摘 要:城市韌性治理是指以公共權威為主導的多元社會主體，基于緊密的合作網絡和伙伴關系，實施科學、敏捷、高效的風險應對政策計劃和組織動員，以增強城市抵御風險沖擊能力的行動和過程。從“制度—網絡—能力”的分析框架來看，中國城市韌性治理在應急制度、社會治理體系和風險學習能力等方面具有優勢，但也存在著發展不平衡不充分等突出問題。著眼于應對重大突發公共事件，今后要進一步加強城市應急管理的元治理、區域城市群應急合作治理、城市基層應急管理體系建設、政企社民應急合作治理和城市應急能力建設。

關鍵詞:重大突發公共事件 韌性治理 城市

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

隨著經濟全球化深入發展、技術快速迭代和經濟社會日益分化，人類社會進入越來越復雜化、不確定化的時代。在過去的幾年中，新型冠狀病毒、全球性問題、糧食與能源短缺以及極端天氣事件給全世界數十億人帶來災難性的經濟及社會影響。作為現代人類最主要生活空間和創新空間的城市，必然成為這種不確定性最重要的承載體。而超級的人口密度、快速的社會流動、廣泛的網絡連接、牽一發而動全身的生命線設施，都增加了現代城市在重大突發公共事件沖擊下的脆弱性。如何夯實城市應對各類重大突發公共事件的基礎，提高城市動態調整和快速恢復能力，建設更具韌性、彈性的現代城市，是全球面臨的共同挑戰和課題。

城市韌性治理的基礎概念與分析框架

目前，與韌性城市相關的建設實踐已經遍布全球。聯合國在《2030年可持續發展議程》中明確提出建設“包容、安全、有韌性和可持續的城市”，并倡導所有國家加強包容和可持續城市建設。“韌性城市”理念也被城市規劃、城市防災、基礎設施建設、社區建設等眾多行業和領域所吸納和采用，其中與城市氣象災害相關的“氣候適應性城市”“海綿城市”等項目建設所取得的進展尤其引人矚目。基于韌性城市實踐的相關理論研究也進展快速，取得的各類成果與日俱增。

總體來看，目前，“韌性城市”的理論與實踐呈現出兩個明顯特點：第一，從注意力來看，對生態環境特別是氣候變化引發的極端天氣災害關注較多。在全球變暖的歷史背景下，氣候異常變化可能成為一種新常態，高溫、暴雨、洪水等災害事件頻率增高，對全球的農業、畜牧業、能源業，乃至人類的生命財產安全造成嚴重損害。因此，大量的“韌性城市”項目都涉及氣候適應性規劃、建筑和防災減災問題，對城市韌性的物理屬性強調較多。第二，從內容來看，韌性城市建設和評估涉及經濟、政治、社會、治理等各個方面，呈現“大而全”的概念圖景。城市韌性是一種綜合、復合型的系統，涉及面必然廣泛，但“大而全”的圖景也可能缺乏具體情境中的韌性問題。

相比之下，現有研究對于治理的韌性問題（或者說韌性治理），尤其是治理在韌性城市構建中的作用及其優化路徑問題還著墨不多。事實上，城市的韌性是城市“自然—社會”系統面對內外部風險沖擊保持系統性穩定以及快速恢復平衡的能力。因此，各類物理要素被統籌調動和配置的主體是治理系統，多元社會主體的協調和配合也依賴治理體系。常態和非常態化的治理活動必然是城市韌性得以生成的關鍵性因素。那么，什么是韌性治理？如何理解治理的韌性？韌性治理的構成要素有哪些？這些問題必須首先得到界定和澄清。

根據全球治理委員會的界定，治理在本質上是各種公共和私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。在這一過程中，相互沖突或不同的利益得以調和，并且采取聯合行動使治理活動得以持續。與統治和管理不同，治理強調政府、社會、企業個人等治理主體間有效的協同。事實上，這也契合風險應對中多元力量集成整合強過單股力量的現實需求。“韌性”強調系統相對風險沖擊的抗逆能力，以及快速恢復能力，或者是預判預防風險，進行提前干預和治理的能力。因此，韌性治理必然與多主體間的合作共治、共同生產以適應不斷變化的風險沖擊有關。脆弱的治理更易陷入系統混亂無序，或者因為反應遲緩、響應滯后和應變僵化而使經濟社會受到過度沖擊。韌性治理可以被視為在風險社會中，以公共權威為主導的多元主體通過緊密的合作網絡，以及多種形態的互惠互益與合作伙伴關系，實施科學、敏捷、高效的風險應對政策計劃和組織動員，以增強城市抵御風險沖擊能力的行動和過程。

具體來說，我們可以從“制度—網絡—能力”三個層面和維度來理解韌性治理。

首先是制度維度。制度是社會系統的行為規范和約束，也是治理活動得以展開的基礎和憑據。制度的核心功能之一是對各主體之間關系進行權威性界定，并為利益相關方的行動提供理性預期，從而為城市整體系統應對重大突發公共事件的行動提供基礎和條件。例如，應急指揮體系的快速建立，以及“決策—執行”行為的有效實施，都是以城市的基本政治架構和行政體制為基礎的。試想，如果缺乏統籌高效的現代治理體系，相關主體各行其是、各自為政，城市就無法凝聚成最強的力量來應對外在風險的沖擊和擾動，并從災害中迅速恢復過來。

其次是網絡維度。一般來說，網絡是由若干節點和連接這些節點的鏈路構成的體系，表示諸多對象及其相互聯系。在社會治理過程中，我們將網絡視為一種重要的社會關系及其組織形態，也可以理解為資源分布、流通和配置的形態。現代城市是一個人口高密度聚集、要素快速流動，關系錯綜復雜的有機生命體，因此鏈接多元主體、多層次資源的社會網絡是現代城市的重要組織形態。社會要素缺乏相互連接和影響，在面對風險和沖擊時必然是孤立無援的，也是十分脆弱的，只有加強眾多城市要素之間的相互連接和支撐，建構出復雜適應性網絡才能提高整體的抗壓性和冗余性。因此，網絡的彈性和堅韌程度決定了城市的韌性水平。總體上看，與城市韌性有關的網絡形態有兩種：一種是多個城市之間所形成的互動合作關系，表現為信息、資源的互通共享，以及為實現共同目標開展的互相協作，這對于增加單個城市資源具有重要意義和價值；另一種是城市內部以政府為主導的多元社會主體之間所結成的互動合作關系，表現為面對風險不確定性時所形成的共識，以及相互信任、理解和支持，這種網絡的成熟和發達程度會直接影響城市整體的組織動員水平。

最后是能力維度。能力是城市管理者運用制度和規范管理城市安全事務，科學決策、高效協同、扎實執行的能力。能力與制度體系緊密相連，但并不等同于制度體系，因為即使在相同的制度體系之下，不同行動主體的應急能力也有差異。城市是社會生命體，是人組成的群體集合，因此城市管理者、應急工作者的工作能力必然決定著城市的韌性水平。總體上來看，與韌性治理相關的能力主要包括這樣幾種：一是風險預判的能力，是指在不確定的環境下，能夠借助科學技術手段和豐富的治理經驗提前進行風險判斷和預警的能力，如我們常說的見微知著、一葉知秋；二是風險準備的能力，是指在風險預判的基礎上，快速開展預防準備和資源儲備的工作，并采取必要的手段減緩風險可能造成的損失和傷害；三是科學決策的能力，是指當風險來臨時，能夠依據科學規律，果斷采取措施控制事態發展，并進行全面動員迅速從災害中恢復過來的能力；四是風險學習的能力，是指在事后及時總結經驗和教訓，動態調整優化風險應對方案，以不斷提高風險應對的績效和公共安全水平。

當然，在科學技術快速迭代的今天，數智技術在治理活動中的作用越來越明顯和重要。以“一網通辦”“一網統管”等為代表的智慧城市建設案例說明，以大數據、人工智能、物聯網等為代表的數智技術的大規模應用，能夠提升靈敏感知、準確研判、快速響應的城市服務和管理能力，提高政府運行效率和多方合作潛力。在疫情防控中，健康碼等信息技術運用就在人員篩查和流行病學調查中發揮了輔助功能，極大提高了風險識別和人群流動管控的效率，成為治理韌性的重要組成部分。又如，對山體滑坡、泥石流等地質災害實時監測預警技術的發展，不僅提高了風險感知和提前預判精準度，也實現了快速、全面的社會預警預報，有利于減少損失、挽救生命。因此，我們將科技視為上述“制度—網絡—能力”框架的支持性因素，它能夠對制度的執行、網絡的運行和能力的提升同時產生重要的賦能作用，從而進一步提高治理體系在面對重大突發公共事件時的敏捷度、應變度和適應度。

我國城市韌性治理的“長板”與“短板”

“居安思危”“有備無患”是中國傳統治理思想中的精華和瑰寶。中國共產黨長期保持著較高的憂患意識和風險意識，很大程度上提升了治理體系的應急準備能力和風險適應能力，有力戰勝了一系列重大突發公共事件。特別是疫情防控以來，我國在高度不確定的復雜環境中逐步摸索出一套政策和策略，不僅確保了人民群眾的健康安全，而且實現了疫情防控和經濟發展的統籌兼顧，顯示出較強的治理韌性，這也成為了“中國之治”的重要內容之一。我國城市韌性治理的“長板”主要表現在以下三個方面：

一是統一權威的城市應急制度。2003年以來，隨著“一案三制”應急管理體系的發展，我國多數大城市、特大城市都建立起了以應急管理委員會為核心的城市應急組織體系，并逐步形成了集中統一、權威高效的工作領導制度。其中，城市各級黨組織處于領導核心地位，發揮著統攬全局、協調各方的指揮中樞功能，在此基礎上，政府負責、社會協同和公眾參與等活動得以具體展開和實施。應急狀態往往是城市常態均衡被打破，呈現高度混亂特征的非常態，保持應急管理組織體系的完整、統一和穩定，以及高效完成各項執行任務，就是韌性治理的一個重要表現。從實踐來看，中國特色的應急制度體系在城市集中力量攻堅克難、應對重大突發公共事件挑戰過程中起到了重要的基礎性作用。

二是底網密織的社會治理體系。社會治理是調節各種利益關系，化解多樣社會矛盾，凝聚塑造社會共識，創造良善社會秩序的過程。通過夯實基層政權以及大力實施“網格化管理”，我國城市已經在基層社區編織起權責明確、邊界清晰、要素覆蓋、資源鏈接的社會治理網絡。在風險沖擊情境下，社會治理網絡在“小”和“大”兩方面發揮著重要作用：從“小”來看，每個具體的網格單元相對完整、自成一體，能夠根據中樞指令自組織開展社會動員、互救互助的應急處置行動，形成堅強的戰斗堡壘；從“大”來看，網絡鏈條又能夠在人員、資源、信息等方面形成互助和共振，從而提升整體抵御風險沖擊的能力。可以說，無論是自然災害中的層級動員、組織撤離，還是疫情防控中的社區隔離、上門服務，中國特色的城市基層治理網絡體系都發揮著重要功能和作用。

三是靈敏調適的風險學習能力。嚴格的問責機制、務實的治理風格和日趨完善的災害調查機制促使城市管理者保持著較強的風險學習能力。這一能力集中體現在對已發生災害及其應對經驗教訓的總結反思，以及對后續管理行動策略進行快速調整優化之上。在宏觀上，中國應急管理體系從2003年之后的“一案三制”建設到2018年綜合性應急管理部門改革，整個變遷過程都可以視為不斷危機學習總結和調適的結果。在微觀上，面對高度不確定的公共衛生事件，中國城市把傳染病防治基本原理與具體治理實踐相結合，逐步摸索出的以多點觸發、快速流調、逐次封控、區域篩查為核心的“精準防控”策略，正是在危機中不斷總結、動態優化的經典案例。超強的風險學習能力正是城市韌性治理的重要內容和優勢體現。

同時，我們也要看到在城市治理中還存在一些短板和瓶頸，制約了治理的韌性水平。特別是“7.20”鄭州特大暴雨災害等事件，暴露出城市在風險研判、應急準備、指揮協調、物資供應、社區服務等方面還存在諸多問題和不足。可以說，導致這些問題的根本原因是城市應急管理體系和能力發展的不平衡和不充分，具體表現為“四強四弱”：

第一，發展意識強，安全意識弱。相對于經濟建設和城市發展，對風險問題重視不足，安全發展的意識不強，資源投入不夠，甚至遇事有僥幸心理，導致對重特大災害警惕性不足，或者事前應對部署不緊不實。

第二，頂層設計強，基層執行弱。總體來看，中國特色的應急管理體系基本成型，制度框架和主干已經確立，城市應急管理的頂層設計在未來相當長時期內會保持相對穩定；而與之相比較，城市基層應急管理體系還處于改革磨合期，專常兼備、靈活機動的應急管理模式尚在摸索之中，再加上日常管理任務繁重，人員隊伍流動性高，專業能力很難保持，遇到重大突發公共事件往往措手不及。

第三，專業管理強，協同合力弱。在城市群層面，單個城市的行政能力較強，城市之間的橫向協作能力較弱，信息共享、聯合應急、溝通協商等機制不健全不完整。在政府內部，各個專業職能部門自成體系，自擁邊界，內部管理能力較強，但部門之間的協同、溝通機制較弱。包括各類監管、風險信息缺乏實時更新和共享，部門、行業應急預案缺乏銜接互通，平時綜合整體演練不足，急時指揮協同分散，甚至在個別案例中統一指揮缺失，未能牢牢掌握全域性災害綜合整治的主動權。

第四，國家主導強，社會參與弱。正如有學者指出的，以黨領政的高位推動形成了中國政策執行的制度優勢和獨特效能。但與此同時，社會組織有序參與應急管理和公共安全建構的制度保障還不足，參與的能力和質量也有待進一步提升。基層政權組織的社會動員能力較強，但社區自組織、微治理的能力還比較弱。

進一步完善城市韌性治理體系的路徑與對策

總體來說，在風險擾動的情景下，韌性系統有三個顯著特征：一是“打不垮”，即系統堅固穩定，在吸收外來沖擊力的基礎上保持形態和功能的穩定；二是“變化多”，能夠通過快速的自身調整、重組甚至再造來適應環境的不確定性和變化；三是“恢復快”，系統在形態和功能暫時受到抑制后，能夠在最短時間內恢復常態，把損失降到最低。治理系統是城市復雜巨系統中最主動和最活躍的部分，韌性治理則是韌性城市建設中最重要和核心的部分。黨的二十大報告提出，要完善“國家應急管理體系”，“打造宜居、韌性、智慧城市”。要保證城市在面對重大突發公共事件時打不垮、變化多和恢復快，切實提高城市韌性治理水平，就需要構建敏捷、緊密、高效的城市公共安全治理和應急管理體系。

第一，加強城市應急管理的元治理。“元治理”通常被認為是“對治理的治理”，用以描述對市場化、網絡化治理過程的控制和引導。上世紀80年代以來席卷全球的治理運動強調傳統公共部門的改造，強調多中心、分權化和網絡化等傾向。就韌性系統來說，治理形態的特點的確有利于資源分散、多中心合作，以及在此基礎上凝聚合力。但從實踐來看，網絡治理中的決策、協調、參與和問責都離不開更為宏觀的制度、規則和公共價值。從元治理的角度來看，首先要把城市安全、人民安全的觀念放置于更為重要和顯著的位置，夯實城市安全與社會穩定的基礎，以新安全格局保障新發展格局；其次，健全完善集中統一、權威高效的應急工作領導體制，把黨的領導貫穿于風險治理和應急管理的全過程。其次，強化多層級、多主體、全方位、全覆蓋的安全發展責任機制，把安全與發展、安全與行業、安全與生產緊密結合起來，提高安全治理和應急管理的主動性、前瞻性。

第二，加強區域城市群應急合作治理。孤島容易被摧毀，只有構筑區域性的、強大的城市網絡才能抵御風險沖擊。一是建立區域協調聯動體制。組織以超大、特大城市為主導，中小城市共同參與，或者多個特大城市共同參與的區域性應急聯盟，建立聯絡機制和會商機制，統一應急管理工作流程和業務標準，加強日常應急管理中的信息互通、風險共防、救災互助等工作。二是建立應急準備合作機制。建立健全橫向聯合指揮跨域救援等機制；聯合開展跨區域、跨流域風險隱患普查，形成綜合治理、系統治理格局；編制聯合應急預案，并組織聯合應急演練，強化各地預案之間的銜接配合。三是建立應急資源區域儲備體系。國家根據區域空間特性和規劃建立若干區域災害資源儲備中心；利用大數據、人工智能等技術分析研判城市之間的資源分布差異，實現對防災設備、救援物資和科研資源的科學布局，提高城市之間的資源互補性和城市群整體的資源韌性。

第三，加強城市基層應急管理體系建設。基層安則城市安，基層治理是城市治理的重要內容。首先，健全基層應急組織體系。組建街道（鄉鎮）應急管理領導機構，建立大安全和大應急框架，在整合條塊資源的基礎上組建基層應急救援隊伍。居（村）民委員會設立應急服務站，協助做好屬地應急管理工作，建立完善“第一響應人”制度，提高應急反應靈敏度。其次，夯實基層應急執行體系。加強社區風險識別和隱患排查，細化各類應急預案，定期組織開展實戰演練，認真落實應急值守制度，強化街鎮綜合指揮、協調調動的權限，提高應急處置和恢復善后的綜合能力。最后，加強基層應急智能體系。推動“一網統管”等城市綜合管理平臺向基層延伸拓展，繪制全口徑信息“一張圖”、編織全天候監控“一張網”、打造全過程管理“一張屏”，提高社區風險感知、信息上報、先期處置、群防群治的前瞻性、能動性和敏捷性。

第四，加強政企社民應急合作治理。按照黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的總體要求，匯聚各方力量共筑城市安全體系，建設更高水平的安全城市。一方面，要充分發揮社會力量在城市防災減災中的積極作用，通過財政補貼、稅收減免、購買服務等方式鼓勵企業和社會組織參與技術研發、裝備研制、隱患排查、安全培訓、資源儲備、應急救援等工作，鼓勵公民、家庭進行應急物資儲備，建立政府為主、社會輔助、調度順暢的應急物資儲備體系。另一方面，要打造政企合作的韌性物流和供應鏈體系。暢通的物資流動和供應體系是城市運行的核心功能，是韌性城市的重要保證。因此要針對重大自然災害和公共衛生事件的具體情景，對物資生產、資源儲備、物流鏈條、重點環節和保供機制進行頂層設計，同時發揮政府統籌和企業運行的專長，確保在面對重大突發公共事件時能夠貨暢其流。同時，還要發展壯大社區群防群治力量，深入動員應急志愿者隊伍，提高志愿者第一響應、互救互助能力水平，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社區風險共同體。

第五，加強城市應急能力建設。一是推進智慧應急建設。推進“互聯網+”、大數據、人工智能、物聯網等現代技術在風險監測、預警預報、綜合指揮、應急救援等領域的應用，不斷提高城市敏捷感知、風險預判、信息共享和快速反應的支撐能力。二是推進專業隊伍建設。加強專業應急救援隊伍建設，圍繞“一隊多用、一專多能”目標，提升抗洪搶險、地質災害救援、森林防滅火、生產安全事故救援等各類專業救援力量搶險救援能力。三是推進干部能力建設。加強干部風險管理和應急管理能力培訓，建立專業培訓、定期輪訓相結合的長效機制，充分運用桌面演練、模擬實戰訓練等現代化、科技化培訓形式，提高領導干部對突發公共事件的預防處置能力。

【本文作者為武漢大學政治與公共管理學院教授】

責編：王 克／美編：王嘉騏

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