摘 要:在工業革命時期，城市建設多以“先進”“產業”“高端”為主，重速度而輕質量，導致在一段時期內城市成為人類生活中的“異化物”。這種缺乏對“人”的關懷的城市發展模式是不可持續且弊病百出的。尤其在今天的中國，城市化進程已進入下半場，人民城市的理念深入人心，關注民眾需求的廣度而非建筑的高度，成為各級城市黨委、政府的重要責任。對此，需要我們從人口結構、產業平衡、風險管控等多方面切入，挖掘城市發展的多重面向，更進一步推動城市化進程走向“以人民為中心”的高質量發展階段。
關鍵詞:城市化 以人民為中心 城市治理 高質量發展
【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
城市化進程受制于多重因素的綜合作用。一般認為，在城市化率突破50%時，城市化進程將逐漸放緩，在這樣的判斷下，中國城市化已經進入下半場。隨著城市增長速度的減緩，快速城市化進程中往往被忽視的城市規劃、城市建設、城市治理中的階段性問題快速疊加：從人口學的角度，老齡化與少子化并存的人口結構，對青年群體形成空前壓力；從產業平衡的角度，如何協調傳統工業與現代服務業的關系，成為城市政府左右為難的政策選擇；從風險管控的角度，城市治理還需要在常態治理與應急治理之間適時調整。
宏觀城市規劃的社區化轉向
作為公共空間的再分配機制，城市規劃涉及密度、人口與產業的合理分布。必須看到的是，由于中國區域發展的不平衡，城市規劃的任務也存在差異，東部地區的城市化進程較快，并已形成世界級都市區，因此這些地區的城市規劃需要同時兼顧區域發展；而對于中西部地區，城市規劃仍然屬于特定地理空間的再布局。
中國的城市規劃受到不同行政機關的影響，為了克服城市規劃與國民經濟和社會發展、土地利用、生態環境保護等規劃的割裂，2014年，我國28個市縣開展“多規合一”試點，力圖實現生態空間、農業空間、城鎮空間編制的一體化。但是隨著城市化進程的推進，城市規劃的重心不僅僅是實現“多規合一”，更要轉向具體城市生活，轉向社區需求。例如在城市化初期，住房問題是需要優先解決的社會問題，提升密度因此成為城市規劃的優先目標，但是在城市化中后期，隨著經濟社會發展，在人們的住房問題初步緩解之后，諸如高品質的公共服務、必要的交往保障、閑暇的時間供給就成為城市治理的優先政策。這就要求城市規劃要從專家視角走向平民視角，也就是說，城市規劃還需要實現從地理規劃到社區規劃，從精英規劃到大眾規劃的任務轉換。
城市建設的產、地、人協同
上個世紀30年代，《雅典憲章》概括了城市的四大功能：居住、工作、休憩和交通，并在此基礎上提出了城市的“功能分區”思想。這一思想在一定程度上也影響了我國改革開放之后的城市規劃。在一些城市政府看來，產業、空間是城市發展的重要要素，因此在很短時間里，中國城市幾乎都走向了“新區”路徑，即通過開發區的建設促進經濟增長，并通過新區—新城的時間軸來實現城市規模性擴張。產業與空間兩大要素之間通常還嵌入政府權力要素，一些城市通過政府辦公場所向新區搬遷來擴大城市邊界、加大土地開發強度。然而，單純通過土地、產業、權力的結盟來經營城市存在風險，一些城市政府債務高企，一些城市過分依賴土地收益，一旦城市化進程放緩，城市政府違約風險必然放大。這樣的風險已經浮現，受制于國際、國內經濟氣候的影響，近年來一些城市經濟出現明顯衰退，一些城市政府地方性債務難以化解，一些城市房產開發商出現資金斷裂，所有這些都給城市社會秩序帶來變數。
國際建筑協會頒布的《馬丘比丘憲章》指出，“宏觀經濟計劃與實際的城市發展規劃之問的普遍脫節，已經浪費掉為數不多的資源，并降低了兩者的效用。以籠統的、相對抽象的經濟政策為基礎而作出的各種決定，往往在城市用地范圍上反映出它的副作用”。兩部憲章分別解釋了中國城市化進程的重心轉移，《雅典憲章》雖然重視人的尺度，但是客觀上把城市理解為區域與建筑、產業與空間的協同，《馬丘比丘憲章》則側重于修復由《雅典憲章》這一疏忽而割裂的城市紋理。事實上，無論是疏散還是集中，城市規劃學者都承認，離開人的角色，城市無法實現建筑、區域、產業的連接，但是由于城市發展中的權力偏好及效用主義，人往往是被率先犧牲的那一部分。在這一意義上，當人成為城市結構失衡的反制力量時，城市發展已經暴露出深層的危機。
伴隨著產業結構的全球分布，一些國家推行去工業化。在中國，一些城市也以城市更新的名義去工業化，原來的工廠區演變成附加值更高的金融或服務部門，一些保留下來的工廠被集中遷移到遠郊甚至遠離城市。但是粗暴的城市政策一旦忽略了人的選擇，就往往走向政策目標的反面。研究國外的一些案例發現，城市政府、制造商與服務商往往會形成政策博弈。如1967年，在英國的克羅伊頓市，為了反對城市中心商業區的擴張及其對于工業區的空間侵蝕，擁有3000員工的飛利浦公司威脅要搬離城市，試圖以增加失業人口向城市政府施壓。
從人的角度，城市的區域與建筑、產業與空間的協同并不困難，換言之，這一協同未必形成簡單的政策替代。從發展階段看，中國仍然處于工業化中后期，工業現代化仍然是國家發展的階段性任務；從產業政策看，中國全產業鏈的經濟結構并不支持城市、尤其是工業中心城市大規模降低制造業比例；從社會政策看，根據我國人口受教育程度，實現充分就業，降低居民的交通等生活成本有助于重建以家庭、社區為單元的城市治理體系。
城市發展的安全保障
城市是中國經濟社會發展的基石，城市以其技術、產業、資金的集聚優勢助推了中國的現代化進程，城市的安全事關中國產業升級、社會變遷甚至民族復興的重大任務。今天的中國，從工業中心到綜合中心，城市數量眾多、空間布局均衡，在長三角、珠三角等特定區域，不同類型、規模的城市星羅棋布，要素密集，并形成以一個或多個城市為核心的大都會區；從城市個體的角度，有限的城市空間匯聚了人員、產業、資金、技術等諸多要素，而作為城市發展的牽制性要素，自然災害、事故災難、社會安全與公共衛生都深刻影響著城市的運行。同時，無論是道路、橋梁、公園、緊急疏散場所，還是給水、電力、管道等基礎設施，在城市建設歷史中欠賬較多，制約了城市的健康發展，也給城市治理提出了挑戰。
安全是發展的保障，中國的城市安全需要從技術與制度兩個方面著手：從技術更新的角度，中國的城市改造需要同時兼顧數字背景，通過數據采集與共享，通過城市孿生技術，使城市安全風險顯現化；在城市安全防范上，以疫情防控為契機，需要建立常態管理與應急管理的切換路徑。根據現有的大城市管理對象與幅度，審慎思考特大城市的空間布局。在中國城市化的進程中，空間分散固然不適用人口超大國家的城市化道路，但是必要的空間分散有助于緩解超大城市在交通、醫療、教育等方面的聚集壓力。隨著城市數字化轉型，公共服務可以通過在線方式加以推行，從而實現以市域為對象的全面治理。
城市治理的多維友好
既然城市以人為中心進行空間延展，那么人的角色及其運作就必須成為城市治理的重點。今天的中國正在進行人類史上空前的城市化進程，同時人口結構正在發生巨大變化，老齡化、少子化時代同時到來。由于勞動人口的減少，中青年人口的社會負擔加大，2013—2019年，全國16—59歲的勞動年齡人口由91954萬下降到89640萬，2019年中國60歲及以上人口占總人口的比重達到18.1%。根據《中國統計年鑒2021》的數據，2020年，人口出生率為8.52%，自然增長率僅為1.45%。中國人口的結構性變化引導了城市治理的行動變遷，在人口生育激勵政策需要更長時間才能達到預期效果的情況下，城市要實現老年、青年、兒童的友好化轉向。從顯性的角度，積極老齡化與青年、兒童友好型城市建設應該同時成為城市治理的基本取向；從隱性的角度，老年友好型城市、兒童友好型城市與青年友好型城市的建設是邏輯相通的。也就是說，中國的城市治理需要一個系統性方案，即如何通過特定群體的公共服務提升釋放全社會人口的活力。借助于數字化等手段的推進，城市需要更加精準化、專業化的服務供給。具體而言，中國城市需要通過“加裝電梯”等城市服務，使老齡群體更能積極融入城市生活；通過社區托管，使幼兒群體的城市生活更加輕松；更為重要的是，通過必要的法律規制，使青年群體可以有更多的時間投入家庭、社區生活，從而增加城市生活的溫度。
【本文作者為華東政法大學政治學與公共管理學院教授；本文系國家社會科學基金項目“中國特色特大城市貧困治理研究”（19BZZ085）的階段性成果】
責編：李 懿／美編：石 玉
The Multiple Facets of Urban Development from
the People-centered Perspective
Yao Shangjian
Abstract: In the period of industrial revolution, most cities were built to be “advanced”, “industrial”, and “high-end”, with emphasis on speed rather than quality, causing the city to become an “alienated object” in human life for a certain time. The urban development pattern as such lacks care for the “people”, and therefore is unsustainable and full of drawbacks. In today’s China, the urbanization process has entered the second half. The concept of a people-centered city has been deeply rooted in the heart of the people, and has become an important responsibility of the Party committees and governments at all urban levels to pay attention to the various needs of the people rather than the height of the buildings. In this regard, it is necessary to explore the multiple facets of urban development from various perspectives, such as population structure, industrial balance and risk control, and further promote the urbanization process to the stage of “people-centered” high-quality development.
Keywords: urbanization; people-centered; urban governance; high-quality development
聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。