摘 要:實現碳達峰碳中和，是推動高質量發展、著力解決資源環境約束突出問題的必然選擇。城鄉建設是推動綠色發展、建設美麗中國的重要載體。城鄉建設綠色發展進程中，要根本扭轉大量建設、大量消耗、大量排放的建設方式，尤其要以碳達峰碳中和目標為前置條件，統籌推進城市建設、城市更新及其相關領域碳減排，協同推進城鎮化及其低碳發展，重視基礎設施建設、新基建過程中的碳減排，強化建筑業碳減排。
關鍵詞:城鄉建設 “雙碳”目標 碳減排
【中圖分類號】F2 【文獻標識碼】A
在推動城鄉建設綠色發展進程中做好碳達峰碳中和工作的目標任務
城鄉建設是推動綠色發展、建設美麗中國的重要載體。2021年9月，中共中央國務院《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，將“提升城鄉建設綠色低碳發展質量”作為一項重要目標列入其中，包括“推進城鄉建設和管理模式低碳轉型”“大力發展節能低碳建筑”“加快優化建筑用能結構”等內容。
同年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》，加快轉變城鄉建設方式，根本扭轉大量建設、大量消耗、大量排放的建設方式等問題，落實碳達峰、碳中和目標任務，推進城市更新行動、鄉村建設行動，推動城鄉建設綠色發展，是其中重要要求；同時明確提出“到2035年，城鄉建設全面實現綠色發展，碳減排水平快速提升”的總體目標。在轉變城鄉建設發展方式方面提出：（1）建設高品質綠色建筑。實施建筑領域碳達峰、碳中和行動。包括既有建筑綠色化改造，高質量綠色建筑規模化發展，推廣發展超低能耗建筑、零碳建筑，推動區域建筑能效提升、降低建筑運行能耗水耗，推動可再生能源應用與綠色建筑融合創新。（2）提高城鄉基礎設施體系化水平，提高基礎設施綠色、智能、協同、安全水平。（3）實現工程建設全過程綠色建造。推廣綠色化、工業化、信息化、集約化、產業化建造方式。鼓勵使用綠色建材，加強建筑材料循環利用，促進建筑垃圾減量化。（4）推動形成綠色生活方式。推廣節能低碳節水用品，鼓勵使用環保再生產品和綠色設計產品，倡導綠色裝修，持續推進垃圾分類和減量化、資源化。
2021年10月，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》，將“城鄉建設碳達峰行動”列為“碳達峰十大行動”之一，旨在將碳達峰貫穿于經濟社會發展全過程和各方面，加快推進城鄉建設綠色低碳發展，在城市更新和鄉村振興中落實綠色低碳要求。
針對上述目標任務，在推動城鄉建設綠色發展進程中，如何做好碳達峰碳中和工作？習近平總書記在主持中共中央政治局就努力實現碳達峰碳中和目標進行第三十六次集體學習時強調指出：“要提高戰略思維能力，把系統觀念貫穿‘雙碳’工作全過程”，注重處理好發展和減排、整體和局部、長遠目標和短期目標、政府和市場的關系。這一論述，總結并進一步明確了做好“雙碳”工作需要遵循的重要原則，應當成為系統推進城鄉建設綠色發展的根本遵循。
推進城鄉建設綠色發展要堅持系統觀念，統籌推進“雙碳”目標與城鄉建設。從處理好四對關系的角度，可以認識到：（1）統籌“雙碳”目標與城鄉建設，首先要確保城鄉經濟社會運行的持續穩定、確保城鄉人民日益增長的美好生活需要得到滿足。各地出臺碳減排政策前，應進行經濟、民生影響評估，以作出經濟、民生、“雙碳”目標相協調的決策。要確保擬出臺的碳減排目標和階段性進程，在城鄉經濟系統的可承受范圍內，確保擬出臺的碳減排措施對就業、收入、消費等民生的影響在城鄉民眾可承受的范圍內。（2）統籌“雙碳”目標與城鄉建設，還要與供給側結構性改革緊密結合，防止低碳建設無序發展。如，發展低碳建筑應與削減高碳建筑“掛鉤”，這樣才能實現低碳建筑持續不斷地有效替代高碳建筑。（3）統籌“雙碳”目標與城鄉建設，不僅要從建設階段考量碳減排，更應考量建成之后運行使用階段的碳減排問題。不僅要從城鄉建設的生產主體方面來推進，也要通過有效機制從消費使用主體方面積極推動。（4）統籌“雙碳”目標與城鄉建設，技術路徑的選擇要充分權衡低碳性與經濟合理性。如果單純考慮建筑的低碳而不核算其建設成本、單純考慮運行階段的低碳而不考慮其運行成本，不僅無法調動城市建設主體和使用主體的積極性，而且全生命周期的碳排放難以得到降低。
統籌推進城市建設、城市更新及其相關領域碳減排
我國當前還處于工業化、城市化的發展進程中：發達地區處于工業化、城市化的中后期，欠發達地區則處于工業化、城市化的持續推進階段。各類城市（城鎮）還處于完善城市基礎設施、完善城市生產生活功能、提高宜居水平的發展階段。因此，未來一段時期我國仍將保持一定規模的增量城市建設。與此同時，我國城市發展進入到了城市更新時期，由大規模增量建設轉為存量提質改造。國家和各地區相關部門正在部署推進城市更新行動，推進老街區、老廠區、老舊小區改造、多功能居住社區建設、遠年建筑改造、海綿城市建設和城市新基建等城市更新項目，以解決城市運行中的短板和突出問題，提升城市宜居水平和安全水平。
無論是增量城市建設，還是對存量的提質改造，或是增量存量并重的城市更新，都必然包含與建筑規模、更新規模相對應的建筑碳排放。建筑碳排放是指各種類型的建筑物在建造階段、運行階段、拆除階段產生的二氧化碳排放的總和，包括建造和維護過程中所使用的各種建材的生產及運輸中產生的碳排放。在推進碳達峰碳中和目標的現實背景下，必須統籌協調規劃好城市建設、城市更新與“雙碳”目標的節奏及進程。
首先，要以碳達峰目標為依據，確定城市建設和城市更新規模。按照2030年碳達峰的目標推算，當全國人均GDP達到14000美元時，全國整體上達到碳峰值而進入絕對減排階段。因此，各地區和城市應按照人均GDP已經達到、即將達到、尚未達到“絕對碳減排門檻”的不同發展水平，提前籌劃好碳達峰的節奏與進程。按照其碳排放潛在區間，確定各地城市建設以及土地、交通、建筑等相關領域的碳排放額度，進而由城市建設相關碳排放額度倒推可行的城市建設、城市更新規模。在城市建設相關碳排放額度限定的情形下，如果想要增加城市建設、城市更新規模，就必須通過提高城市建設和城市更新過程中的碳效率來實現。主要途徑有三：一是降低單位建筑的碳排放水平，即建造過程中使用低碳建筑材料、運行過程中節能節耗、拆除過程中建筑垃圾減量化和循環利用；二是城市建設相關設施的結構調整和結構升級，提高相關設施的功能效率；三是提高城市的運營水平，特別是提高信息化智能化的城市管理水平。
其次，要從全生命周期和經濟合理的角度，科學考量低碳城市建設的相關內容。低碳城市建設，關注綠色節能低碳技術的運用是其中一方面。同時也必須考慮，這些綠色節能低碳建筑及設備，建造階段與運營階段綜合是否經濟合理？從全生命周期角度來核算其碳排放，是否真的“低碳”？從建筑壽命對比角度來衡量，是否經濟合理與低碳？從新建低碳建筑與既有城市設施之間的匹配角度來考察，是否影響整體的效率與碳減排？也就是說，不能簡單地從“低碳建筑”的視角來推進低碳城市建設。
其三，低碳城市建設，要同步推進設施低碳化建設和增強城市居民低碳意識。城市建設的低碳化，建筑物和設施的低碳化只是其中的一個方面，更重要的一個方面是城市生產生活中的管理者和民眾能否形成低碳化的行為方式。只有城市運營中各系統的管理者形成低碳化的管理理念、城市居民在日常工作生活中選擇低碳化的行為方式，城市的低碳化才能夠真正地實現。低碳生產生活理念的形成，不僅要靠宣傳與培育，更需要利益機制的有效引導。如，居民選擇住房的過程中，如果不對其形成碳排放額度的約束，其選擇依據必然是自身的支付能力和住房舒適度，如果建立起合理的消費碳排放額度約束機制，其選擇必然要結合自身收入水平、宜居偏好以及所擁有的消費碳排放額度進行權衡，進而對其擁有住房套數、住房面積大小、是否選擇綠色低碳建筑、租購選擇、職住距離選擇等問題，作出綜合權衡。也就是說，消費碳排放額度配置，是能夠“倒逼”城市低碳建設的重要機制，是從需求和供給兩個方面相向促進城市低碳建設的有效政策工具。
對于一些新建城區、新建居民社區而言，采用低碳化的建筑設計、低碳建筑材料的使用，是建成低碳城區、低碳社區的重要途徑，此外，更為有效的途徑還有：區分不同行為偏好的居民。即，對擬入住低碳城區社區的居民設立低碳行為偏好的門檻，從而篩選出那些有更高低碳需求偏好的居民入住，自動分離出沒有低碳偏好意愿的居民，以使入住低碳城區、社區的居民真正具有低碳行為偏好。準入門檻或行為準則可設定低碳城區社區居民能耗與排放標準（如：綠色出行所占率不小于90%、日人均生活耗水量不大于120升、日人均垃圾產生量小于等于0.8千克等）。這種基于消費需求的區分，符合經濟學“歧視價格”理論，有利于提高低碳城區社區居民的整體福利水平。
統籌推進城鎮化及其低碳發展
當前，我國依然處于城市化的推進階段。根據我國城市化特點，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，是當前階段的重要方向。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》。
在“雙碳”目標下，如何統籌推進城鎮化與城鎮的碳達峰碳中和目標任務，著力推動縣城綠色低碳建設？需要考慮以下方面的問題：高碳排放的產業企業是否會轉移到新城鎮？新城鎮的碳排放治理和管理制度是否會滯后于產業發展和居民生活水平的提高？碳排放治理設施是否會由于企業規模較小或經濟總量規模較小而無法達到規模治理效益、集約治理效益？毋庸諱言，城鎮化將帶來一定程度的“碳排放”是必然的，關鍵在于在城鎮化的規劃階段就必須形成具有剛性約束性的碳排放總量限制機制，這樣也就限定了碳減排的可承受水平。具體落實過程中，碳排放規劃要先行，無論是城鎮化總體規劃、城鎮化開發建設速度、城鎮化產業規劃，都應在碳排放額度約束之下進行。要以可承載的碳排放量來倒推城市發展規模和主要產業規模，要以碳排放約束來確立產業企業進入擬城鎮化區域的門檻，要明確碳排放治理設施超前于城市規模擴大，要注重基礎設施和工程建設中的低排放，如，低碳交通、低碳建筑、能源高效利用循環利用的合作系統、碳排放治理的規模化合作系統等。
除了以上提及內容，在著力推動縣城綠色低碳建設進程中，同樣要高度重視推進城鎮生產生活的低碳化。如，能源清潔低碳安全高效利用，推進太陽能、風能等非化石能源分布式發展；發展綠色建筑，推廣裝配式建筑、節能門窗、綠色建材、綠色照明；推動交通運輸的低碳化；培育城鎮居民低碳消費理念，減少購買一次性或過度包裝的消費品，避免炫耀性、奢侈性、攀比性消費服務。
統籌基礎設施建設、新基建及其碳減排
基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，國民經濟體系的正常運行和發展，有賴于基礎設施建設的存量與增量。基礎設施建設，也是城鄉建設的重要組成部分。為保障宏觀經濟的穩定和增長，基礎設施的投資和建設是其重要的政策工具，尤其是在宏觀經濟景氣狀況回落的情形下，適度超前進行基礎設施投資建設，更是較為常用和見效較快的政策手段。而在高質量發展和“雙碳”目標的雙重背景下，為了保障宏觀經濟的平穩運行和適度增長，適度的基礎設施投資建設，仍然是不可或缺、難以替代的政策途徑。但是在實施這一政策手段的過程中，必須把“雙碳”目標所限定的碳排放量和碳減排任務，作為基礎設施投資建設規模的前置約束。
為應對當前經濟情形，2022年4月，中央財經委員會第十一次會議提出，當前和今后一個時期，要加快新型基礎設施建設，提升傳統基礎設施水平，要適度超前布局有利于引領產業發展和維護國家安全的基礎設施，同時把握好超前建設的度，要提高基礎設施全生命周期綜合效益。與傳統方式的基礎設施適度超前建設有所不同的是，在“雙碳”目標下，要同步考慮到基礎設施建設過程中的碳排放問題。各地區的碳排放額度是其基礎設施建設項目發展規模的前置約束條件，因此，各地都不能一哄而上、不能過度依賴基礎設施建設對經濟復蘇的帶動作用，要避免投資建設盲目擴張而導致基礎設施的產能過剩以及與之相對應的無謂碳排放。
針對未來城市數字化轉型、智能化升級的新型基礎設施建設，要防止脫離城市產業企業消費者需求趨勢的建設，防止盲目投入和過度投入而形成新基建產能過剩，防止在不遠的將來就成為相對落后基礎設施的風險，防止盲目超前反而為新技術產業發展預設“天花板”，要考慮與全球技術發展趨勢、全球主要技術標準相對接，為未來新技術和新技術產業升級換代預留“接口”。要充分認識到，無序投資、過度投入、盲目超前等行為都必然導致新基建的低效和無謂的碳排放。
統籌城鄉建設與建筑業碳減排
建筑業的碳減排是城鄉建設綠色發展中的關鍵領域。城鄉建設進程中，建筑業是其中核心部門。建筑業與電力和熱力行業、工業、交通為國民經濟中碳排放量最大的4個部門；從建筑業全生命周期的角度來看，將建材生產、建筑施工和建筑運行過程中的間接排放納入，約占全國碳排放50%，其中建材生產階段的碳排放、建筑運行階段的碳排放均占20%以上。建筑業產業鏈上游與采礦業、木材加工業、金屬冶煉業、水泥、交通運輸等有密切關聯，而建筑業建造階段則與能源等產業有著密切關聯。除以上所熟知的領域外，建筑業還與固定資產投資、基礎設施建設投資有著密切關聯；與房地產業以及城市居民住房需求、農村居民住房建設密切關聯。上述各方面的建筑業關聯性，很大程度上體現為城鄉建設中的建筑關聯性，如，住宅建筑、工業建筑、辦公建筑，城市街區、公務商務區、產業園區，城鄉基礎設施、公共服務設施，等等。由此可見，城鄉建設中的碳排放及碳減排，與建筑業的碳排放及碳減排密不可分。
要實現城鄉建設目標，就不能不考慮建筑業的碳排放額度能否承載；要實現城鄉建設中的“雙碳”目標，就不能不從建筑業的碳減排路徑尋求合理方向。主要的路徑有：一是控制建筑總量規模和建筑增量；二是通過修繕，提升存量建筑的使用效率、能源效率、碳效率；三是通過技術創新發展和推廣低碳建筑；四是建材生產階段和建筑實施階段的能源結構轉型，從化石能源為主轉向更多地使用可再生能源。
城鄉建設綠色發展中，各種類型建筑物、基礎設施，應朝著低碳建筑的方向發展。結合建設的各個環節以及建筑物、基礎設施的功能、目的進行全方位規劃，實現節地、節水、節能、治污等多目標的協同。如，充分利用太陽能、風能等再生能源及由廢棄物轉換的能源；結合住宅區的規模、區位、周邊熱網狀況采取最有效的供暖、制冷方式并實行能源的梯級利用；使用無害化、可降解、可再生、可循環的建筑材料；住宅區內要建立雨水收集、中水處理、水的循環利用和梯級利用的水資源系統等。
城鄉建設綠色發展中，要避免傳統發展模式下的“大拆大建”。“大拆大建”不可避免會導致大量“短命建筑”和巨量建筑垃圾。對“大拆大建”進行嚴格的限制，就是有效地減少城鄉建設中的無謂碳排放，使得建筑業的碳排放額度在城鄉建設中得到最大效率的使用。
具體實施路徑為：其一，城鄉建設綠色發展中，必須以新發展理念徹底改變地方發展主體政績觀、強化城鄉規劃的法規性。建筑物壽命過短和不合理拆除現象，在粗放型增長階段較為普遍地存在。全國每年未達到建筑年限而過早拆除的建筑面積總量巨大，拆除建筑平均壽命僅為30年，遠低于建筑物的正常壽命。一些花巨資建造的建筑，在建成不久便被拆除，造成巨大的資產損失，并相應地造成無謂的資源能源消耗和碳排放。其根本原因是，地方發展主體在利益驅動和政績驅動下，熱衷于搞“形象工程”，盲目投資建設大廣場、超高層建筑、大型體育設施、大型文化會展建筑、新造大型旅游景點等，頻繁更改城鄉規劃“大拆大建”，造成大量“短命建筑”。
其二，城鄉建設綠色發展中，必須強化建筑垃圾的減量化。如，居民住宅或商務政務用房，因業主交易頻繁，短時間內多次拆改裝修，造成大量建筑垃圾。每套房屋，每裝修一次都要產生數噸建筑垃圾，不僅造成建筑垃圾固體廢棄物的排放，也無謂地增加了建筑材料生產過程中的資源消耗、能源消耗，還造成木材等生態資源的無謂損耗。對此，建議有關部門根據各類建筑材料的使用年限和設施老化程度等因素，規定民用住房、商用房屋、辦公房屋等建筑物的裝修最低時間間隔，這樣既可減少裝修建筑垃圾，也是保障和延長建筑物壽命的重要手段，還可間接地制約房屋的頻繁交易和炒作。
其三，城鄉建設綠色發展中，必須強化建筑垃圾減量化的責任。如，新建建筑物的責任者，應承擔起建筑垃圾減量化責任并與其承建業務規模掛鉤，倒逼其通過建筑技術進步和使用新型建筑材料實現建筑垃圾減量化的創新責任。
【本文作者為南開大學經濟研究所教授；本文系國家社科基金重點項目“推動綠色發展促進人與自然和諧共生的政策取向研究”（項目編號：21AZD058）研究成果之一】
參考文獻
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[3]《習近平在中共中央政治局第三十六次集體學習時強調 深入分析推進碳達峰碳中和工作面臨的形勢任務 扎扎實實把黨中央決策部署落到實處》，《人民日報》，2022年1月26日。
[4]鐘茂初：《“雙碳”目標推進過程中的主要風險及防范對策》，《國家治理》，2022年第1期，第42—45頁。
責編：李 懿／美編：王嘉騏
The Fundamental Compliance and Path of Green Development
of Urban and Rural Construction
Zhong Maochu
Abstract: Achieving carbon peaking and carbon neutrality is an inevitable choice to solve the outstanding problems caused by resource and environment constraints and promote high-quality development. Urban and rural construction is an important carrier to promote green development and build a beautiful China. In this process, it is necessary to reverse the construction mode characterized by intensive construction, excessive consumption, and large emission. Therefore, we should take realizing carbon peaking and carbon neutrality as the premise, comprehensively reduce carbon emission in urban construction, urban renewal, and related fields, coordinately promote urbanization and low carbon development, attach importance to carbon emission reduction in infrastructure and new infrastructure construction, and reduce carbon emission in the construction industry.
Keywords: urban and rural construction; carbon peaking and carbon neutrality goals; carbon emission reduction
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