摘 要:當前，在高質量、“雙循環”、綠色低碳和可持續發展等一系列重大戰略發展目標下，我國的區域產業轉移和產業組織面臨著一系列重大的發展契機與問題挑戰。中國的產業轉移已經深度融入數字經濟、流量經濟、創新經濟和非均衡區域經濟的歷史發展框架，呈現出新的特征、趨勢乃至格局。相應地，在新產業轉移格局下，地方政府的職能與職責應盡快向“數字政府”“公共政府”“創新政府”演進，以更好地服務于中國產業轉移體系的全面構建。
關鍵詞:區域經濟 產業轉移 地方政府 職能演進
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
中國產業轉移的驅動因素與轉型目標
20世紀90年代以來，伴隨全球化、區域城市化和經濟一體化等經濟格局日益清晰，資本、技術、勞動力和企業家才能等核心經濟要素的跨區域流動和空間重置現象蔚然興起，產業轉移作為一種客觀經濟趨勢得以產生。改革開放40多年間，中國區域經濟形成了時空兩個差序發展格局：一是在時間軸上，資源密集型—勞動密集型—資本密集型—技術密集型等依次繼起作為主導產業，推動產業經濟接續發展；二是在空間維上，沿海發達地區、內陸欠發達地區以及東中西三大經濟地帶之間，形成了要素流動和產業互補的梯度空間發展格局。時空差序格局相互耦合，拉大了中國區域間的發展差距，造成嚴重的結構性非均衡，同時也為產業空間轉移創造了前提基礎。
概括而言，驅動中國區域間產業轉移的主要因素包括四類：一是初始資源稟賦。資源、勞動力要素等稟賦優勢顯著的地區，制造業具有生產加工的低成本優勢，必然吸引大量資本涌入與資源優勢相互結合，形成競爭優勢。二是區位因素。東部地區沿海、沿江和沿邊的區位條件，大幅增強了與中西部在信息來源、要素市場和產品運輸等環節的成本差異。與此同時，港口服務、航運、出口、對外貿易、保險和融資等生產性服務業得到發展，為中國的非均衡發展模式增加了產業基礎。三是人才和技術分布。在科技是第一生產力的時代，技術水平與創新能力是推動區域經濟發展的核心要素。而中國高等院校、人均受教育水平、社會資本投資、高新技術產業的分布極不均衡，是造成我國區域經濟發展失衡的重要原因，也驅動著產業向技術水平高、創新要素活躍的地區轉移。四是政策傾斜。在稅收、產業、投資和人力資本積累等領域給予優惠政策傾斜，是地方政府盡快獲得資本積累優勢，塑造經濟發展增長極，形成核心外圍的輻射帶動發展模式的重要手段，而這也促進了產業的跨區域轉移。
一直以來，中國依靠強有力的政府組織協調和資源動員能力，維持了經濟增長的連續性，消除了經濟發展的很多不確定性，穩定了經貿和宏觀投資，并且憑借廉價勞動力、龐大市場等比較優勢，既有效避免了與中國脫鉤式的產業國際轉移，又吸引了大批外資企業入駐，逐漸成長為世界貨物貿易第一大國。然而，伴隨著中美經貿摩擦、新冠肺炎疫情肆虐、烏克蘭危機，以及世界多處的地緣政治、能源和資源沖突，經濟全球化出現局部萎縮和結構性轉型的趨勢，全球貿易和產業鏈價值鏈以及地區競爭面臨新的挑戰：一是，世界發達經濟體出于“安全”需要，加緊出臺縮短供應鏈的方案，導致全球范圍內的分工體系重建，尤其當供應鏈的上游原料、零配件與下游加工組裝之間的距離過長時，產業鏈進行分解和重組的概率更高。二是，風險預防意識驟增，外貿訂單將優選成本洼地，傳統的“世界工廠”尤其是以附加值較低的半成品或零件加工再出口為主營業務的“組裝基地”，將面臨嚴峻的區域性和周邊地區替代者的競爭壓力。三是，后疫情時代，勞動力資源稟賦豐富和消費能力強的地區，以及正處于快速城鎮化階段，城市市政服務設施完善和城市基礎設施系統性建設較強的地區，將更有利于吸引外資、勞動力和產業流入，提升地區間競爭力成為當務之急。
基于政治體制上的優勢，中國政府強力吸引外資，形成了中國特色的經濟發展模式。總體上，中國已經逐漸擺脫以市場換資本和技術的歷史階段，面對供應鏈短鏈化分散化區域化、部分產業鏈外遷步伐加快，以及被排除在某些區域產業鏈之外等風險挑戰，當前，我國要牢牢把握全球產業分工體系重組的機遇，從低附加值向高附加值生產環節轉型、從資源和勞動成本優勢向技術和產出效率轉型。
中國產業轉移的新格局與新趨勢
數字經濟與產業轉移
數字經濟（Digital Economy）是基于互聯網載體，以數字化和信息化資源作為生產要素的一種新經濟形態，主要包括數字產業化和產業數字化兩大部分。在數字經濟中，數據資源作為生產要素的特殊屬性，極大地加速了大數據產業自身發展，催生了數據交易、數據租賃服務、分析預測服務、決策外包服務等新興產業業態；與此同時，推動著不同產業之間、大數據與行業應用領域之間，出現深度融合創新的趨勢，特別是使得傳統產業在經營模式、盈利模式和服務模式等方面發生變革，涌現出如互聯網金融、共享單車等新平臺、新模式和新業態。2017年，數字經濟正式上升為國家戰略。在一系列頂層設計的推動下，《中國數字經濟發展白皮書（2021）》顯示，2020年我國數字經濟規模達到39.2萬億元，占GDP比重為38.6%；產業數字化規模達31.7萬億元，占GDP比重為31.2%。目前，我國產業數字化轉型已經由重點創新行業轉向工業及全行業覆蓋，從“互聯網+”轉向智能化加速（李永紅、黃瑞，2019）。
基于產業數字化的發展策略，數字經濟時代的產業轉移和產業發展在組織上可能呈現如下趨勢：第一，借助數字化技術，提高信息對稱度，優化組織流程。基于海量數據，不斷修正模型精確度，實現分析結果與現實場景之間的高度匹配，提升業務效率和優化產業內部流程。通過對產業運營進行全面而系統的智能化管理，去除價值流程中的低效和冗余環節，重組價值鏈。第二，利用數字化工具，強化產業鏈上下游協同性。通過數字技術降低交易成本，激活閑置資產，放松資產專用性約束。通過數字技術的信息實時獲取功能，降低產業發展的不確定性，避免產能過剩，提高物流、信息流和價值流之間的協同能力。第三，通過數字化連接，實現產業間跨界合作與共享，完善產業生態。基于對用戶需求數據的實時共享，實現業務無縫化銜接。利用數字化合作打破傳統產業間的邊界隔閡，組建分布式、適應性、開放的社會技術系統。依托參與者數量增加的網絡效應，形成數字化生態的產業規模經濟。
流量經濟與產業轉移
流量經濟是指一個地區依靠平臺和條件吸引外部的資金、人才、技術和信息等資源要素集聚，形成經濟能量后輻射周邊地區的發展模式（周振華、韓漢君，2002）。聚散效應和區域空間結構是流量經濟的理論基礎。韓伯棠等（2003）指出，流量要素主要分為物流、商品流、信息流、技術流、人才流、資金流、資產流。從功能性角度來看，流量經濟具有數字化、平臺化、共享化、空間化這四大特征（石良平等，2019）。
隨著互聯網、數字信息技術快速發展，推動全球工業化向信息化轉型，流量成為城市間的連接紐帶，對全球經濟的貢獻不斷提升，流量化已成為全球區域網絡發展的核心模式。全球主要城市均已形成強集聚-輻射特征的要素流量化經濟形態，在全球范圍內集聚高端資源要素，通過整合產業鏈、優化創新鏈、重塑價值鏈，實現高效配置和高效流動增值。國內一些大城市也高度重視流量經濟。上海市明確提出大力發展包括流量型經濟在內的“五型經濟”；成都市早在2018年就發布了《關于推進流量經濟發展的實施方案》，為各類流量經濟的發展提供了方案導引。
流量經濟時代的產業轉移和產業發展，將會出現如下的典型特征：第一，網絡外部性而非集聚外部性成為未來城市網絡體系的主要形成機制，各種產業要素在城市節點和區域網絡中進行雙向的流動和傳輸（陸軍、毛文峰，2020）。第二，運輸成本下降和消費者多樣性需求，促進企業縱向和橫向分工，區域經濟的內生關聯性增強，專業化中心不斷涌現，形成多中心區域經濟結構（王紅霞，2011）。第三，作為區域要素流動和經濟增長網絡形成的硬件，高速鐵路、交通基礎設施、信息通信設施等的建設不斷推進，區域產業互補和融合發展進程隨之加快。
創新經濟與產業轉移
我國高度重視創新對經濟轉型和增長的促進作用，近年來政府出臺了一系列鼓勵政策，科技創新和技術進步已經成為我國經濟增長的重要源泉，創新活動的整體規模迅速擴大，創新成果大幅度增加，總體上我國經濟進入了創新驅動的發展階段。國家統計局數據顯示，2008—2019年間，我國研究與試驗發展（R&D）經費增長3.71倍，達到21737億元，年均增長率達到1.13%；R&D經費支出占GDP比重由2008年的1.47%增長至2.19%；專利申請受理量和授權量分別增長了4.29與5.29倍；高新技術產品進出口總額增加了85.97%。
Hansen和Birkinshaw（2007）提出了創新價值鏈（Innovation Value Chain，IVC）的概念，認為創新是一個知識獲取、轉換與開發利用的循環往復過程，分為創意的產生、轉化和傳播三個階段。一般來說，創新擴散的主要影響因子包括距離、技術勢能、擴散通道等。Jaffe（1986）指出，知識溢出最可能發生在地理相鄰的區域。此外，創新擴散的內、外環境也會對創新擴散產生影響。外環境指區域經濟體制、政策、法律、社會環境系統；內環境指經濟發展水平、技術結構、市場結構、產業結構、信息流通體系、資源稟賦、企業素質等要素組成的區域系統。暢通的技術擴散通道有利于創新擴散，反之則阻礙創新擴散（Sharif，1994；曾剛等，2006）。
創新驅動經濟社會發展的時代，產業轉移和產業發展可能會出現如下趨勢：第一，創新主體基于具有空間層級結構的都市圈或者區域，加速產業結構升級，實現技術、知識與要素資源的跨地區流動。第二，在經濟全球化、信息通訊技術和現代交通基礎設施的支撐下，創新擴散日益呈現出跨區域、跨國、跨大洲擴散的特征。若不同創新主體之間擁有相似的知識、技術和創新能力，地區間協同創新的產出和擴散將處于較高水平。第三，地區間產業鏈、價值鏈和創新鏈協同一體化程度，成為區域競爭力的重要基礎。
區域經濟與產業轉移
在全球經濟轉型背景下，具備科技創新的資源集聚外溢功能、開放合作的經貿網絡樞紐功能與韌性高效的資源配置功能，是構建具有國際競爭力的區域一體化經濟形態的必然要求。李睿（2015）的研究表明，一個地區繁榮發展的關鍵在于中心城市的分工體系鮮明、產業功能各異——正是由于舊金山主攻金融與旅游業，奧克蘭著力發展裝備制造和港口經濟，圣何塞致力建設電子制造工業基地，舊金山灣區才能成為全球聞名的區域經濟的代表之一。美國波士華城市群、日本東京大灣區的發展也表明，發揮政府和市場雙重作用，明確創新鏈的合作分工，鼓勵不同城市錯位發展，提高產業集中度，是解決區域產業組織體系不合理、區域協同機制不完善等問題的重要途徑。
產業轉移在本質上是區域經濟非均衡和非一體化發展的必然結果，在長期的二元經濟結構下，中國的區域經濟一直處于非均衡的發展狀態，而現階段地方政府總體財政收入下滑、收入來源渠道縮減，又將在某種層面上加劇地區間的非均衡態勢，促使更多的產業轉移發生。據財政部公布的數據，2022年1—5月，全國政府性基金預算收入21948億元，比上年同期下降26.1%。分中央和地方看，中央政府性基金預算收入1469億元，比上年同期增長3.5%；地方政府性基金預算本級收入20479億元，比上年同期下降27.6%，其中，國有土地使用權出讓收入18613億元，比上年同期下降28.7%。為緩解地方財政壓力，短期內可能依然采取擴大、穩定和規范一般性轉移支付的辦法。然而，盡管財政轉移支付對不同區域的政府投資、社會投資和居民消費均能產生正向促進作用，但各變量在響應路徑、波動程度及累積效應方面具有明顯的區域差異性。不可否認，中央對東部地區轉移支付的宏觀經濟效應總體上大于中西部地區，且東部地區轉移支付的產出乘數也高于中西部地區（王文甫等，2020年）。由此可見，在區域非均衡的作用下，產業轉移必將是一個長期存在的客觀經濟現象。
產業轉移新格局下的政府職能演進
建設數字政府，重塑政府運行模式
伴隨新一代信息技術創新成果的涌現，以數字化、網絡化和智能化驅動地方政府職能轉變和社會治理轉型成為必然趨勢。數字政府建設是政府公共管理戰略轉型的核心支撐。
根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，數字政府是數字中國國家戰略的重要內容，旨在將數字技術廣泛應用于政府管理服務，重塑新型政府運行模式，使政府更好地服務于經濟社會高質量發展。我國數字政府建設涵蓋內部機構與職責體系設置、運行機制、宏觀架構、技術路徑與治理體系等內容。現階段的重點策略包括：改革政府組織結構、優化政府行政流程，搭建數字協商的治理模式；創新公共服務方式，改善公共服務供給（Gil-Garcia et al . ，2018）；促進經濟社會全面數字化運行，建立新型政府形態（王偉玲，2019）；提高政府獲取、傳遞和分享信息的能力，通過數據流動實現知識應用（周文彰，2020）；通過數字化的思維、理念、戰略、資源、工具和規則等提供優質服務、提高公眾服務滿意度（王謙、曾瑞雪，2020）。
建設公共政府，創新社會治理工具
建設公共政府，加快公共治理方法工具創新，提高地方政府社會治理水平和能力，是數字化和信息化時代推動社會治理模式變革的重要保障。現階段的重點策略包括：構建基于“一張網”的社會治理平臺，創新場景式服務應用，共享公共服務平臺設施；依托數字技術助推社會治理賦權，基于城市大腦，建設融入“互聯網+”的社會治安防控體系；運用軌跡追蹤將社會風險關口前移，構建涵蓋自然災害、社會危機和突發事件的偵查、監測和預警系統，優化重大風險聯防聯控治理機制；以公民需求和突出問題為導向，強化整體性治理理念；消除“數據孤島”，建立數字技術支撐的精準社會治理體系。
建設創新政府，探索合作開發機制
政府在區域協同創新中的政策統籌與引導至關重要，是深化重點產業合作、實現優勢互補和打破區域行政體制壁壘的重要保障。根據國內外成功經驗，創新型政府以制定“極點輻射、多核多廊、區域協同”的區域化統籌發展戰略，構建涵蓋經濟中心城市、產業鏈核心環節、創新網絡關鍵節點和區域協同主體的區域協同創新體系，支撐新時代區域產業轉移的戰略實施為目標。創新型政府的主要職責在于：探索“人才-創新-數據”合理化布局，營造良好投資環境；制定相關稅收政策，提升產業協同能力，形成要素流動的系統性閉環；引導市場機制發揮作用，提升區域整體創新活力；打造創新驅動發展的制度環境和科技創新支撐體系，建設創新資源集聚帶、轉型升級引領帶；推動國內外先進科技成果集聚，加快優勢創新型企業培育等。當前，創新型政府的重點策略包括：基于國家新型基礎設施建設戰略，一方面，推進傳統基礎設施的智能化改造，另一方面，加快5G、IPv6等新一代信息網絡、工業互聯網和云計算等新型信息基礎設施建設布局。在人工智能、集成電路、工業軟件、工業互聯網、智能制造與機器人等重大科技攻關領域，加快建設一批技術創新平臺，引進和培育高素質的緊缺創新人才。優化合作創新開發機制，探索科技產業合作新模式，完善地方政府間的組織協同機構建設，構建“科技園”“示范區”“微中心”等多層級、立體化的產業創新空間系統。
現階段，在高質量、“雙循環”、綠色低碳和環境可持續發展等一系列重大戰略發展目標下，我國產業經濟與產業組織正迎來諸多歷史性的契機與調整。未來，應在從單極化走向多中心網絡、從城市集聚走向區域一體化和從行政分割走向協作性治理等幾個方向，攻堅克難，實現重大轉型升級。一方面，最大程度建設包括國際環境、區域環境、內部環境和區域管理環境在內的環境條件綜合調查系統，在充分吸收公民意見和企業反饋的基礎上，動態完善地方政府戰略目標、策略和規劃；另一方面，最大范圍尋找利益相關者，通過協調愿景、明確任務、落實收益與責任分擔等策略，構建制定戰略規劃的科學程序，推動實現地方政府的職能演進，更好地服務于中國產業轉移體系的全面構建。
【本文作者為北京大學政府管理學院副院長、教授；本文系國家自然科學基金面上項目（項目編號：42171174）階段性研究成果】
參考文獻
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責編：羅 婷／美編：王嘉騏
Trends of Industrial Transfer and the Evolution of Local Government
Functions in China
Lu Jun
Abstract: At present, under a series of major strategic development goals such as high-quality, dual-circulation, green and low-carbon, and sustainable development, China's regional industrial transfer and industrial organization are facing a series of development opportunities and challenges. Based on the overall goal of "three transformations", China's industrial transfer has been deeply integrated into the historical development framework of digital economy, flow economy, innovation economy, and non-equilibrium regional economy, presenting new features, trends, and even patterns. Accordingly, under the new industrial transfer pattern, the local governments, regarding their functions and responsibilities, should evolve into "digital government", "public government" and "innovative government" as soon as possible to better serve the comprehensive construction of China's industrial transfer system.
Keywords: regional economy; industrial transfer; local government; function evolution
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