【摘要】1980年代后半期，歐盟開啟了由外生向內生型的鄉村治理轉型，治理模式自90年代起進行了根本性的調整。歐盟從外生向內生型的鄉村治理模式變化可被概述為從“等級制主導的干預”向“合作為主”的變化。自下而上的治理模式是歐盟鄉村發展模式轉型的核心之一，通過對鄉村發展活動中的行動主體、權力結構及決策流程的調整，歐盟與成員國政府在鄉村發展中扮演的角色由主導者變為輔助者，原本處于執行層的非政府個人與組織更多承擔了政策和行動的決策權。同時，地方政府通過社區進行間接治理，將鄉村發展的主導權更多讓渡到地方性的群眾與組織，極大激勵了以農民為主體的鄉村發展內生動力的生成。
【關鍵詞】歐盟 鄉村治理 鄉村振興 農民
【中圖分類號】C912.82
【文獻標識碼】A
歐盟在鄉村發展之初通過技術引進提升農業現代化水平，并通過公共資金支持新技術的研究與推廣，以求短期內快速提高農村地區就業率，并顯著改善農村地區的技術、通信和基礎設施。但長期在外生型的發展模式與城鄉二元分立之下，歐盟出現了較為嚴重的鄉村主體的流動與流失，具體表現為村落空心化、產業空心化以及鄉村文化空心化。歐盟自80年代開始通過治理結構的改革，增強私營部門的治理參與，將鄉村自身的資源與特色作為當地經濟活動和生計的基礎，是一種由當地社區和群眾發起，自下而上的發展。由此實現了鄉村發展以基層的內生性需求為主，成功培育了農民的自我發展能力，由基層持續為鄉村發展提供內生動力。
歐盟鄉村發展模式轉型的背景
在歐洲經濟共同體（EEC）成立之初，1957年的《羅馬條約》建立了一個框架，將農業及其現代化置于農村政策的核心，歐盟的鄉村由此開啟了現代化的發展模式，即外生型的發展。在外生主導的模式中，農村地區并未有專門的政策支持，鄉村的發展主要依附歐盟共同農業政策（CAP）的指導。在這樣的政策干預模式下，鄉村的主要職能是為不斷擴大的城市人口提供所需農業產品。①在這個階段，農業增長被視為農村增長的主要組成部分，發展以農業生產力的驅動為主導。
在外部力量驅動的發展模式下，歐盟鄉村出現的問題主要表現在以下幾個方面：一是無法在當地形成獨立的發展模式，發展主要依靠外部的補貼與機構或企業的決策。二是外部力量的推動下某一被選定的產業在短時間內獲得快速發展，忽視其他領域的產業發展。造成農村地區產業發展的極度不平衡。三是外部干預忽視了農村地區間獨特的文化和環境差異，造成傳統村莊文明的衰落。四是由外部力量主導的發展政策造成本地的民主赤字，居民對于本地的發展漠不關心或者感到置身事外。
1980年代后半期，隨著環境和社會變化的加劇，體現鄉村價值的文化功能與社會功能面臨危機，對制定農村的發展政策提出了新要求。歐盟的鄉村發展戰略重點由單一的農業生產建設轉向鄉村多功能型的發展，重視非農經濟在鄉村發展中的地位。鄉村多功能化的發展理念更加強調環境保護和多樣化的農村經濟。對鄉村的產業體系與產業結構提出了新的要求，需要匯聚多方力量，發揮市場的力量支持鄉村多樣化的轉型。與此同時，伴隨著歐盟的擴張，中東歐新成員國在農業狀況和鄉村發展狀況與老成員國存在較大的差異，成員國間鄉村政策在戰略目標和實施手段上的差距也日益凸顯。因此單一區域的發展政策需要匹配地區間的差異性，歐盟層面制定的鄉村發展政策需要在此基礎上改善區域間的聯系和合作。歐盟由此開啟了由外生向內生型的鄉村治理轉型。
歐盟鄉村治理模式與理念的轉型
歐盟的鄉村治理模式自90年代起進行了根本性的調整：通過多層共治的框架下放地方政府的權力，并在橫向上擴大了私營部門參與主體；通過引入伙伴關系原則確立了基層參與的主體。農村發展的實踐由以支持農業為導向的產業發展轉為以地方行動和內生（“從內部產生”）發展倡議上。以地方為導向的發展模式將公共政策的各個部門層面（農業、住房、創造就業機會、交通等）結合起來，為農村地區的發展提供了一種更為平衡的綜合性發展辦法。
自下而上的治理模式是歐盟鄉村發展模式轉型的核心之一，通過對鄉村發展活動中的行動主體、權力結構及決策流程的調整，歐盟與成員國政府在鄉村發展中扮演的角色由主導者變為輔助者，原本處于執行層的非政府個人與組織更多承擔了政策和行動的決策權。同時，地方政府通過社區進行間接治理，將鄉村發展的主導權更多讓渡到地方性的群眾與組織，極大激勵了以農民為主體的鄉村發展內生動力的生成。
一是基于多層級共治的縱向與橫向權力讓渡。鄉村治理過度依賴政府力量、發展以行政力量為主導治理模式造成內生力量受到抑制、鄉村功能邊緣化、鄉村發展同質化等問題。為此，歐盟成員國中央政府權力逐漸向次國家地區的權力下放，并向超國家機構讓渡部分主權，由此產生了多層共理的新型政治實踐。
在歐盟多層共治的框架下，治理的行為主體不僅包括歐盟、還有各國政府、次國家政府，另外還包括一些非國家行為體：非政府組織和活躍于歐盟成員國內和歐盟跨國行為的市民社會等。多層治理意味著成員國政府出現了向上至超國家機構，向下至區域與地方政府，橫向至公民社會三個方向的權力讓渡，形成了超國家行為體、成員國以及次國家行為體對歐盟事務和政策的共同參與，使決策更加符合各方利益的決策和政治實踐。橫向上中央政府的掌控逐漸下放到部門，非政府行為者在各層次相互作用。決策權并非由某一層級上的單一行為體所獨攬，而是由多重行為體在不同層次上共同分享。
歐盟的治理層級從上至下依次為：超國家——國家——區域——地方。從職能上來看，共同體政府建立在具有不同主權的成員國基礎之上，因此其主要任務是通過一體化政策協調成員國間的合作，平衡各成員國的權力與利益分配；通過共同政策縮小地區間的貧富差距。歐盟的地方政府僅執行立法賦予的功能。地區政府雖然并不直接介入經濟活動，但國家和共同體的決策有賴地區和地方政府的實際干預。因此地方政府承擔著監督、指導、意見反饋職能。
歐盟的鄉村治理模式在多層共治的理念干預下，呈現出以下特點：一是多中心性：在歐盟的各個決策層中不存在等級秩序，每一個行為體相互依存、相互影響，形成了一種互惠、多中心的結構；二是多方協調：歐盟事務的決策方案主要是依靠民主參與的談判與協商，而非自上而下的行政控制；三是突出地方性：多層級治理將中央與地方主體通過自下而上的方式連接起來，共同形成包括地方經濟、政治和社會行動者的社會網絡。多層級多中心的協調機制使決策建立在個人和文化價值觀的基礎上，以此產生的鄉村政策與地方利益保持高度的一致。
二是基于伙伴關系的治理參與。自20世紀80年代末以來，聯合投標、配套資金、社區參與或其他形式的伙伴關系工作的要求越來越多地被納入歐盟、政府部門、地方當局和區域發展機構實施的鄉村發展方案和倡議中。歐盟委員會在1988年發表的文件《農村社會的未來》（The Future of Rural Society）確立了鄉村發展的新原則。文件提出“基于歐盟農村地區的多樣性，農村發展政策必須遵循輔助原則。它必須盡可能分散，并基于所有相關層級（地方、區域、國家和歐洲）之間的伙伴關系和合作，鄉村治理重點必須放在參與和利用農村社區創造力和凝結各方力量的‘自下而上’方法上。”1996年歐洲農村發展會議（ECRD）的《科克宣言》進一步加強了伙伴關系的作用，將社區參與和“自下而上”發展的治理模式聯系起來。歐盟委員會2014年初正式提出的《歐洲伙伴關系行為守則》（以下簡稱《守則》）規定了成員國及區域實施伙伴關系的框架。
《守則》規定，伙伴關系在充分尊重基層原則和相稱性原則的同時，伙伴的選擇需具有差異性與代表性：合作伙伴應包括公共當局、經濟和社會合作伙伴以及代表民間社會的機構，包括環境合作伙伴、社區組織和志愿組織等。隨著伙伴關系的目標和與相關的權力的轉移，參與主體的職能也會發生變化，其中權力轉移包括縱向和橫向轉移。縱向轉移即決策權從國家轉移到區域和/或地方（即在公共行為者之間重新分配權力），而橫向轉變則是擴大可對政策發生影響的非國家行為者范圍，如公司、非政府組織、基層組織、合作社等。②為與民間社會代表協會就與共同農業政策有關的事項，包括農村發展，保持公開和透明的對話，委員會設立了若干民間對話小組（Civil Dialogue Groups）協助制定和執行農村政策，其主要作用是促進公私部門間的經驗交流，為政策提供咨詢意見，并均衡各方利益。
伙伴關系的建立過程包括討論、協商與談判，強調相關參與者之間互相依存的關系，以實現內部的利益權衡。③伙伴關系增強了地方上社區的參與，促進歐盟鄉村轉向內生性的發展。在伙伴關系的基礎上，地方組織與政府機構共同整合物力、人力和資金，并通過協商的方式為社區提供表達自身利益訴求的機會，提高地方性內生發展力量的凝聚性。擴大伙伴關系工作由此成為歐盟“新農村治理”（New rural governance）的一個關鍵組成部分。④
伙伴關系承認了針對公共和私營部門觀點之間的差異及不同類型利益攸關方之間的差異，以協商與妥協為主要原則為立場不同的參與者提供了一個共同參與的機制。伙伴關系體現了歐盟農村地區的治理體制框架的過渡，從地方政府的空間連續、自上而下和等級制度過渡到“強調促進和/或指導組織間關系的自組織”。
歐盟激發鄉村治理內生動力的路徑探索
歐盟從外生型向內生型的鄉村治理模式變化可被概述為從“等級制主導的干預”向“合作為主”的變化。在鄉村發展轉型的第一階段，歐盟主要注重農業生產效率和提升，如進行土地改革、和關于排水與灌溉土地改良計劃，積極對以農場為主的基礎設施進行建設與改造。第二階段則更關注農村多元化產業的發展，支持旅游業等第三產業在鄉村的落地，支持新興產業在農村的落地，使鄉村的功能擺脫單一化，并加強鄉村與城鎮之間的交通及通訊聯系，以此弱化鄉村與城市間的界限。
內生型的發展模式下歐盟的鄉村發展理念也由農業現代化主導轉變為多功能、可持續。鄉村多功能化的發展理念強調對環境保護和多樣化的農村經濟，要求鄉村的發展動力由外部為主導轉向以當地資源為主。歐盟鄉村治理模式因此由“管理”（Administration）向“治理”（Governance）轉變。其主要表現是將伙伴關系作為公私部門的合作原則，使公共和私營部門之間和內部的界限逐漸向模糊化發展，并通過多層共治的框架將鄉村發展進程中的各項權力逐漸從國家層面轉移到私營和其他相關部門以擴大政策的參與主體。⑤歐盟的鄉村發展政策的決策逐漸實現了公共部門至私營部門的分散化共同決策。在納入來自私營部門的合作伙伴的基礎上，政府更多通過社區進行間接治理，其角色由主導性的管理者向地方性的群眾與組織調整轉變，極大激勵了鄉村內生動力的生成。
第一，喚醒基層參與者的主體意識。首先，歐盟激發內生動力的首要途徑在于將鄉村發展的框架置于地區范圍之內，而非籠統的部門框架內。其次，根據發展對象的需求重新調整經濟和其他發展活動的方向，通過對當地自然資源和人力資源的定價和開發，最大限度地保留了當地多方參與者的利益。再次，關注當地人民的需求與實際能力和觀點，發展的決策過程強調地方基層參與行動設計，并在發展中重視鄉村精神的重建，從價值與道德認同上將多方參與者凝結起來。
LEADER計劃是歐盟鄉村治理內生轉向最具影響力于革命性的嘗試。LEADER”源于法語表達“Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale”的縮寫，被稱之為“鄉村經濟發展行動聯合”。在歐盟共同農業政策（CAP）框架下，采用公開透明的程序，由相關公共管理部門支持和提供必要的技術援助，實現跨區域的聯合互助，鼓勵農村地區的個人和團體等地方利益相關方參與到發展決策和實施過程中。LEADER政策農村治理的重點是在劃定特定“領地范圍”的基礎上，在該地區內三個部門（公共行政、私營/經濟部門和民間社會）的地方行動者采取自愿參與的方式進行網絡式協作。LEADER方案的決策參與是合作伙伴之間的橫向互動模式，而不僅僅是層級式的指導模式。與傳統的農村發展政策的最大不同在于，在LEADER計劃中沒有“怎樣做”的限定，而關注哪些東西“需要做”的落實。在LEADER方案中，發展對象的確定首先是根據某一領地范圍內所擁有的某一具有地方性、同質性、認同感的特質，劃定一個“領地范圍”，成為LEADER的目標區域，以進行相關政策的實踐。通過這樣的方式將當地的認同感、歸屬感和共同的需要和期望作為這個區域的發展目標。具備這樣的條件的區域稱之為“基準區域”。以此為基準，分析當地的優勢和劣勢、威脅和機遇，以及內在潛力和任何可持續的發展障礙。形成的“基準區域”內應具備足夠的資源，社會基礎，以及經濟來源，還有可促成發展的、有足夠凝聚力的人選（區域管理人）。這個區域不需要依照原有的行政邊界進行劃分，其邊界并非固定的，而是隨著社會經濟變動、農業發展、土地利用等因素而改變的動態過程，區域的形成只需滿足“本地性”的特點。將鄉村的發展“基準區域”的地方“土地劃分策略”，是LEADER的一個基礎概念方法。將鄉村發展由“部門性”向“區域性”轉向是歐盟幫助地方上的私營部門參與者樹立公共參與意識、自由的權力意識和獨立的人格意識的重要路徑選擇。
第二，建立以農民為主體的組織載體。在多元的伙伴關系治理模式中，農民處在一種以政府幫扶為輔的“自組織”的狀態下。地方行動小組的建立以農民、企業、鄉村民間組織為主體，為鄉村社會群體提供了合作共知的載體。基層的各個參與者通過良好的多向度合作，在降低政府直接控制鄉村的發展導致成本過高和可能存在的管理失敗風險的同時，激活了鄉村社會的內部活力，從而形成并完善了整個鄉村多元的伙伴關系共治機制。從各個層級上，歐盟通過將其戰略目標納入歐洲農村發展政策議程來制定農村政策指導方針。成員國公共政策干預轉移的執行者，根據國家具體情況，在國家戰略計劃中確定農村發展政策的戰略目標，并建立管理該政策的體制框架，其治理方式可以選擇集中管理各級公共行政部門（區域和/或部門），也可以通過權力下放合法化的地方當局。此外，作為政策的“接受者與執行者”，地方行動小組負責制定本地的發展戰略，并在成員國規定的監管框架內實施。在地方一級，公共與私營部門共同參與到地方發展計劃的制定中，有利于調動各方利益相關者參與鄉村發展的積極性，并制定保留本地發展特色，符合多方利益的發展項目。相較于從上至下的發展方案制定，符合地方特色的發展方案更能增加村民的凝聚力與投身鄉村發展的積極性。這一制度將農村地區的發展決策轉變為自下而上和綜合辦法的結果，地方上的多方利益相關方可以通過加入本地發展項目的制定參與到鄉村治理中。
第三，促進社會包容性與公民參與度。歐盟的鄉村發展參與中引入“伙伴關系”的方法，以此來促進社會的包容性和公民參與度。在LEADER計劃中，通過地方行動小組的形式最大程度調動了公共部門和私營部門中的人力資源和金融資源，如企業、私人、志愿者和社會團體等，共同建立利益相關者間的伙伴關系，改善本區域的競爭力。該方案將農村發展的決定權由國家轉向其他多方參與者，建立公共部門和私營部門之間的伙伴關系，當地的利益相關者通過合作項目而團結起來，以促進不同合作伙伴之間的互相協調，是在農村地區實施一種新的治理模式的大膽嘗試。
多方參與地方行動小組的成立相當于建立了一個利益共同體。相關小組的網絡，成為通過伙伴關系的鏈接平臺。在LEADER方案下，政府將決策越來越多地轉移到多方利益相關者的平臺。與傳統的以政府為主導的治理模式相比，地方主導的“新治理”模式是一種單中心向多中心治理的轉變。意味著以單一領導為主的治理方式逐漸被以多方協調參與為主的政策手段所替代。（Rhodes 1996）。為農村地區面臨的各種問題提供符合本地發展需求和創新的解決方案。此外，新的治理模式還吸納了鄉村中諸如女性和青年農民等少數群體，提高了決策的包容性。
第四，打破鄉村的二元結構弱勢地位。為消除農村人口減少所帶來的消極經濟和社會影響，傳統的應對措施側重于依靠獲取外部資源以帶動鄉村的發展。而在LEADER政策的引導下，鄉村發展在經濟為主導的基礎上更多地聚焦于鄉村社會建設之上，因此尋求發展的過程中更加突出加強地方特色以及社會文化特征。發展目標趨向了多樣化：包括創造就業機會，優化鄉村的結構調整、加強鄉村的社區服務等。有效減緩了農村人口的外流，并鼓勵人們從城市中心遷移到農村地區。此改善措施更多聚焦于內生動力，如改善農村安置、在本地創造服務、基礎設施和援助計劃，鼓勵當地人在當地投資的同時吸引外來者在當地定居。例如，在法國的利木贊地區（Limousin）除了向由城市遷入鄉村的居民提供住房和一系列形式的社會援助（托兒所、婦女中心等）之外，還向前城市居民（ex-urban dwellers）提供咨詢服務和財務咨詢。加強鄉村本地的社區建設為鄉村空心化提供了新的解決辦法：使鄉村成為城市的逆向遷移地，從土地結構和社會層面制定新的城市向鄉村的移民政策。
表1 歐盟多層共治的層級與職責劃分
表2 外生與內生鄉村發展模式的對比
圖1 地方性行動小組的多方組成
（作者為武漢大學、華中農業大學教授、博導；武漢大學法國研究中心博士研究生田斯予對本文亦有貢獻）
【注：本文系財政部2021年委托“歐美產業政策研究”課題部分成果】
【注釋】
①Lowe, P., C. Ray, N. Ward et al. (1998) Participation in rural development: a review of European experience. Centre for Rural Economy, University of Newcastle, Newcastle, England.
②Derkzen P H M. The politics of rural governance: case studies of rural partnerships in the Netherlands and Wales[M]. 2008.
③O'Donnel J, Ferreira J, Hurtado R, et al. Partners for change: Community residents and agencies[J]. J. Soc. & Soc. Welfare, 1998, 25: 133.
④Goodwin M, 1998, “The governance of rural areas: some emerging research issues and agendas”Journal of Rural Studies 14 5 - 12
⑤Stoker G. Public-private partnerships and urban governance[M]//Partnerships in urban governance. Palgrave Macmillan, London, 1998: 34-51.
責編/李一丹 美編/楊玲玲
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