摘 要:就業是民生之本。當前，我國經濟運行方面一個較為突出的問題就是就業形勢嚴峻，特別是高校畢業生的就業問題。有效解決就業問題，已經成為宏觀經濟調控的一項重要任務。解決就業問題，需要從供給側和需求側兩方面同時發力，一方面要通過促進經濟增長、穩定市場主體、擴大投資和消費等途徑增加對勞動力的需求，另一方面要通過加強職業教育和技能培訓、適當擴大高校招生規模、優化教育結構等途徑優化勞動力的供給結構。要堅持有效市場和有為政府相結合，既發揮好市場對資源配置的決定性作用，堅持用市場化辦法和改革舉措化解就業難題，又發揮好政府對資源配置的調控作用，堅持運用有力的政策手段促進和創造就業。

關鍵詞:就業優先 有效市場 有為政府

【中圖分類號】F20 【文獻標識碼】A

受疫情影響，今年3、4月份我國經濟下行壓力持續加大，盡管5月份主要指標邊際改善，但經濟恢復勢頭依然偏弱。國民經濟和社會發展某些領域、個別地區面臨的困難和挑戰十分嚴峻，一定程度上甚至超過了新冠肺炎疫情初發的時期。經濟運行方面一個較為突出的問題就是就業形勢嚴峻。如何有效解決就業問題，已經成為宏觀經濟調控的一項重要任務。

黨中央、國務院一直十分重視就業問題。2022年4月29日召開的中央政治局會議指出“經濟發展環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升，穩增長、穩就業、穩物價面臨新的挑戰”，明確要求“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全，扎實穩住經濟，努力實現全年經濟社會發展預期目標，保持經濟運行在合理區間”。5月23日，李克強總理主持召開國務院常務會議，進一步部署穩經濟一攬子措施，努力推動經濟回歸正常軌道、確保運行在合理區間。6月1日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署加快穩經濟一攬子政策措施落地生效。目前各地區、各部門正在按照中央的部署積極推進落實。

如何認識近期的就業形勢

根據有關部門數據，2022年1至5月份，全國城鎮新增就業529萬人，全國城鎮調查失業率平均值為5.7%。5月份當月，全國城鎮調查失業率為5.9%，比4月份低0.2個百分點，保持在高位水平。其中，16—24歲、25—59歲人口調查失業率分別為18.4%、5.1%。31個大城市城鎮調查失業率為6.9%，比4月份高0.2個百分點。

為了更好地說明當前失業問題的嚴重性，我們可以看一下近兩年分月度的城鎮調查失業率。從圖1可以看到，近期城鎮調查失業率處于新冠肺炎疫情發生以來較高水平，3、4月份上升比較迅速。亦應看到，總體上城鎮調查失業率的波動幅度并不大，反映出疫情發生以來的兩年多時間內，我國就業優先政策效果顯著。

需要關注的是，16—24歲這個年齡段的年輕勞動力群體的失業率一直處于較高水平，同時波動幅度也較大，疫情發生以來三次失業率較高的時期均處于高校學生畢業和就業時期，反映了該群體主力為應屆高校畢業生。

監測經濟運行狀況的指標體系中，比較常用的是國家統計局和中國物流與采購聯合會定期聯合發布的采購經理指數（PMI），該指數包括制造業采購經理指數和非制造業商務活動指數。其中，與就業相關的從業人員指數為指數的重要組成部分。2021年5月份以來，制造業PMI和非制造業PMI中從業人員指數整體呈下降趨勢，2022年3月份明顯下行，4月份降至低點，5月份制造業PMI中從業人員指數略有回升，但非制造業PMI中從業人員指數進一步下滑。表明近期就業形勢比較嚴峻。

從經濟理論上看，影響就業和失業水平的主要因素是經濟增長趨勢。從年度或較長時期來看，一般可以對國內生產總值（GDP）增速和失業率的關系進行分析。而從較短的時期來分析，工業增加值增速和城鎮調查失業率的反相關關系比較顯著。

新冠肺炎疫情發生以來，我國工業生產受到嚴重沖擊，加上受全球供應鏈錯位以及國內生產秩序不穩定等多重不利因素影響，我國制造業的用工、庫存、生產、運輸、訂單等都受到了嚴重沖擊。2020年2月份制造業采購經理指數（PMI）為35.7%，創有記錄以來的歷史低點。工業生產的不景氣使得就業崗位數量銳減，中小企業調整用人預期，調查失業率大幅提高。2021年由于疫情比較平穩，防控手段得當，我國的工業生產逐漸恢復，工業增加值同比持續增長，2021年3月同比增幅達到近年的峰值（14.1%）。下半年，某些國家疫情防控不力帶來供應鏈進一步失序，國際市場上能源價格和主要原材料等初級產品價格不斷抬升，導致我國的進口價格相應上漲，工業生產者出廠價格指數（PPI）持續攀升，我國的工業增加值增速放緩，失業率也隨之相應逐漸升高。今年4—5月，受長春、上海等地區實施靜態管理的影響，我國工業增加值下滑幅度加大。2022年4月份工業增加值同比下降2.9%，為2020年年初以來第二低點，5月份工業增加值同比增速由降轉升，增幅依然較低。同時，4月份我國調查失業率升至6.1%，5月份保持在5.9%的高位，就業形勢較為嚴峻。

當前經濟運行中出現的諸多問題均需引起關注，包括經濟增長速度，特別是工業增長疲軟、財政收支不平衡、能源及重要原材料進口價格上漲，等等，但最為迫切的還是就業問題。就業是民生之本、收入之源。就業問題關系到老百姓切身利益，特別是年輕人的就業問題，更是社會最重視的民生保障問題。沒有就業的穩定與擴大，不解決失業率居高不下的問題，那么城鄉居民的收入問題、擴大消費等問題都很難得到真正的解決。在當前復雜嚴峻的形勢下，必須把穩就業放在更加突出位置，實現經濟增長恢復和失業率適度下降，保持經濟運行在合理區間。

增加就業必須從供給和需求兩側發力

黨和政府高度重視就業問題。2019年首次將就業優先政策置于宏觀政策層面。新冠肺炎疫情發生以來，我國在宏觀經濟調控和治理中更加重視就業問題，明確提出財政政策和貨幣政策都要圍繞就業優先政策進行安排。習近平總書記在《正確認識和把握我國發展重大理論和實踐問題》一文中系統闡述了就業優先政策，他指出：“要在推動高質量發展中強化就業優先導向。就業是民生之本。要提高經濟增長的就業帶動力，不斷促進就業量的擴大和質的提升。要支持中小微企業發展，發揮其就業主渠道作用。要吸取一些西方國家經濟‘脫實向虛’的教訓，不斷壯大實體經濟，創造更多高質量就業崗位。要加大人力資本投入，提升教育質量，加強職業教育和技能培訓，提高勞動者素質，更好適應高質量發展需要，切實防范規模性失業風險。”這些論述，為在推動高質量發展和宏觀經濟調控中科學實施就業優先導向指明了方向和路徑。

解決就業問題，需要從供給側和需求側兩方面同時發力。一方面，要“提高經濟增長的就業帶動力”，就是通過促進經濟增長、穩定市場主體、擴大投資和消費等各個方面，擴大對勞動力的需求。另一方面，要通過“加大人力資本投入”，包括加強職業教育和技能培訓，適當擴大高校招生規模、優化教育結構等途徑優化勞動力的供給結構。當然，最重要的是深化改革，調動各級政府、不同類型企業和個人等各個方面的積極性、主動性，創造更多的、更高質量的就業崗位，緩解當前的勞動力供求矛盾，防范規模性失業風險。

從需求側看，總的來說，就是做好“穩增長”，通過穩定經濟增長速度、保持經濟增速在合理區間來創造就業崗位，降低失業率。聯系當前實際，最重要的是穩定市場主體，特別是小微企業等吸納就業最多的市場主體。要采取更加有效措施，促進受疫情影響較大的餐飲、旅游等服務業的復工達產，確保生產經營活動順利進行，盡快復蘇。

疫情發生后兩年多時間，各個行業都受到了不同程度的沖擊，總體上，受疫情影響最直接、最頻繁的是服務行業，特別是需要同消費者面對面接觸的服務行業，首當其沖的是餐飲業。盡管很多餐飲企業積極發展外賣餐飲應對困難，但由于餐飲消費具有較強的聚集性，沒有現場消費或通常說的堂食消費，餐飲服務的經營規模受到很大影響。而餐飲是典型的勞動密集型行業，餐飲行業規模與就業情況緊密相關。特別是在個別大城市，餐飲業經營規模下降十分明顯，導致失業人數上升。另一個受疫情沖擊明顯的行業是旅游業。世界旅游組織最新數據顯示，受疫情影響全球旅游業損失巨大， 2021年全球旅游產業較2020年增長4%，但是2021年國際游客總人次數較2019年減少了72%。文化和旅游部統計數據顯示，2020年我國國內旅游人數為28.79億人次，比2019年下降52.1%，實現國內旅游收入同比下降61.1%。2021年國內旅游人數32.46億人次，比2020年增長12.8%，但也僅恢復到疫情之前2019年的54.0%。2022年端午節假期，全國國內旅游人數為7961.0萬人次，比2021年同期下降10.7%，恢復到2019年同期的86.8%；實現國內旅游收入258.2億元，同比下降12.2%，恢復至2019年同期的65.6%。疫情對我國入境旅游的影響則更加明顯。據國家統計局數據，2020年我國共接待入境游客2747萬人次，同比下降81％。旅游業受疫情影響巨大而廣泛，旅游市場的復工達產任務艱巨，由此帶來旅游行業嚴重的失業問題，增加就業任務艱巨。

經濟下行過程中，各個產業部門，特別是服務行業和小微企業等市場主體，由于市場需求萎縮，生產經營規模縮減，加上市場預期不穩等因素，導致勞動力市場需求不振。為此，一方面要落實好國務院近期出臺的“扎實穩住經濟的一攬子政策措施”，落實好減稅降費政策，減輕企業負擔，特別是加大穩崗支持力度，鼓勵企業穩崗、擴崗和吸納就業。利用財政稅收等經濟手段調動企業穩崗、擴崗等增加就業的積極性。另一方面，各級地方政府要積極采取措施，大力創造就業機會和崗位，加快水利和城市公用事業基礎設施工程建設速度，以工代賑，通過政府購買就業崗位等方式，吸納更多的高校畢業生和其他就業重點群體到基層公共管理和社會服務崗位就業。

解決就業問題，還必須加大勞動力供給側的政策支持力度。從供給側看，我國2022屆高校畢業生規模達到1076萬人，創歷史新高。近日，國務院辦公廳印發了《關于進一步做好高校畢業生等青年就業創業工作的通知》，作出了多渠道開發就業崗位等具體部署。從目前情況看，一方面尋找就業崗位的大學生規模相當大，勞動力需求還存在較大缺口，另一方面也還存在勞動力、人才供需嚴重錯配的問題。解決高校畢業生就業問題，一要適當擴大高校研究生的招生規模，二要繼續擴大高等職業教育的規模，三是加大職業培訓的力度，持續開展職業技能提升行動，解決教育培訓的供給與勞動力市場需求之間的結構性不匹配的問題。

解決好就業問題必須做到有效市場和有為政府的有機結合

解決當前的就業困難，既需要發揮好市場對資源配置的決定性作用，堅持用市場化辦法和改革舉措化解就業難題，同時又要發揮好政府對資源配置的調控作用，堅持運用有力的政策手段促進和創造就業。

一是營造環境穩就業。必須堅持“兩個毫不動搖”，對國企、民企、外企等各類市場主體一視同仁，營造公平競爭的營商環境，充分調動各方面積極性、創造性，同心合力共同應對困難和挑戰。特別是發揮好中小微企業的就業主渠道作用，為中小微企業和個體工商戶的經營活動創造寬松的社會環境，使市場主體有更加穩定的預期、更加強大的動力擴大生產和經營規模，不斷提高產品和服務質量，帶動更多的就業機會。

二是打通市場促就業。要加快國內統一大市場的建設，特別是要深化勞動力、資本、土地、技術、數據等要素市場化改革，促進勞動力在全國范圍內自由流動和市場化配置，提高資源配置效率。這方面改革的任務仍很艱巨，其中最重要的是實現勞動力在不同區域間的自由流動，在城市和鄉村間的有序流動。

從當前情況看，由于各種各樣的行政壁壘或地方“土政策”的存在，造成了勞動力市場乃至要素市場的分割或不統一，勞動力流動仍然受到戶籍制度的嚴重約束，在很大程度上阻礙了勞動力的自由流動，影響了就業規模的擴大和就業質量的提升，也在一定程度上加劇了勞動力市場上供需失衡。現階段，普通勞動力市場正在建立和完善，但是由于科研技術人員、企業高級經理人員等的流動受行政干預過多，人才市場的培育和建設尚不完善。

三是央地聯動擴就業。解決就業問題，必須發揮好中央和地方兩個積極性，堅持“全國一盤棋”的原則，各級地方政府都要貫徹落實好中央促進就業各項政策措施，因地制宜，結合本地實際情況，積極擴大就業。在我國當前宏觀調控和宏觀治理中，要貫徹好就業優先導向，只靠中央政府的調控是不夠的，地方政府必須承擔一定的責任。中央要采取有效的考核制度，激勵地方政府積極落實中央擴大就業的各項具體政策措施。不論是東部經濟比較發達的地區，還是中西部經濟欠發達的地區，不論是受疫情影響較大的地區，還是疫情影響較小的地區，都需要把積極擴大就業作為政府的重要職責和優先任務。一直以來，不少地方政府比較重視經濟增長、財政收入和投資項目，特別是在招商引資方面取得了很多成功經驗。在當前穩就業方面，亦應發揮主動性和創造性，努力在擴大就業方面進行可持續的創新實踐，特別是在創造基層服務崗位方面應當更加積極有為。需要特別指出的是，各地在實施擴大就業政策時，應當摒棄各種帶有地方保護主義色彩的“土政策”，避免把本地戶口，特別是本地區（區或縣）的城市戶籍作為擴崗、招錄的主要約束條件。也不應通過所謂的國際大學排名，明顯歧視和限制國內高校畢業生就業和落戶。在擴大就業的實踐中，必須踐行以人民為中心的發展思想，堅持公平、公開、公正的原則，使每個求職的人都有機會參與競爭，進而獲得工作機會和就業崗位，充分享受到黨和政府就業優先政策的溫暖，使勞動力的供需能夠更加有效地匹配，為不斷提高勞動力和各種要素的配置效率創造良好的環境。同時，各級政府要加大對就業工作的監管，及時解決勞動者求職過程中遇到的困難，特別是對于某些企業提出的不合理的甚至歧視性的要求，切實維護好勞動者的合法權益。對市場主體在穩崗擴崗吸納就業過程中遇到的實際困難亦要及時幫助解決，使市場主體能夠切身感受到有為政府的溫暖，切實推進穩崗就業工作。

【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授；中國人民大學公共管理學院碩士研究生馬祎明對本文亦有貢獻】

責編：周素麗／美編：王嘉騏

Perceptions on and Measures for Promoting Employment Affected by

the COVID19 Pandemic

Xu Guangjian

Abstract: Employment is the fundamental issue of people's livelihood. At present, the severe employment situation, especially that of university and college graduates, has become a prominent issue hindering China’s economic development and its effective solution has become an important task for macroeconomic regulation. Efforts should be made from both the supply and demand sides. On the demand side, labor demand can be increased by promoting economic development, stabilizing market entities, and expanding investment and consumption. On the supply side, labor supply can be optimized by strengthening vocational education and skills training, appropriately expanding the scale of college enrollment, and designing the educational structure. It is necessary to adhere to the combination of an effective market and a capable government, giving full play to the decisive role of the market in resource allocation by providing job opportunities through market-oriented and reform methods, and leveraging the regulatory role of the government in resource allocation by promoting and creating employment with effective policy measures.

Keywords: prioritize employment; effective market; capable government

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