摘 要: 近些年暴雨洪災等極端氣候頻發，暴露出我國農村暴雨洪災預防和處置能力不足的問題。考察全國農村農業近些年受災成災情況可以發現，暴雨洪災頻發給我國農村和農業帶來巨大損失。洪災頻發與全球氣候變化緊密相關，而我國農村基礎設施發展的相對緩慢是洪災造成嚴重損害的重要原因。在全球氣候變暖、氣候惡化加劇情況下，防治農村地區暴雨洪災需要不斷加強農村基礎設施投資和建設，完善洪澇災害的預警傳播和響應機制，加強洪澇災害治理能力，提高治理水平，完善治理機制。
關鍵詞:極端氣候 暴雨洪災 農業農村 基礎設施 防治
【中圖分類號】X4 【文獻標識碼】A
隨著全球持續變暖，氣候危機空前加劇，干旱、洪災等多種災害頻發。極端天氣與環境惡化伴隨著更加頻繁發生的短時強降雨氣象，使近些年我國農村地區發生的洪災越來越嚴重，給人民群眾帶來重大生命安全威脅和財產損失，給國家和各地區帶來沉重的經濟負擔，也對社會安定和經濟平穩產生了不利的影響。近年來，各級政府越來越重視加強防汛防洪和抗汛抗洪工作，并已經取得了顯著成效，但是徹底解決問題仍有相當長的路要走。
暴雨洪災頻發及其造成的巨大損失
我國農村地區經濟發展相對落后，防汛防洪基礎設施近些年有較快發展但建設仍相對不足，防洪標準設置也遠達不到平均水平；農村地區產業結構相對單一，應對洪澇災害的能力近些年有較大提高但整體仍舊存在很大不足，抵御洪水能力較弱；農村居民受教育水平近些年日益提高但相對仍舊普遍較低，尤其是防洪意識和知識相對薄弱。因此，在像我國這樣地域廣闊縱橫跨越多種氣象條件的國家，每年大小洪澇災害總會發生多起，而一旦發生較大規模的洪水泛濫，因地理條件等特點，相對于城鎮，農村地區農業生產及農民生活往往會遭受更大影響。近些年來發生的幾次具有代表性的洪水災害，就非常具有典型意義和說服力。
2021年7月16日到20日，極端強降雨給河南省帶來了極大的災害。據國家自然災害災情管理系統統計，截至2021年7月28日，本輪強降雨造成河南全省150個縣(市、區)，1602個鄉鎮受到波及，總計受災人數達1366.43萬人，因災遇難人數達73人；農作物受災、成災面積分別為1021.4千公頃和518.3千公頃，絕收面積高達179.8千公頃；17015戶的55293間房屋倒塌，41327戶的145983間房屋嚴重損壞，130467戶的582989間房屋一般損壞，直接經濟損失高達885.34億元。
2018年8月，山東壽光多地連降暴雨，造成彌河流域上游淌水崖水庫、冶源水庫、黑虎山水庫接近或超過汛末蓄水位，入庫流量遠超出庫流量。據山東濰坊市抗災救災新聞發布會發布的數據，暴雨導致15個鎮街區都遭受不同程度的災害，50.5萬人受到此次災情的影響；共計3.5萬公頃農作物受損，10.6萬個蔬菜大棚受災，2000多個養殖棚受災，其中部分鎮受災嚴重，近乎全部損毀。此次災情，壽光累計組織緊急疏散村莊89個，緊急轉移安置群眾6萬余人。
2016年7月18日，河北邢臺市遭遇極端強降雨。全地區出現大范圍洪災，部分鎮街區21小時降雨量超360mm，占全年降雨量的60%，全省平均降水量156mm，影響范圍達到11.5萬平方千米。截至2016年7月23日，全市受災人口103.4萬，死亡25人，失蹤13人，傷亡失蹤均發生在農村地區。
2013年8月16日，遼寧撫順市普降暴雨，局部地區特大暴雨成災，1小時最大降雨量達106mm，因災死亡人數達63人，因災失蹤人數達101人。其中，受災最為嚴重的是撫順南口前鎮南口前村，死亡和失蹤人數總計88人。
以上只是近年幾個局部地區遭受洪災的涉及面積和受災人數的統計數據。我們再考察一下全國農業近些年總的受災情況，特別是其中水災受災和成災變動情況。
先看看我國農業受災面積和水災受災面積的變動情況。如圖1所示，2005—2021年的統計數據表明，我國農村農業每年的受災面積整體有大幅下降，從期初的40000—50000千公頃下降到近年約15000千公頃；但同時也可以看到期間水災的成災面積下降緩慢，在考察期內整體降幅不大，從而在總受災面積中占比提高，平均占比為27.4%。其中，2010年的水災受災絕對面積為17520千公頃，是考察期內最高年份，其占農業總受災面積的比重也是最大，占46.8%；其次是期末2021年，水災受災面積為4762千公頃，占全部農業受災面積的40.5%。當然這其中包含總受災面積下降的原因。但整體而言，在考察期內，洪災給我國農業帶來的影響是不可忽視的。
進一步再考察一下我國農業各種災害的成災面積和水災成災面積的變動。如圖2所示，統計數據表明，從2005年到2021年我國農村農業每年的災害成災面積也有大幅下降，從期初的20000—25000千公頃下降到近年不足5000千公頃；而與前述情況相似，期間水災的成災面積下降緩慢，導致在總成災面積中所占比重較高，平均占比為28.4%。其中，2021年的水災成災面積為2065千公頃，占農業總成災面積中比重高達44.1%；另外，2010年的水災成災面積為7020千公頃，是考察期內最高年份，占全部農業總成災面積的37.9%，相對占比也較大。需要注意的是，可能正是因為2010年水災嚴重，引起了更大重視，加之2011年我國年均降水量為近幾十年最低，才使后續2011和2012年的成災面積有明顯下降，但以后幾年又有提升。所以整體而言，水災已為我國的農業發展帶來了巨大的經濟損失。
基礎設施發展相對緩慢是農村洪災頻發的重要原因
各項研究調查表明，洪災導致如此嚴重后果，其背后原因也是一個復雜系統。既有客觀上的環境氣候原因，也與我們對現代農業農村發展的認識和相關投資建設上的主觀作為存在偏頗有關。
全球變暖導致洪災頻發
客觀上來看，大自然在人類作用下產生的不可抗力，即全球變暖導致農村極端暴雨多發頻發重發。全球變暖是人類過度開發地球資源的結果，而對于我國農業農村發展而言則可視作是大自然的客觀變化，因環境氣候變劣而為我國農業農村帶來的更大發展困難與挑戰。聯合國評估報告數據顯示，全球變暖導致極端天氣頻發的趨勢越來越嚴重，遭遇強降雨的頻次在相同時間內也在不斷增加，全球26個陸地分區相鄰兩次超過日最大降水的重現期越來越短[1]。這對于我國而言則表現為近年來我國的特大暴雨事件呈現出不斷增大的態勢：上世紀60年代我國極端強降雨情況發生的概率約為10%—15%，但近20年以來，我國極端強降水事件的發生率達到了20%[2][3]。雖然降雨總量基本沒有變化，但暴雨量不斷增加；降雨時長也基本變化不大，但暴雨降雨日數不斷增加[4]。2014—2020年，我國區域性大范圍的強降雨次數從2014年的23次增加到2020年的48次，而2020年8月、9月降水量也較常年同期增加了24%和36%。2020年，全國平均年降水量706.5mm，比2019年增加8.5%；全國平均降水量686mm，較常年多10%。這樣的客觀環境變化，要求我們必須高度重視我國農村地區各類水利基礎設施的建設，不僅要盡快補上過去多年存留的欠賬，而且要以更快的速度加快建設和完善基礎設施建設，即客觀上對農村水利基礎設施提出了更具嚴重性、嚴肅性、緊迫性的現實需求。
農村水利基礎設施建設不能滿足防災需求
我國農村農業的水利基礎設施發展緩慢遠不能適應客觀需求。囿于二元體制下的城鄉發展對農村地區基礎設施建設重視程度和投資力度不足，城鄉發展失衡。近些年間，農村地區的基礎設施包括水利基礎設施雖有較大發展和完善，但是其在防御洪水災害方面仍舊存在著很大的缺失。這可能是我國農村持續遭受洪災損失嚴重的主要原因。
我國農村堤防長度和堤防保護面積不足。近二十年間，我國農村堤防總長度保持平穩增長，但增長相當緩慢，從2002年的27萬公里逐漸增加到2020年的33萬公里，近20年間僅增長6萬公里，年均增長0.3萬公里。值得注意的是與堤防長度略有增加相反，近些年堤防保護面積則更是反常地不斷縮小，2002年保護面積為43875千公頃，到2010年穩定增加到46831千公頃后反而出現大幅度下降，于2013年下降到最低值40317千公頃，之后雖有所上升，但到2020年也只上升到42168千公頃，比起2010年仍舊下降4663千公頃。出現這種現象的原因，客觀上可能是因為近些年極端天氣頻發，洪水災害增大，受影響地區廣泛，導致現有堤防的單位保護作用下降，因而即使堤防長度有所增加，而總堤防的保護面積卻反而下降；而更重要的是部分地區政府缺乏足夠重視，沒有積極加大相關基礎設施建設以阻止洪澇災害的發生。
農村近些年擁有大中小型水庫數量不足。近十五年間，我國的小型水庫數量保持穩中有升，從2005年的81704座上升到2013年的93260座后，近些年幾乎沒有變化，到2019年為93390座，只增加130座。與小型水庫的發展軌跡類似，大、中型水庫也發展緩慢，2005年大、中型水庫的數量分別為470座和2934座，到2019年分別只上升到744座和3978座。另外，從三類水庫規模結構看，我國的水庫建設主要集中在小、中型水庫，大型水庫的建設更加緩慢。大型水庫較少可能也是導致洪災頻發的一個重要原因。總體看，在各種洪澇災害更加頻發的情況下，我國農村中各種規模的水庫建設速度未能跟上需要，而大型水庫更加緩慢。即供給不能夠滿足需求的增長。
農村近些年擁有各規模水庫的容量不足。自2005年以來，我國擁有的大、中、小型水庫的蓄水容量均呈緩慢上升態勢，其中2013年水庫容量整體有較大上升后又趨于平穩變動。2005年大型水庫容量為4197億立方米，到2019年上升為7150億立方米，上升將近一倍；而中型水庫容量由826億立方米上升到2019年的1127億立方米，小型水庫容量由602億立方米，到2019年上升為706億立方米，均增加不到一倍。目前，大型水庫總容量最高，其次是中型水庫，最后是小型水庫。從洪澇災害更加頻發的現狀來看，各類水庫的總容量仍舊是滿足不了防洪的需要。
農村應對洪災能力存在多方面不足
除了上述主要訴諸農村大型水利基礎設施相對于客觀條件而發展緩慢外，農村持續遭受洪災且損失嚴重，也與管理設施不足夠及管理水平仍有大幅提高空間有關。相關統計數據事實和已有相關研究表明，我國農村洪災頻發的原因還體現在以下幾個方面：
農村暴雨監測設備和預警預報系統滯后。通過對“海綿城市”的建立和衛星遙感、地面水文站等遙感監測技術的應用，我國城市地區已經建立了相對完善的暴雨洪澇預警系統。但是與城市地區不同，農村地區地域寬廣、房屋土地分散性大，因此在監測預警系統的設置上面臨一系列的難題，如資金不足、管理分散、技術缺失等等，進而導致了信息傳遞“最后一公里”的問題頻發，甚至目前少數已經設置的相關設施在建設時也存在著資金投入有限，已建點布局也存在不規范、不合理的問題。而相對更嚴重是農村地區普遍存在預警預報設施嚴重落后問題。當洪災發生時，預警信息基本只能靠打電話、廣播等傳統單一方式進行通知和預警，不能滿足對暴雨洪澇的監測和傳播傳達多樣適時的需求，存在著嚴重的信息不可達性和時滯性；農業農村各部門都對廣泛的領域進行檢測，但是各部門卻分布分散，缺乏統一的監測預警平臺，不同部門之間的數據、信息共享性差，難以滿足日益提升的精準檢測、精細服務的需求[5]；天氣預報作為農村農業預警預測的最重要渠道，沒有形成針對農業農村生產的專業性的專門播報，導致農村居民對災害風險的預測、評估和應對存在嚴重不足。
水利基礎設施及裝置不達標，應急救援隊伍專業技能和裝備配置不足。我國農村地區部分水利基礎設施建設的標準設計不符合要求，導致規劃的不合理和沖突，修筑堤防所實施的防洪標準往往對自然河道造成損傷，部分河道常年發生斷流或堵塞的問題，雨水進入河道造成洪水蔓延；農村自建房缺乏統一建筑標準和嚴格監控，甚至有濫建的情況出現，這進一步對防洪筑堤造成了困難。農村很多地區建造的“土壩”不符合防洪標準，在洪水來臨時則極易形成山洪連潰的現象。比如有些景區存在人工開鑿的不合理山洞等工程，也同樣帶來了嚴重的后果。與此同時，目前我國成立的很多專業應對突發災害的抗災機構，也存在一系列的問題，例如應付復合型災害準備不足、協調社會力量困難、救援裝備專業化差、缺乏專業訓練和專門學習、沒有針對性的應急管理預案、沒有綜合防災減災救災體系等，各地農村地區在這些方面的不足更凸顯[6]。往往只能在洪澇災害發生初期起到某些臨時應急救援作用，難以滿足對洪澇災害的全面預防和整體應對。
農村地區規劃建設不合理。近些年一些地方為追求經濟效益的增長，使農村耕地大面積減少而建筑用地不斷擴大，如1996年—2009年間中國農村減少耕地逾1353.3萬平方千米。2017年末全國耕地面積13488.12萬平方千米，當年因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等減少耕地面積39.8千公頃。另外，不合理的規劃建設對自然環境造成了極大破壞，農村地區不滲水不透水面積大幅度增加，農村中的硬化道路（主要指水泥路，柏油路和沙石路等）覆蓋了原有土路，自建房缺乏科學規劃加重了透水面積的大幅度減少，破壞了農村原有的防洪植被及設施，對農村地區的防洪防災產生了難以扭轉的不利影響。
此外，一些社會因素也是導致近年來農村地區受災嚴重的原因。例如大量農村青壯勞動力外出打工，導致農村地區多地呈現人口空心化狀態，出現人口結構“兩頭大中間小”的“葫蘆型”現象，老齡化、幼齡化的人口分布特征突顯，抵御洪澇災害的能力大大減弱。
加快推進農村基礎設施建設應對洪澇災害頻發
概括起來，我國洪澇災害頻發的原因，除了客觀自然環境惡化及農村人口結構演變等社會因素（對此應另文討論）外，主要體現在以下兩個大的方面：一是近年來我國農村地區的相關防御性和應對性基礎設施的建設雖有提升，但與現實需求存在很大差距，與城鎮地區的發展水平也存在較大差距，這也是最主要的原因。二是農村地區在災情信息傳達通暢程度、應急救護能力與管理水平、防汛管理和防洪標準等方面，都還比較落后或者相當薄弱，遠遠落后于需求，也落后于城市。農村災情預警、信息傳播、災情反饋等機制，近些年雖有較大提高，但還是不夠完善，而這與農村的信息管理體制不健全有關，也與農村信息基礎設施依舊落后有關。
加強對農村基礎設施的投資和建設
針對農村地區相關基礎設施建設匱乏和建設不合理，關鍵是大力增加農村基礎設施建設投入，通過多種渠道引進資金。我國長期存在“城市-農村”的二元經濟結構，資源的有限性導致其分配必然存在著競爭關系，農村地區很難獲得與城市地區等量等質的基礎設施投資和建設規模。這種城市和農村之間基礎設施建設的差距，必然導致農村公共安全管理的技術支持和制度保障難以實現[7]。因此，必須要改變當前的管理觀念，加強對農村地區公共安全領域的投入，拓展思路，通過多渠道投融資解決農村地區基礎設施建設不足的問題。
一是發揮政府在農村常規基礎設施建設中的主體職能。傳統基礎設施屬于具有明顯正外部效應的公共產品。因此基礎設施的供給如果僅由市場決定是存在困難的。通常應該充分發揮政府在農村基礎設施供給上的主體地位。我國農村的特殊情況決定了難以單靠農民自身和社會力量解決農村基礎設施建設資金問題，對貧困農村地區更是如此，政府必須加強投資支持力度。相對于城市地區而言，農村地域分布相對分散，各種基礎設施呈現出個體需求量較小，但總體需求量相對巨大的特點。依靠政府能夠更好的掌握各地區基礎設施建成情況、不同地區對基礎設施需求的差異性，從而能夠更好地調配投資在農村地區的分布。農村基礎設施涉及到農民生活、生產的方方面面，相比于企業而言，各級政府更能夠根據農村建設的實際需求來制定政策規劃，做出科學合理的布局；也能對有利潤導向的各種新型基礎設施建設，履行相應的管理和監督職能，借助國家的權力建立完善的管理體制，提高農村基礎設施的供給效率和使用效率。同時因為政府管理的公共性，也能夠為新基建提供良性的投資環境和可行的政策支持，引導企業向農村投資的積極性。
二是發揮國有企業的中堅優勢，推動農村基礎設施建設。國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎。國有企業承擔著落實國家戰略的任務，其性質與背景決定了其在統籌各類資源、統籌農村發展、獲取政策支持和融資貸款等方面，都具有優勢；而且其不單純追求自身利潤和短期收益的特點表明，國有企業會更多地以農業農村發展的大局和長遠為著力點，更加注重社會效益。如果能利用好國有企業的這些優勢，可以有力地促進農村經濟的發展。改革開放四十余年的實踐表明，我國基本的基礎設施框架設施都是國有企業的貢獻，其在江河治理等等戰略措施的實施方面，發揮了無以替代的功效和作用，是國家全部基礎設施建設的中堅力量。因此在補足農村基礎設施短板的建設中仍應發揮國有企業的主導作用。
三是引導私企民企投資農村基礎建設推動農村經濟發展。在繼續發揮國有企業中堅力量的同時，今后城鄉基礎設施的建設也應當更多重視和引導民營企業進行投資，關鍵是要保證民企投資的收益和安全。社會主義市場經濟發展到目前階段，中國特色的非公有制經濟包括私有企業、民營企業、個體經濟及外資企業的壯大，已經使社會資本規模不斷擴展，社會資金來源日益多元化。今后中國農村基礎設施的建設，也不應當只由政府唱獨角戲，而更可能是由政府、企業、社會力量合作完成。多元化的投融資渠道可能為農村龐大的資金需求規模提供保障，同時引入公平的競爭機制對農村基礎設施的建設效率和管理效率都具有促進作用。
四是推行農村集體共建共享基礎設施。在我國，基礎設施長期采用的是自上而下的供給模式，因供給機制和政府投資的有限性，導致現有農村基礎設施建設難以滿足農民的真正需求。農民是農村基礎設施最直接的受益群體，因此村委會應充分發揮其基層引領作用，充分調查和了解農民的真正需求，引導號召農村集體組織和個人參與到部分項目的管理和建設中來，本著集體出資集體受益的原則推行“集體出資，集體建設，集體共享”的基礎設施建設管理機制，做好農村基礎設施的建設[8]。
強化農村應急管理能力
如前文的數據分析表明，當前洪災依舊是我國農村地區發生率較高、危害性較大的突發性災難，因此要求洪災預警具有極強的時效性。首先，必須保證預警信號在災害發生前能夠傳輸到各級政府的決策部門和管理部門，并準確傳輸到管轄內的企事業單位、基層組織和廣大人民群眾。其次，政府決策機構和管理部門能夠及時高效做好災前物資準備和思想準備，并領導企事業單位和個人積極落實。唯有此兩個環節都能很好的付諸實踐才能夠做到有效的防災減災。
在此過程中，災害管理工作中洪澇災害預警信息的傳播是非常重要和迫切解決的問題。要解決這個問題必須做到預警覆蓋面具有廣泛性，預警發布手段具有多樣性。我國地勢地形復雜，對于偏遠落后的農村地區，伴隨洪澇災害容易發生其他地質災害，群策群防預警體系是經濟可行的途徑。應盡可能用簡單易于理解接受的方式發布預警，做到及時有效的預防暴雨洪災，將地質災害預警系統鋪滿每一個角落[9]。為此要不斷加強農村應急管理體系建設，提高管理水平和完善管理機制：
落實洪水隱患排查能力，建立健全重大突發事件風險評估體系。提高河道防護防洪標準，對于河道不斷變窄甚至阻塞的情況提出有效的整改措施。落實工作責任制，讓隱患排查工作更具有針對性。
健全應急救援管理體系，增強自救意識與能力。提高在突發事件中自救互救能力，加強相關的培訓和演練，尤其從學校和機關單位開始，從信息發布應急預案開始到防洪演練，讓家庭成員之間相互影響，更加注重提升農村居民的自救互救能力。
制定并評估和加強預案的可操作性、有效性和銜接性。科學技術進步使得各地政府得以在洪災發生前就能夠進行預測，并在此基礎上制定相關應急預案，包括成立應急救災小組、各部門聯動疏散群眾以及調動一切力量搶險救災等，以發揮預案的最大效用。
暴雨洪災已經成為影響我國農村農業經濟發展的重要因素，尤其是近些年，全國各地暴雨洪災頻發，造成了大量的人力、物力和經濟上的損失。今年暴雨洪災在全國各地產生了嚴重破壞、帶來巨大損失，對農村和農業的發展造成不可估量的損傷。更加積極地應對暴雨洪災，大力加強農村地區水利基礎設施建設，是我國現階段迫在眉睫的任務，也是在今后很長一段時間需要持續推進的工作。唯有如此，才能從根本上避免“年年成災年年提，年年不是新問題”的現象，切實解決關系國計民生的農村農業洪水災害問題，保障農村農業發展，保障農村居民安居樂業，奔向共同富裕。
【本文作者 陳宗勝，南開大學講席教授；朱琳，中國財富經濟研究院特聘研究員】
注釋
[1]孔鋒、王一飛、呂麗莉等：《近百年來全球、大洲和區域尺度降雨時空變化診斷（1900—2010）》，《災害學》，2018年第1期，第81—88+95頁。
[2]孔鋒：《透視變化環境下的中國城市暴雨內澇災害：形勢、原因與政策建議》，《水利水電技術》，2019年第10期，第42—52頁。
[3][4]孔鋒、史培軍、方建等：《全球變化背景下極降水時空格局變化及其影響因素研究進展和展望》，《災害學》，2017年第2期，第165—174頁。
[5]中國農業風險管理研究會：《中國農業風險管理發展報告》，北京：中國農業出版社，2021年。
[6]孔鋒：《我國農村防災減災救災體系和能力建設：意義、現狀、挑戰和對策》，《中國減災》，2020年第21期，第10—13頁。
[7]張成強：《邢臺市7.19洪澇災害對農村應急管理工作的幾點啟示》，《中國應急救援》，2017年第2期，第54—57頁。
[8]陳宗勝、朱琳：《論完善傳統基礎設施與鄉村振興的關系》，《蘭州大學學報（社會科學版）》，2021年第5期，第28—39頁。
[9]楊朝文：《地質災害預測這一世界難題看湖南如何作答》，中國新聞網，http://www.hn.chinanews.com.cn/news/2020/0311/381458.html，2020年3月10日更新。
責編：李 懿／美編：石 玉
Approaches to Improving Infrastructure Construction of Rural Disaster Prevention from Extreme Climate in China
Chen Zongsheng Zhu Lin
Abstract: In recent years, the frequent occurrence of extreme climate including rainstorms and floods has exposed the incapacities of rural areas to prevent and tackle such disasters in China. The disasters in rural areas in recent years indicate that frequent rainstorms and floods have brought huge losses to the rural areas and agriculture. The frequent occurrence of floods is closely related to global climate change and is mainly caused by relatively slow infrastructure construction in China’s rural areas. Thus, under the circumstance of global warming and climate deterioration, we should continuously accelerate the investment and construction of infrastructure in rural areas, and improve the early warning, dissemination and response mechanisms to strengthen the ability to prevent and control rainstorms and floods.
Keywords: extreme climate; rainstorms and floods; agriculture and rural areas; infrastructure; prevention and control
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