摘 要: 城市全周期管理是一個嶄新的治理理念與研究課題，意味著傳統城市治理的模式升級，必將把城市治理體系和治理能力現代化建設推到更高水平，探索出人民共享、科技支撐、持續優化的城市治理新模式。要從戰略全局的高度，系統把握城市全周期管理的內涵、外延，處理好它所涉及的各種關系，包括主觀性與客觀性的辯證關系、原則性與靈活性的辯證關系、聚集性與疏散性的辯證關系，進而從需求管理、城市規劃、形象設計、營商環境建設、公共安全治理、信息反饋渠道搭建等六條路徑實踐城市現代化治理的新路子、新模式。
關鍵詞:城市治理 全周期管理 應急管理 城市規劃
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
城市怎樣治理才能健康高效運轉，才能應對包括重大公共衛生突發事件在內的各種挑戰，這是推進城市治理現代化必須要回答的重要問題，也是關系社會主義現代化國家建設和人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要議題。習近平總書記指出：“要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立 ‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現代化治理新路子。”作為一種跨系統、多尺度、普適性現象，全周期管理具有理念先進性與實踐必要性。習近平總書記提出的用“全周期管理”理念治理城市特別是超大城市的新思路，是城市治理理念的一次突破，為推進我國城市治理現代化指明了方向。
城市全周期管理是一個新概念、新理念，體現了對社會經濟與城市發展客觀規律的充分尊重和深刻認識。全周期管理是指對事物生命周期進行全過程管理，側重縱向的時間與過程維度，要求城市治理實現更長階段、更大跨度的規劃與管理。全周期管理除了在縱向生命周期中體現為各環節與過程，在橫向的管理內容上也十分豐富和繁雜，貫穿功能定位、產業布局、社會發展、應急管理、公共衛生、信息反饋、基層治理、智慧治理等諸多方面。縱橫交錯的全周期管理是一個龐大的系統工程，是與城市治理本身的復雜性相對應的。在探索城市治理現代化的實踐中，必須將城市全周期管理涉及到的各個方面統一考慮，樹立牢固的全周期管理理念，建立與此相對應的有效治理模式，大力提升城市治理水平，探索出一條城市特別是超大城市現代化治理的新路子。
城市全周期管理必須堅持的原則
實現城市全周期管理，既要考慮城市自發規律與運行機制的條件約束，也要增強城市自發規律與運行機制的韌性活力。這種辯證性認識要求我們：
堅持科學性原則。城市治理是一門藝術，也是一門科學。堅持科學性，就要遵循事物的內在與客觀發展規律。城市治理的科學性具體體現在國土布局、城市規劃、城市治理、社會治理、基層治理等各個環節和實踐要素之中。要充分運用管理學、城鄉規劃學、社會學、經濟學、地質學、地理學、測繪學等專業知識對城市進行科學規劃和運維，在城市設計、建設、運行、治理、維護的全過程自覺運用和遵循科學規律，堅持一切從實際出發，切忌主觀主義、短期主義與“拍腦門”決策。
堅持人民性原則。應牢記城市是為人服務的，城市治理應當滿足人民群眾日益增長的多樣化需求。新時代人民群眾的美好生活需要愈發豐富，從基本的衣食住行到精神文化層面都提出了更高要求。城市發展與治理應當不斷滿足百姓的新期待，城市發展是手段，打造更加美好生活是目標。如果違背這一條根本原則，表面上轟轟烈烈的城市建設與城市治理反而帶來人民群眾生產生活的負擔，必然導致手段對目標的異化，問題將會非常嚴重。
堅持歷時性原則。每一個城市發展都是一部有機體的成長歷史，都有其獨特的歷史淵源、精神氣質、風物文化、發展階段等。首先，歷時性原則要求對城市的歷史負責。應在城市建設、社區規劃、道路命名等方面，實現城市在時間維度的繼承和創新。第二，要對城市的現實負責。以問題為導向，切實解決當下城市發展面臨的各種難題，特別是要提高城市公共基礎設施的便利性、開放性、安全性、可及性。第三，要對城市的未來負責。城市規劃、建設與治理應在堅持長遠性、前瞻性、全局性等原則的前提下，根據承載能力，合理配置相關資源與條件，合理設置發展目標，不能無限透支未來發展空間與發展資源。
堅持空間性原則。合理的空間布局是城市健康發展的物理基礎。首先，空間性原則要求城市合理定位，與所在城市圈、城市群、經濟帶、國家功能區等協調聯動，有效統一并均衡局部與全局發展利益。其次，城市系統內部諸要素之間應協同配合、各司其職、自成一體。尤其是要實現城市人口與資源環境的和諧共存，時間與空間的動態優化配置，在空間規劃與建設方面不能“四面出擊”“用力過猛”，而要堅持“戰略留白”，讓整個城市空間既富有個性，又和諧一體。
城市全周期管理應處理好三對關系
如前所述，城市全周期管理涉及很多方面，是一項系統工程，不僅需要處理好內部各要素、各環節、各流程之間復雜關系，還要處理好有形與無形、內部與外部、實體與虛體之間的關系。縱觀城市全周期管理流程，首要工作是處理好三對核心關系。
一是主觀性與客觀性的辯證關系。主觀性指主觀目標與美好愿景，體現在綱要文件精神、經濟發展規劃、社會建設目標、城市規劃藍圖等方面。客觀性即客觀實在性，指事物客觀存在，要求實事求是，又可稱真實性原則。客觀性與主觀性均不可或缺，唯有將主觀性通過實踐與客觀性相統一才能獲得客觀真理。城市治理應在充分考慮自然規律、社會規律、經濟規律、人民需求、專家意見、公共輿情等基礎上科學決策，決不能本末倒置，強制事物客觀規律遵從主觀意志，“拍腦袋”的主觀跋扈主義、“一刀切”的客觀絕對主義均不可取，否則貽害無窮。
二是原則性與靈活性的辯證關系。原則性是指導城市建設、城市治理與發展的基本原則，主要包括指導性規則（如文件、規劃、綱要）和制約性規則（如耕地紅線、公共需求、安全需求）兩類。城市發展與治理不存在標準模式，需要從特定實踐中總結，只有通過實踐探索，才能找到最優解。理論來源于實踐，又高于實踐。在實施一城一策的過程中，也要堅持理論指導。一味強調原則性，可能犯教條主義錯誤；一味強調靈活性，就會無規矩、亂作為、瞎指揮。城市治理應堅持原則性與靈活性、理論性與實踐性的統一，將原則的剛性與策略的柔性有機地結合起來，既尊重規律的普遍性，又彰顯城市的發展個性。
三是聚集性與疏散性的辯證關系。聚集性與疏散性是人類社會同時存在的兩種行為模式，也是城市規劃的兩種傾向。現代社會的特征之一就是人流物流信息流的高度聚集。中國城市化率從改革開放初期不到20%，到2019年底超過60%，八億多人口集中在600多個大大小小的城市里。目前集中化趨勢還在進行，某些地方甚至還存在盲目沖動傾向。聚集性、集中性的單向度執行，如果疊加主觀性，就可能釀成重大社會問題，2020年山東“合村并居”事件就引起了廣泛爭議。城市在推進聚集性與集約化發展的同時，應充分設計戰略余地。同時，要重視鄉村建設，不能將其錯誤地理解為只保留少數樣本的“農村消滅”運動。換言之，要堅持城鄉統籌發展，以城鄉融合發展為目標，做好疏散性戰略規劃，將城市、郊區、鄉村三種類型全部納入整體國土規劃，增強整個城鄉的系統韌性，實現聚集性與疏散性的有機統一。
探索城市全周期管理的具體路徑
在堅持城市全周期管理主要原則與把握好三對重要辯證關系的基礎之上，應著力從以下途徑實踐這一城市現代化治理的新路子、新模式。
一是做好城市需求管理。城市存在的意義，在于持續滿足人類社會兩個層面的功能需求：一個層面是國家戰略需求。古今中外，城市存亡興衰與國家戰略需求緊密相關。不論是綜合性國家中心城市還是國際性大都市，亦或是工業城市、油田城市、煤炭城市、鋼鐵城市、運河城市、鐵路城市……均承載著國家需求與戰略使命。另一個層面是人民群眾需求。國家戰略需求具有歷史性、階段性、時代性特征，人民群眾的需求結構相對而言比較穩定，主要包括衣食住行、科教文衛，人民群眾的需求是城市發展的活力依托。城市治理應充分考慮這兩方面需求，把長期的戰略需要、趨勢變動與近期的基本需要、需求變動結合起來，花大力氣補齊民生短板，服務人民美好生活、促進共同富裕。
二是多維度進行城市規劃。城市發展應發揮中長期規劃與短期規劃優勢與作用，避免二者混同與角色錯位。合理配置工業區、農業區、住宅區、商務區等空間布局，注重提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。另外，鑒于當前百年未有之大變局和新冠肺炎疫情交織疊加，世界進入動蕩變革期，不穩定性不確定性顯著上升，有條件的城市也可以考慮規劃建設一定規模的公共避難所、公共衛生救治專區、戰略性醫療區域等，做好突發事件應急管理。
三是重視城市形象管理與功能設計。城市形象設計包括外觀設計、功能設計等內容，層次上涵蓋宏觀、中觀、微觀三個尺度。在開展城市形象管理和功能設計時，應堅持歷時性，尊重歷史積淀與文化傳統，挖掘文化元素、人物歷史、精神符號等資源，使城市對外呈現獨特形象與氣質，避免“千城一面”“千樓一貌”。同時要搞好環境衛生，并采用微博、微信、抖音、快手等新媒體平臺向外推介，打造城市名片，多方面提升包容性與吸附力。增進城市公共基礎設施的便利性與豐富性，讓人民群眾的生活更加美好、方便、舒適。充分調動社會力量，讓人民群眾全過程、全方位參與城市建設與治理工作。堅持可及性，凸顯人文情懷，關懷弱勢群體，讓全體人民共享城市治理與發展成果。
四是搞好營商環境建設。產業是城市賴以存在的物質前提，是城市生命力的核心支撐。城市的存續與發展，仰賴于產業的造血功能。應當整合區位、特產、礦藏、風景、人文等優勢資源，盡可能發展優勢支柱性產業，確保稅收穩定性。同時積極培育大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等戰略性新興產業，為地方經濟發展增添動能。良好的營商環境是產業發展的沃土。不僅要在工商稅務、知識產權、信用貸款、政策扶持等方面努力優化營商環境，還要想方設法釋放潛在消費需求，促進產業發展。
五是強化公共安全常態化治理。公共安全是城市吸引流量關注、吸收資本投資、培育經濟業態的生命線，沒有安全的城市環境，這些都很難實現。為此，要提升公共安全感，提高應急治理能力，嚴密監測并及時應對各類社會治安與公共衛生突發事件，重拳打擊恐怖主義犯罪。要提升企業（家）安全感。產業空心化、依靠上級財政撥款的城市，其生命力必然不強。特殊時期，更應該加大中小企業公共服務力度，防止出現大規模失業潮與倒閉潮。要提升網民安全感。在信息化時代，有效應對網絡公共安全等非傳統安全是現代城市全周期管理的必修課程。對網絡上的建設性聲音，應秉持“有則改之，無則加勉”的態度，避免城市在互聯網空間的形象被打折。
六是暢通信息反饋與溝通渠道。作為人類社會生活的巨型系統，城市治理需要多種信息反饋。應該建構暢通的微觀基層信息反饋機制，健全利益表達渠道，及時解決涉及人民群眾切身利益的公共問題，不能片面強調維穩，更不能將“搞定”“擺平”作為衡量治理能力高低的標準。在各種信息反饋渠道中，尤其要暢通互聯網渠道，建立互聯網信息直報機制，把人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權真正落實在城市全周期管理中。
理念是行動的先導，推進城市治理現代化首先要牢固樹立全周期管理意識，從戰略全局的高度，系統把握城市全周期管理的內涵、外延和它所涉及到的各個要素與各種關系，包括城市生命周期意識、應急與常態、定位與布局、過程與階段、靜態與動態、全局與局部、建設與管理、理念與實踐等各個方面。毫無疑問，城市全周期管理是一個嶄新的治理理念與研究課題，意味著傳統城市治理的模式升級，必將把城市治理體系和治理能力現代化建設推到更高水平，探索出人民共享、科技支撐、持續優化的城市治理新模式。
【本文作者 呂鵬，中南大學公共管理學院教授；謝志強，中共中央黨校（國家行政學院）社會學教授。本文系國家社會科學基金重大研究專項“加快構建中國特色哲學社會科學學科體系學術體系話語體系”（18VXK005）、國家社會科學基金重大項目“新技術應用背景下數字社會特征研究”（19ZDA143）階段性成果】
責編：羅 婷／美編：石 玉
Full-cycle Management: A New Concept and New Model for Modernizing Urban Governance
Lv Peng Xie Zhiqiang
Abstract: “Full-cycle urban management” is a new governance concept and research topic, which means that the upgrading of the traditional urban governance model will certainly push the modernization of urban governance system and governance capacity to a new high, hence working out a new model of urban governance shared by the people, supported by science and technology, and with continuous optimization. It is necessary to develop, from the general strategic perspective, a systematic understanding of the meaning and extension of full-cycle urban management; deal with the various relationships it involves, including the dialectical relationships between subjectivity and objectivity, principle and flexibility, and aggregation and dispersion; and then practice the new ways and modes of the modernization of urban governance via the six approaches, that is, demand management, urban planning, image design, business environment construction, public safety governance, and feedback channel building.
Keywords: urban governance; full-cycle management; emergency management; urban planning
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