摘 要:黨的十八大以來，我國應急管理體系建設取得重要進展，應急管理效能顯著提升。在統籌發展和安全的關系上，將安全作為發展的前提置于優先位置，凸顯了“安全優先”的價值目標。在組織體系上，強化了各級黨委對應急管理工作的統一領導，應急管理“一體多元”的組織體系得到完善。在運行機制上，應急管理既改進了計劃性，也提升了適應性。在評價標準上，人民的安全感成為評價應急管理效能的最終標準，人民獲得感、幸福感、安全感不斷提升。
關鍵詞:應急管理體系 風險防控 安全優先 人民至上
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
黨的十八大以來，我國應急管理體系建設取得新進展，經受住了來自各方面的風險挑戰考驗，應急管理效能顯著提升。黨的二十大在應急管理方面提出完善國家應急管理體系、建立大安全大應急框架、加強國家區域應急力量建設等要求。系統梳理黨的十八大以來我國應急管理體系建設實踐與經驗，對于更好地完善國家應急管理體系、提升應急管理能力，具有重要理論與實踐意義。參照筆者團隊提出的中國應急管理效能的因果機制模型[1]，課題組從價值目標、組織體系、運行機制、評價標準四個維度對新時代十年我國應急管理體系建設實踐和經驗進行了總結。
凸顯了“安全優先”的價值目標
黨的十八大之后，黨和國家對安全作為價值目標的理解，由改革開放之后重視社會安全、2003年“非典”之后重視公共安全，進一步擴展至重視國家安全。在統籌發展和安全的關系上，強調安全發展，將安全作為發展的前提，置于優先位置。
在事故災難預防中，強調將安全生產作為發展的紅線。2013年，吉林德惠“6·3”大火事故發生后，習近平總書記提出：“要始終把人民生命安全放在首位，以對黨和人民高度負責的精神，完善制度、強化責任、加強管理、嚴格監管，把安全生產責任制落到實處，切實防范重特大安全生產事故的發生。”[2]同年11月，習近平總書記在聽取青島黃島輸油管線泄漏爆燃事故情況匯報時指出：“我們必須牢固樹立這樣一個觀念，就是不能要帶血的生產總值，發展要以人為本、以民為本。”[3]他進一步強調，這個觀念一定要非常明確、非常強烈、非常堅定。2015年5月29日，第十八屆中央政治局舉行第二十三次集體學習，習近平總書記提出“要切實抓好安全生產，堅持以人為本、生命至上”的要求。2015年10月20日，習近平總書記在中央城市工作會議上指出：“我們的城市管理還有不少漏洞。必須切實加強。如果連安全工作都做不好，何談讓人民群眾生活得更美好？！”[4]2016年12月18日，《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》發布，這是新中國成立以來第一個以黨中央、國務院名義出臺的安全生產工作綱領性文件，明確提出“堅守發展決不能以犧牲安全為代價這條不可逾越的紅線”。
在自然災害防災減災救災中，堅持將人民生命安全放在第一位。黨的十九大報告提出：“樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產責任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力。”黨的二十大報告進一步強調：“提高防災減災救災和重大突發公共事件處置保障能力，加強國家區域應急力量建設。”2022年9月5日，習近平總書記對四川甘孜州瀘定縣6.8級地震作出重要指示：“要把搶救生命作為首要任務，全力救援受災群眾，最大限度減少人員傷亡。”
在公共衛生事件應對中，倡導生命至上。面對突如其來的新冠肺炎疫情，我們堅持人民至上、生命至上，最大限度保護了人民生命安全和身體健康。2020年9月8日，習近平總書記在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上對抗疫精神進行了總結：“生命至上、舉國同心、舍生忘死、尊重科學、命運與共”，其中居首的便是“生命至上”。
在社會安全事件預防和應對中，持續重視維護社會安定。2014年4月25日，習近平總書記在主持第十八屆中央政治局第十四次學習時指出：“改革開放以來，我們黨始終高度重視正確處理改革發展穩定關系，始終把維護國家安全和社會安定作為黨和國家的一項基礎性工作。我們保持了我國社會大局穩定，為改革開放和社會主義現代化建設營造了良好環境。……我們必須保持清醒頭腦、強化底線思維，有效防范、管理、處理國家安全風險，有力應對、處置、化解社會安定挑戰。”[5]
2014年，習近平總書記提出“總體國家安全觀”，強調以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。黨的十九屆五中全會提出統籌發展和安全，把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》辟出專章部署統籌發展和安全。黨的二十大繼續強調要“統籌發展和安全”。這些戰略思想的提出和戰略規劃的制定為在應急管理工作中確立“安全優先”的價值目標提供了更寬廣、更長遠的支撐。
近年來，無論是鄭州“7·20”特大暴雨災害，還是全國多地的極端高溫天氣，都是全球氣候變化的縮影，而全球氣候變化則是全球風險社會的一個局部。黨的十八大以來，我國以“安全優先”的價值目標為邏輯起點，持續推動應急管理體系建設，是對全球風險社會變化的積極適應，不僅明確了中國政府重視應急管理工作的價值訴求，也為全球風險社會治理提供了重要參照。
強化了“一體多元”的組織體系
黨的十八大之后，各級黨委顯著強化了對應急管理工作的統一領導，應急管理體系的一體化水平得到顯著提升。
在事故災難預防中，強化各級黨委和政府領導責任，進而驅動部門監管責任和企業主體責任更為有效地落實。2013年11月24日，針對青島黃島輸油管線泄漏爆燃事故，習近平總書記指出：“要抓緊建立健全黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的安全生產責任體系，建立健全最嚴格的安全生產制度。安全生產事故頻發，一個重要的原因就是失之于軟、硬度不夠。安全生產工作，不僅政府要抓，黨委也要抓。黨委要管大事，發展是大事，安全生產也是大事。安全生產事關人民利益，事關改革發展穩定，黨政一把手必須親力親為、親自動手抓。”[6]2015年8月15日，針對天津港瑞海公司危化品倉庫特別重大火災爆炸事故及一些地方接二連三發生的重大安全事故，習近平總書記提出：“要堅決落實安全生產責任制，切實做到黨政同責、一崗雙責、失職追責。”[7]2016年12月18日，《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》發布，對健全落實安全生產責任制進行規定，第一條便是明確地方黨委和政府領導責任。2021年9月1日生效的新《安全生產法》明確“安全生產工作堅持中國共產黨的領導”。
在公共衛生事件應對上，黨對新冠肺炎疫情防控的統一領導，進一步彰顯了黨委在應急管理體系中的關鍵作用。“黨中央統攬全局、果斷決策，以非常之舉應對非常之事。黨中央堅持把人民生命安全和身體健康放在第一位，第一時間實施集中統一領導，中央政治局常委會、中央政治局召開21次會議研究決策，領導組織黨政軍民學、東西南北中大會戰……成立中央應對疫情工作領導小組，派出中央指導組，建立國務院聯防聯控機制。”[8]
與此同時，在自然災害救災中，參與主體多元性也得到一定程度的提升。自2013年雅安地震起，社會組織有序參與應急管理的機制逐步建立。2015年，民政部發布《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，要求各級地方政府積極協調財政等有關部門將社會力量參與救災納入政府購買服務范圍，明確購買服務的項目、內容和準則，支持社會力量參與救災工作。2019年3月27日，應急管理部推出的社會力量參與搶險救災網上申報系統正式上線運行，可實現社會應急力量網上登記備案和審核、災情信息發布、救援申請、搶險救援管理等功能。
要應對重大突發事件的沖擊，需要整合多元主體的資源和力量，但同時也會增加指揮協調的難度。如何同時實現參與主體的多元性和指揮協調的有機統籌？這是全世界各國應急管理體系建設面臨的共同難題。在我國，政府掌握資源較多，在應急管理中發揮不可替代的主導作用，必然選擇優先實現指揮協調的一體化，次而提升參與主體的多元性。黨的十八大以來，黨的理論創新引領應急管理體系現代化，強化“一體多元”組織體系，從整體上提升了應急管理的效能，為全球其他國家破解應急管理參與主體多元性和指揮協調一體化之間的張力提供了“中國方案”的參照。
健全了“計劃適應”的運行機制
黨的十八大之后，應急管理既改進了計劃性，也提升了適應性。計劃性的改進主要體現為事故預防、災害減緩和風險評估機制的建設和發展，適應性的提升主要體現為應急響應、快速恢復和事故調查機制的建設和發展。
計劃性的改進
2018年，應急管理部正式掛牌成立，統籌自然災害與事故災難管理。相比于此前的國家安全生產監管總局，應急管理部作為國務院組成部門，在協調推進事故災難風險預防上具有更高的行政權威，具備更強的專業能力。2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進城市安全發展的意見》，在全國范圍內推動安全發展示范城市創建，加強城市安全源頭治理。2019年江蘇響水天嘉宜化工有限公司特別重大爆炸事故發生之后，江蘇進行了為期一年的專項整改，探索了黨委和政府由承擔“兜底”責任轉向重視“牽引”履責的結構優化。[9]自2020年4月開始，國務院安委會部署開展全國安全生產專項整治三年行動，重點涵蓋2個專題和9個行業領域，深入推進生產事故風險預防機制建設。2021年9月新《安全生產法》生效，管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全的“三管三必須”原則得以法定化，行業部門風險監管責任得到強化。
2016年7月28日，習近平總書記在河北唐山市考察時提出“三個轉變”，即努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。[10]2016年12月19日，《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》發布，推動“三個轉變”落實。2018年10月10日，習近平總書記在中央財經委員會第三次會議上強調“要建立高效科學的自然災害防治體系，提高全社會自然災害防治能力，為保護人民群眾生命財產安全和國家安全提供有力保障”。2020年6月8日，國務院辦公廳發布關于開展第一次全國自然災害綜合風險普查的通知，以摸清自然災害風險底數，查明重點地區抗災能力，客觀認識全國和各地區自然災害綜合風險水平。
在更高的層面上，黨的十九大提出三大攻堅戰，其中居首的便是防范化解重大風險。在總體國家安全觀指導下，推動從維護國家安全到主動塑造國家安全的轉變。2019年1月21日，在中央黨校省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題培訓班上，習近平總書記要求各級黨委、政府和領導干部“提高戰略思維、歷史思維、辯證思維、創新思維、法治思維、底線思維能力”，“建立健全風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協同機制、風險防控責任機制”，切實防范化解重大風險。
為統籌推進事故預防和災害減緩機制建設，2019年11月29日，第十九屆中央政治局第十九次集體學習提出，積極推進我國應急管理體系與能力現代化，切實把問題解決在萌芽之時、成災之前。
應急管理部成立之后，消防隊伍劃歸應急管理部，作為國家綜合性消防救援隊伍，圍繞“全災種、大應急”目標進行轉型升級，新組建水域、山岳、地震等專業隊伍3500余支，顯著提升了應急救援能力。
在社會安全領域，社會穩定風險評估得到發展。在2013年至2017年的5年間，各地對約37.63萬起重大決策事項進行了“穩評”，有效地預防了各類社會安全事件的發生；其中，因評估結果為高風險而停止決策的有2807起，占比為0.75%；因評估結果為中風險而暫緩決策、待消除風險后予以決策實施的9674起，占比為2.57%。[11]與此同時，社會矛盾多元化解機制得到進一步發展，促進了社會安全風險預防。2022年，《信訪工作條例》發布，替代《國務院信訪條例》，強化“案結事了”，推動信訪矛盾化解從關注程序轉向重視結果。在更大的范圍內，加強和改進社會治理取得新進展，強調市域成為各類矛盾風險終結地，避免各類社會矛盾擴大和升級。
適應性的提升
信息技術的廣泛應用促進了監測預警系統和應急指揮平臺建設，顯著提升了風險態勢感知，為更精準、高效的應急響應提供了條件。在安全生產領域，重大危險源全面聯網監測；在自然災害領域，建成世界最大地震預警網，包括5010個地震預警臺站，覆蓋25個省市，總面積達200萬平方公里，網內預警人口達6.5億人。在新冠肺炎疫情防控中，武漢、深圳等地建成涵蓋藥店、醫院和社區等眾多基層單位在內的監測預警系統。2022年四川雅安蘆山地震發生后，應急指揮“一張圖”匯聚了6億條基礎信息，為災情分析和力量部署提供服務。
韌性城市的建設對于加強應急風險恢復具有重要意義。2020年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出建設“韌性城市”。2021年8月，江蘇省提出建設“韌性江蘇”；2021年11月，北京市委、市政府聯合印發《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》。全國多地正在推進的“韌性城市”“韌性社區”建設將顯著提升城市遭遇重大突發公共事件沖擊后的快速恢復能力。
黨的十八大以來，我國在應急管理信息發布與回應方面也取得了一系列進展。2015年東方之星客輪翻沉事故發生后，國務院調查組開展了深入、專業的調查，面向全社會公開發布了詳盡的調查報告，為事后的危機學習提供了有針對性的參照。2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災害發生后，面向全社會公開發布的調查報告贏得了普遍認可。2021年的新《安全生產法》提出：“負責事故調查處理的國務院有關部門和地方人民政府應當在批復事故調查報告后一年內，組織有關部門對事故整改和防范措施落實情況進行評估，并及時向社會公開評估結果”。
應急管理強調計劃性與適應性的平衡，既要求在突發事件事前計劃周詳，也要求在突發事件事后及時適應，這二者缺一不可。[12]黨的十八大以來，我國高度重視應急管理全過程的均衡，尤其在推動應急管理過程向前延伸至風險預防、向后延伸至危機學習上取得顯著進展，極大地改變了此前應急管理主要限于應急響應的情況。目前，中國應急管理的全過程已經完整地覆蓋了預防、減緩、準備、響應、恢復、學習等六個關鍵階段，形成了均衡的過程框架，促進了各關鍵階段運行機制的充實和不同階段之間的銜接與過渡。
突出了“安全感”的評價標準
黨的十八大以來，“人民至上、生命至上”成為推進應急管理工作的價值準則；與之相應，人民的安全感成為評價應急管理效能的最終標準。2017年，黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”；同時提出，“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。
人民群眾的安全感首先來自于各類實體風險的顯著降低。據統計，2021年，安全生產事故起數和死亡人數與2012年相比分別下降56.8%和45.9%，事故總量連續10年持續下降；其中，重特大事故的發生起數從2012年的59起，下降到2021年的17起，下降幅度達到了71%。2013年至2021年，全國年均因自然災害死亡失蹤人數、倒塌房屋數量、直接經濟損失占GDP比重，較2000年至2012年均值分別下降87.2%、87.4%、61.7%。[13]
人民群眾的安全感其次來自于更加有效的危機溝通。2014年2月27日，習近平總書記在中央網絡安全與信息化領導小組第一次會議上指出：“做好網上輿論工作是一項長期任務，要創新改進網上宣傳……把握好網上輿論引導的時、度、效，使網絡空間清朗起來。”這也為加強和改進突發事件發生后的危機溝通提出了明確的要求。自新冠肺炎疫情以來，危機溝通從強調信息發布、重視輿情引導走向關注訴求吸納，注重以實際行動回應安全關切，滿足公眾安全需要。2020年1月24日，國務院辦公廳在“互聯網+督查”平臺面向社會征集有關地方和部門在疫情防控工作中責任落實不到位、防控不力、推諉扯皮、敷衍塞責等問題線索，以及改進和加強防控工作的意見和建議。
風險社會理論的提出者、德國社會學家貝克（Ulrich Beck）指出：與階級社會的“平等”理想不同，風險社會追求的目標是“安全”，它標志著一個新時代的來臨。在這個時代中，人們出于恐懼的心理而不斷走向聯合：焦慮的共同性替代了需求的共同性。[14]然而，多安全才算安全？這一問題既難回答，也無標準答案。黨的十八大以來，我國探索以公眾的安全感為評價標準的做法，為回答這一問題提供了基于中國實踐的啟示。
【本文系國家社科基金重大項目“提升我國應急管理體系與能力現代化水平研究”（20&ZD160）成果】
【課題組首席專家：
南京大學政府管理學院副院長、教授，南京大學社會風險與公共危機管理研究中心執行主任 張海波
執筆人：
南京大學政府管理學院博士生 嚴佳
南京大學社會風險與公共危機管理研究中心訪問學者，福建省委黨校教師 程蕊】
注釋
[1]張海波、童星：《中國應急管理效能的生成機制》，《中國社會科學》，2022年第4期，第64—82+205—206頁。
[2][3][4][6][7][10]中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于防范風險挑戰、應對突發事件論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2020年，第179頁、第180頁、第92頁、第229頁、第234頁、第93頁。
[5]《習近平談治國理政》第一卷，北京：外文出版社，2018年，第202頁。
[8]習近平：《在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上的講話》，《人民日報》，2020年9月9日，第2版。
[9]張海波：《總體國家安全觀下的安全生產轉型：從“兜底結構”到“牽引結構”》，《中國行政管理》，2021年第6期，第119—127頁。
[11]孔祥濤：《推進重大決策社會穩定風險評估治理》，《中國黨政干部論壇》，2018年第11期，第57—61頁。
[12]張海波：《應急管理的全過程均衡：一個新議題》，《中國行政管理》，2020年第3期，第123—130頁。
[13]邱超奕：《安全生產事故總量連續十年下降 防災減災救災能力明顯提升》，《人民日報》2022年8月31日，第2版。
[14][德]烏爾里希·貝克著、常和芳譯：《什么是全球化？全球主義的曲解——應對全球化》，上海：華東師范大學出版社，2008年，第4頁。
責編：董惠敏／美編：石 玉
Practice and Experience in the Construction of Emergency Management System in China since the 18th National Congress of the Communist Party of China
“Modernizing China’s Emergency Management System and Capability” Project Group, Nanjing University
Abstract: China has made remarkable progress in the construction of emergency management system, and the effectiveness of emergency management has been significantly improved since the 18th National Congress of the CPC. In the coordination of development and security, security is given priority as a prerequisite for development, which highlights the value of “security first”. In the aspect of the organizational system, the unified leadership of the Party committees at all levels over emergency management has been strengthened, and the organizational system of emergency management has been improved. Regarding the operating mechanism, emergency management has been improved in its planning and adaptability. In terms of evaluation criteria, the people’s sense of security has become the ultimate criterion for evaluating the effectiveness of emergency management, for the evaluation aims to continuously improve the people’s sense of achievement, happiness, and security.
Keywords: emergency management system; risk prevention and control; security first; put the people first
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