摘 要:作為國家經濟的基本單元，縣域的興衰關系全局。整體而言，我國縣域依然存在產業發展基礎薄弱、常住人口年齡結構失衡、新型城鎮化建設緩慢、公共服務供給錯位等多重掣肘，與全體人民共同富裕的目標還存在較大差距。推進縣域共同富裕是一個解決新時代社會主要矛盾的動態演進過程，不僅涉及經濟發展，還需要將人民群眾的獲得感、幸福感、安全感考慮在內，既要通過全體人民的共同努力做大“蛋糕”，也要通過合理的制度安排分好“蛋糕”。
關鍵詞:縣域 共同富裕 城鄉一體化 高質量發展
【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A
面對新發展階段的新形勢，以習近平同志為核心的黨中央科學研判國際國內形勢，把實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置，作出到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的安排部署。作為政治、經濟、社會目標的基本執行單元，縣域在推動中國經濟社會發展中發揮著重要作用。扎實推動縣域共同富裕是鞏固黨長期執政地位的根本要求，是統籌城鄉協調發展的應有之義，也是推進中國縣域治理體系和治理能力現代化的重要內容。
難點審視：正確認識縣域共同富裕的關鍵問題
作為國家經濟的基本單元，縣域的興衰關系全局。整體而言，我國縣域依然存在產業發展基礎薄弱、常住人口年齡結構失衡、新型城鎮化建設緩慢、公共服務供給錯位等多重掣肘，與全體人民共同富裕的目標還存在較大差距。
人口結構失衡與縣域要素優勢發揮之困。長期以來，充足且低成本的勞動力資源是縣域的要素比較優勢。然而，在人口紅利漸退、老齡化進程加快的經濟社會發展背景下，常住人口年齡結構失衡成為新時代縣域發展面臨的一項重大挑戰。第六次全國人口普查和第七次全國人口普查數據顯示，相較于2010年，2020年全國60歲、65歲及以上人口分別提高了5.44%和4.63%。同時，伴隨著大城市高速發展，加之各大城市爭相開展“搶人大戰”，縣域適齡勞動力不斷涌向發展機會更多的大城市，縣域人才“空心化”較為嚴重。雖然近年來返鄉人數逐年上升，但與外流人口數量相比仍有較大差距，短期內難以彌補縣域人才缺口。從《中國數字鄉村發展報告（2020年）》公布的數據來看，2020年返鄉創業人口為850萬人，且大多數返鄉創業人員聚集于信息技術、實體產業，較少涉及與民生、公共服務密切相關的領域，醫療衛生、教育等行業人才緊缺。由是觀之，縣域常住人口年齡結構失衡將導致縣域人力資源成本上升與人力資源結構性短缺，進而削弱縣域人口要素優勢。
產業基礎薄弱與縣域經濟轉型升級之困。當前，新一輪科學技術革命與產業變革方興未艾，對經濟社會和城市化產生了深刻影響，催生了一系列新技術、新產業、新模式。但受制于現代服務業基礎薄弱、規模效益低下與科技創新能力不足等產業發展短板，縣域經濟與城市經濟之間存在巨大的發展差距。具體而言，縣域經濟發展面臨工業增長乏力與農業產業化不足的雙重困境，產業技術落后，產業形態單一，與城市產業相比存在難以跨越的發展鴻溝。同時，受“小富即安”“小成即滿”思維及“熟人社會”等主觀因素影響，加上大部分縣域產業抗風險能力弱、體量規模小等客觀問題，縣域企業很難拿出敢為人先的魄力和雄心進行產業技術改造與轉型升級，也就難以實現跨越式發展。此外，交通運輸成本較高、營商環境不優、政府引導能力不強等問題，也導致縣域難以有效吸引高質量、高成長性的企業入駐，限制了產業發展空間。綜合而言，推進縣域共同富裕離不開縣域經濟高質量發展，而依靠傳統工業與農業的縣域產業基礎卻無法支撐起縣域經濟高質量發展的目標。
資源供給錯配與鄉村振興之困。醫療衛生、教育資源、基礎設施等基本公共服務供給是實現共同富裕的基礎保障。2021年中央一號文件指出：“全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農村，最廣泛最深厚的基礎依然在農村。”根源于城鄉二元結構，加之縣域產業發展薄弱所致的財政供給能力不足，公共服務資源主要集聚于縣城及部分重點鄉鎮，廣大農村地區基本公共服務保障明顯不足，基本公共服務存在城鄉供需結構性錯配現象。根據《中國縣域統計年鑒（縣市卷）—2020》，2019年一般公共預算收入不足5億元的縣域占比約為三分之一，要滿足投資額度巨大、投資周期較長的鄉村基礎設施建設實屬困難，而縣域基礎設施和公共服務資源供給長期不足勢必會制約鄉村振興的推進步伐。
新型城鎮化建設與縣域綠色可持續發展之困。生態環境的可持續是縣域發展的基礎與前提。尊重自然規律、遵循生態環境的生態閾值與極限，是實現社會經濟與自然生態和諧發展的必然要求。與大城市相比，縣域更加接近生態空間，是世界自然遺產、國家地質公園、國家風景名勝區、國際濕地公園與省級風景名勝區和國家森林公園的重要載體。特別地，縣域也擁有眾多歷史文物和文化資源，保護責任重大。然而，在城鄉建設用地指標增減脫鉤的現實背景下，縣域在推進城鎮化的過程中，存在“大拆大建”和盲目擴張的現象，保護生態環境的意識較為匱乏；文化保護涉及面廣、保護難度大；僅有的面向“雙碳”目標的縣域探索依然集中在環境能耗檢測、強化資源利用效率等領域，尚未觸及更深層次、更長遠的機制建設；綠水青山轉化為金山銀山的途徑也容易受到交通條件、消費水平和同質競爭的影響和制約。
運行理念遲滯與現代化治理之困。抓準縣域社會治理的重點、難點與基點，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務，事關社會穩定、政治安全和人民幸福。我國縣域人口規模從幾萬到兩百萬人不等，但縣域經濟發展、社會治理大多遵循熟人、半熟人社會的運行邏輯，社會資源配置依然局限于傳統血緣、親緣與地緣關系，特別是農村地區，人情、社會圈子、親屬關系等社會文化因素對社會秩序的影響尤為突出?？上攵?，縣域非正式的運行邏輯與法治思維、包容正義與程序正規的現代化治理之間存在天然的矛盾沖突，制約著縣域政府提升治理能力、推進縣域治理現代化。
路徑選擇：合理選擇縣域共同富裕的重點方向
習近平總書記強調：“我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，我們不能做超越階段的事情，但也不是說在逐步實現共同富裕方面就無所作為，而是要根據現有條件把能做的事情盡量做起來，積小勝為大勝，不斷朝著全體人民共同富裕的目標前進。”穩步實現全體人民共同富裕特別是縣域共同富裕目標，需要尋找出一條兼具平衡性、協調性和包容性的高質量發展路徑，腳踏實地、久久為功。
防止返貧，切實破除貧困生成機制
2021年我國全面打贏了脫貧攻堅戰，貧困縣全部摘帽退出，歷史性地消除了絕對貧困和區域整體性貧困。但是，基于生態環境脆弱、地質災害頻發等自然災病因素，加之基層政府基本公共服務水平不夠高、教育水平差距較大等社會因素，部分脫貧地區縣域經濟造血功能不強，依然存在返貧的潛在風險。我們始終要清醒認識到，只有切實破除貧困的生成機制，才能從根本上解決貧困問題。
針對自然災病可能導致的返貧，縣域政府應重點完善災情預警處理系統，探索建立縣域幫扶機制，引入相應領域專家人才，加強遙感遙測，進一步提升對自然危害的防范水準。同時，進一步提高政策精準性，穩定有勞動能力的貧困對象的增收致富渠道，對無勞動能力的貧困對象強化整合性社會保障措施并落實可持續的經費來源，優化脫貧人口發展環境。防止因病致貧返貧，要把農村作為健康中國建設的重點，大力普及保健知識、倡導良好生活習慣、發展公共衛生事業，充分發揮農村特別是山區中藥資源豐富的優勢，大力發展縣域中醫，更加注重“治未病”。
針對社會因素可能導致的返貧，提升公共服務供給質量是重要途徑，而教育是阻斷貧困代際傳遞的根本之策。“扶貧先扶志”“扶貧必扶智”，教育具有防止返貧、穩定脫貧的根本性、可持續性作用。一方面，根據縣域教育發展實際情況，通過改建、擴建、新建高質量、高標準培訓學校、大中專職業技能學校、重點寄宿學校，優化縣域地區學校的數量和種類，普及農村學前教育，進一步改善縣域教學環境、質量與效率。另一方面，加大鄉村教師人才引進力度，出臺相應的政府財政支持補助政策，定向培養并穩定鄉村教師隊伍，定期進行市縣優秀教師輪換，加大教育資源向農村傾斜力度。同時，以教育信息化為基礎，加大縣域學校網絡教學設備與智能終端投入，加快引導一線發達城市優秀教育資源進縣域、進鄉村，破解城鄉優質教育供給難題。
協調發展，統籌協調城鄉均衡發展
城鄉高質量發展是推進縣域共同富裕的硬道理，城鎮和鄉村兩者缺一不可。為此，需要以全局的思維來審視，既要考慮到城鎮的快速發展，也要顧及城鄉的均衡發展，即全面推進鄉村振興與新型城鎮化建設，實現人的全面發展、城鄉的均衡高質量發展。
推進新型城鎮化建設，以城帶鄉、城鄉互動。促進要素自由流動、推動城鄉資源均衡配置是城鄉一體化發展的必由之路。一是要支持綜合能力較強、發展潛力較大的縣城高標準建設中等規模現代化城市，有序推進縣域經濟向城市經濟轉型，有效提升縣域綜合能級，增強城鎮人口吸納能力。二是要因地制宜探索建設資源均衡配置的新發展模式，建立城鄉一體化公共服務體系與公共基礎設施，逐步消除資源流動障礙，增強城鎮輻射帶動作用，加快城鄉協同、融合發展。三是要加快農村轉移人口市民化進程，加強農業轉移人口技能和文化培訓，提高農業轉移人口素質及其城鎮融入能力，更進一步發揮城鎮的人口集聚紅利。
加大鄉村振興力度。2020年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上指出：“民族要復興，鄉村必振興。”鄉村振興歸根結底是要靠發展解決好農民的收入問題，即依托縣域所擁有的獨特優勢資源，發展壯大農村富民產業，比如全域旅游業、有機生態農業、新興綠色產業等，讓農民更多地參與到產業發展與增值收益分享中去。其中，發展農村旅游業要注重縣域統一規劃，注重特色發展、配套服務和客源培育，避免盲目投資造成低水平重復。同時，推進縣域共同富裕不僅意味著農民要富口袋，還要富腦袋。為此，必須持續推進文明鄉風、良好家風、淳樸民風等農村精神文明建設，充分發揮農民特別是農村能人和鄉賢的主動性、積極性與創造性，更好滿足農村群體精神文化與物質要求。此外，縣域要認真總結鄉村發展的寶貴經驗，逐步完善鄉村振興政策體系、評價標準與工作制度，實現從資源集中支持脫貧攻堅向鄉村振興乃至共同富裕的平穩過渡。
數字轉型，創新驅動縣域發展動能
在萬物互聯時代，發展數字經濟是縣域把握機遇、實現共同富裕的戰略路徑。“做大做強數字經濟、擴展經濟發展空間”；“發展數字經濟意義重大，是把握新一輪科技革命和產業變革新機遇的戰略選擇”；“推動實體經濟和數字經濟融合發展”……習近平總書記的這些重要論述無不深刻反映數字經濟對未來經濟社會發展的重要意義。縣域發展數字經濟，必須緊扣新型基礎設施建設、數字經濟與實體經濟融合發展、構建良性數字生態三個主題。
加快推進縣域新型數字基礎設施建設。新基建是縣域高質量發展的堅實基礎?？h域政府要立足發展實際持續推進新基建，加強戰略布局，優化財政投入，加強關鍵核心技術攻關，統籌推進通信網絡基礎設施、算力基礎設施、融合與創新基礎設施等建設，適度推動體系化建設、規模化部署與產業化應用，提升縣域數字經濟基礎設施保障水平。
推動數字經濟與實體經濟融合發展。與實體經濟深度融合發展是數字經濟發展的出發點和落腳點。一方面，加速推進縣域產業數字化轉型，加快數據要素不斷融入農業、商貿服務業等傳統產業的生產、流通、分配各個環節，推動縣域“數字+特色農業”等多業態的融合發展，賦能傳統產業轉型升級，持續釋放數字經濟賦能融合力。另一方面，縣域政府要積極推廣成功模式，為企業數字化轉型提供個性化案例方案，著力打破體制機制壁壘，破解企業“不敢轉”“不能轉”“不想轉”問題，引導有條件、有能力的企業加快數字化轉型進度。
構筑良性數字生態體系。營造良好的數字生態，需要堅持安全與發展并重。安全方面，縣域政府要加快縣域重要應用系統和數據綜合集成體系建設，打造一體化、智能化、高效化公共數據平臺，加強線上監管，建立健全數據安全管理、風險評估等數據安全保障體系。發展方面，縣域政府要積極推動本地企業與數字平臺對接，宣傳推廣企業數字化轉型的投入產出結果，構建完善的數據要素市場，搭建多渠道、多方式的數字場景，鼓勵企業與企業、企業與用戶、企業與研究機構加強交流與分享，培育更多的創新主體，形成以共同價值創造為追求的良性數字生態。
深化改革，強化保障縣域發展活力
《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》高度涵蓋了中國共產黨百年奮斗的重要經驗，并指出“黨堅決推進經濟體制改革，同時進行政治、文化、社會等各領域體制改革，推進黨的建設制度改革，不斷形成和發展符合當代中國國情、充滿生機活力的體制機制”。體制機制改革創新始終是縣域發展進步的動力之基、活力之源。
創新優化縣域營商環境，提高政府服務能力。營商環境是影響國家、地區經濟發展活力的基本要素，是衡量國家、地區核心競爭力和發展潛力的重要標準?？h域政府應將優化營商環境看作“一把手”工程，健全優化營商環境工作任務分配機制，加快解決工作落實中出現的各種問題。以目標和問題為導向，優化分工安排、精簡工作程序，全面推進項目審批制度改革，提高市場法治化程度，逐漸弱化人脈、人情關系影響，切實提升服務水平和效率，保障各種有利于市場交易的政策落實落地。
優化縣域社會治理體制，推進縣域治理現代化。首先，縣域政府應充分研究與分析社會發展的問題與難點，確保出臺政策的權威性與長效性，探索建立適合縣域社會治理的常態機制。其次，縣鄉直接面向廣大人民群眾，了解地區群眾的急難愁盼，必須提高基層干部尤其是縣鄉政府工作人員的服務意識，鼓勵領導干部駐村調研、深入群眾、關注民生，有效總結基層工作的經驗與案例，進一步引導一線領導干部轉變作風。最后，打破地區領導干部晉升壁壘，建立科學的績效考核評價體系，深化干部人事制度改革，確?？己诉^程的公正性與評價主體的多元性。
招才引智，釋放人才紅利。人才是發展的第一資源?？h域應建立全面、動態、開放的人才引進機制，構建多層次、多方位人才引進體系，打破地域、編制、身份等限制，完善人才綠卡、人才公寓等政策。特別是要加大力度招引醫療衛生、教育、養老等領域緊缺性人才，破解縣域就業、就學、就醫等難題。在金融服務、就業保障等方面進一步完善支持政策，為返鄉就業、創業人員提供更多支持，鼓勵返鄉人員充分發揮就業創業的引領示范作用，助力縣域農村地區人民增收致富。
【本文作者為浙江大學區域協調發展研究中心副主任、 浙江大學中國西部發展研究院常務副院長；浙江大學經濟學院博士研究生孟順杰對本文亦有貢獻】
參考文獻
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責編：羅 婷／美編：王嘉騏
Problems and Paths of Achieving County-level Common Prosperity
Dong Xuebing
Abstract: As the basic units of the national economy, counties are vital to the overall development. However, counties, on the whole, are still constrained by multiple problems to achieving common prosperity, including a weak industrial foundation, the unbalanced age structure of permanent residents, slow speed of new urbanization construction, and dislocation of public services. We should make promoting county-level common prosperity a dynamic evolutionary process to solve the main social contradictions in the new era by focusing on economic development, taking people's sense of happiness, security, and gain into account. To use an analogy, we should first make the pie bigger through the joint efforts of all the people and then divide it properly through reasonable institutional arrangements.
Keywords: county; common prosperity; urban-rural integration; high-quality development
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