模超過1000億元。近一年，基金的“回撤率”較大，產品吸引力有所下降。2022年11月4日，證監會發布《個人養老金投資公開募集證券投資基金業務管理暫行規定》，規范個人養老金投資公開募集證券投資基金業務。

此外，銀行業也開始了養老相關的金融產品的試點，2021年9月，銀保監會批準“四地四機構”開展養老理財產品試點。2022年3月起，養老理財試點范圍擴展為“十地十機構”。首批試點理財公司的募集資金上限上調至500億元，新增試點理財公司的募集資金總規模上限為100億元。截至2022年6月底，已有23.1萬投資者累計認購養老理財超過600億元。

當前養老保險制度體系面臨的主要問題

第一支柱基本養老保險可持續性較低

從前文的數據可以看出，不論是參與人數還是資金規模，第一支柱基本養老保險都是我國當前養老保險制度體系中的絕對主導。人口結構轉變的背景下，我國現收現付制社會基本養老保障體系可持續性面臨嚴峻挑戰。中國人民大學財稅研究所公布的《中國各地區財政發展指數報告2021》指出，我國社保基金可持續指數已從2008年的52.5降至2020年的39.2，可持續性不高。隨著晚婚晚育、不婚不育群體增多，加之社會化撫育發展不足，家庭養育子女的成本（包括直接成本和機會成本）較高，年輕人生育意愿持續走低。2021年我國人口出生率僅為7.52‰，連續兩年跌破10‰。從老年撫養比看，國家衛生健康委、全國老齡辦發布的《2020年度國家老齡事業發展公報》顯示，截至2020年11月1日，全國（不含港澳臺）老年人口撫養比為19.70%，這意味著每5個年輕人就要撫養1位老人，到2050年，撫養比將突破50%，撫養壓力持續增加。當前人口形勢下，以現收現付制運行的第一支柱基本養老保險基金面臨巨大缺口，將給國家財政帶來巨大壓力。

為應對長期的養老基金缺口，我國在2000年建立了主權養老基金——全國社會保障基金（以下簡稱“社保基金”）。為進一步緩解養老保險基金收不抵支的壓力，2017年11月國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案的通知》，決定劃轉部分國有資本充實社保基金。目前，全國社保基金有超過2.6萬億元的戰略儲備，中央層面已劃轉國有資本1.68萬億元充實社保基金。然而，根據《中國養老金精算報告2019—2050》 的預測，我國基本養老保險基金在2050年的缺口將超過11萬億元，僅靠主權養老基金也難以從根本上解決第一支柱基本養老保險基金的可持續問題。

基于個人所得稅優惠政策激勵的自愿加入機制，難以有效提高二三支柱的覆蓋面

對于第二支柱和第三支柱養老保險，當前的激勵政策主要為個人所得稅層面的優惠，且強調企業和個人的自愿加入。稅收優惠制度是發達國家主要采取的激勵措施，但我國目前的優惠政策并未取得預期的效果。其原因主要有兩個方面，一是我國的稅收優惠政策力度與國外相比較低；另一方面，當前我國的經濟發展水平下，繳納個人所得稅的人口占比較低。個稅起征點調至5000元后，我國繳納個人所得稅人口不足1億人，稅收激勵政策的作用范圍仍比較有限。

對于第二支柱中的企業年金，我國目前采用自愿加入機制，僅規定了企業和個人的繳費比例上限，大部分企業考慮到用人成本，對于參與企業年金的積極性不高。建立企業年金制度的企業主要分布在經濟較為發達的地區，大多為國有企業和大規模企業，中小微企業幾乎沒有參與 。

靈活就業者等中低收入群體保障不足

在數字經濟快速發展的背景下，我國靈活就業人數不斷增加。國家統計局數據顯示，截至2021年底我國靈活就業人員已經達到2億人。根據全國高等學校學生信息咨詢與就業指導中心數據統計，2020年和2021年全國高校畢業生的靈活就業率均超過16%。對于靈活就業者中的低收入群體，當前一二三支柱的覆蓋均比較有限。第一支柱方面，靈活就業人員參保社會基本養老保險，需全部由參保人個人繳費，其中12%進入社會統籌，8%進入個人賬戶。中低收入者囿于經濟壓力，參保意愿較低。此外，靈活就業者的工資波動大，收入持續性差，工作變動頻繁，社保轉移銜接程序復雜等因素，進一步導致靈活就業者參保基本養老保險的意愿較低。對于第三支柱個人養老金來說，當前的稅收優惠政策作用有限，個人的養老規劃意愿也較低。

構建公平有效可持續三支柱養老保險制度體系的政策建議

明確三支柱的功能定位，充分發揮一二三支柱的作用

構建多層次多支柱養老保險體系的目標定位應包含兩個方面。一方面，對于中高收入群體，三支柱的內涵應為第一支柱負責基本需求、第二支柱和第三支柱負責補充高層次的需求。因此，對于中高收入群體，應進一步明確基本養老保險保基本的政策定位，進一步發揮二三支柱的作用，可考慮引入企業年金自動加入機制，同時在稅收上給予企業和個人層面更大力度的優惠。另一方面，在我國當前的發展階段，還有一部分群體沒有被第一支柱所覆蓋，這就要求第二三支柱、尤其是第三支柱不能僅僅是發揮一個更高層次補充的作用，而是需要作為同等重要的一個支柱，發揮其靈活優勢，覆蓋第一支柱或第二支柱無法覆蓋的群體。作為第三支柱的個人養老金，可在靈活就業群體保障上發揮重要作用，但需要政策的協同配合，比如針對中低收入者的個人賬戶，可以采取財政給予一定比例的現金補貼等非稅收優惠激勵其進行養老金積累；針對年輕的靈活就業群體，可給予更高的稅收優惠或現金補貼，以激勵其個人賬戶的積累。

盡快建立政府精算制度，優化一二三支柱之間的銜接

政府精算師是指隸屬于政府部門，負責為政府提供精算意見的精算師群體。英國自1919年就建立了政府精算師制度，在財政部下設政府精算署。政府精算師的主要職責包括為公共養老金、職業年金提供精算意見；編制國民生命表等。在我國建立政府精算師制度，能夠提高政府對于基本養老保險制度可持續性的評估能力，為設定合理的養老金待遇水平、發揮第一支柱保基本養老的目標提供精算基礎。建立政府精算制度還有助于評估第二支柱中職業年金積累的財政壓力，有助于盡快做實職業年金賬戶。在優化第一支柱和第二支柱養老金個人賬戶年金化領取、一二三支柱之間靈活轉換等方面均可發揮積極作用。同時，成立專門的政府精算部門，盡快啟動國民生命表的構建，為養老保險制度的精算評估提供更為詳實的數據基礎，為政府決策提供更優的參考信息。

加快推進第三支柱運行，豐富市場化養老保險產品體系

隨著我國第三支柱個人養老金賬戶制度的確立以及相關細則的出臺，第三支柱的頂層設計基本完成，下一步應盡快完善個人養老金賬戶對接的養老金融產品池，推動第三支柱盡快落地運行。在體制機制上，由于個人賬戶涉及的金融機構和產品十分豐富，應建立包括人社部、銀保監會、證監會等部門在內的聯席會議機制，負責對個人賬戶金融產品的準入和運營機構采取穿透式監管。對于個人養老金賬戶內的養老金融產品準入，應秉持安全穩健、功能多樣、靈活普惠的原則。安全穩健方面，應加大對產品提供者的股東、公司治理、資本充足率等方面的審查，確保產品及其收益的安全穩健；功能多樣性方面，應該積極發揮個人賬戶的優勢，提供期限、功能多樣的金融產品；靈活多樣方面，應明確個人養老金賬戶的普惠屬性，在產品設計上以低費用、低門檻、繳費靈活為主要原則。

【本文作者為中國社會科學院金融研究所研究員、保險與經濟發展研究中心主任；中國社會科學院信息情報研究院編輯朱晶晶對本文亦有貢獻】

責編：程靜靜／美編：王嘉騏