摘 要:生態治理和產業發展是縣域治理的兩個關鍵環節。生態治理為產業發展營造可持續環境，產業發展為生態治理提供物質保障，二者的協同是“生態產業化，產業生態化”的內在要求。在推進縣域生態治理與產業發展協同的過程中存在價值觀念、實施路徑和體制機制等方面的問題。為此，要圍繞核心領域和關鍵要素構建協同的市場機制、治理機制和運行機制，多措并舉，提升縣域生態治理與產業發展的協同水平。

關鍵詞:縣域治理 生態治理 產業發展 生態與產業協同

【中圖分類號】X22 【文獻標識碼】A

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，產業興旺和生態宜居是其中重要內容。2021年4月發布的《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》成為我國首個將“兩山”理念落實到制度安排和實踐操作層面的綱領性文件。可見，生態治理和產業發展是目前國家同時推進的兩大戰略安排，構成縣域治理的兩大主題。同時，生態治理和產業發展需要各級政府、企業、城市居民、農民等多元主體的共同參與。多元主體之間的協同及合作是生態與產業共同治理的重要動力來源，而在合作中也存在沖突，需要構建有效的協同機制。

生態治理與產業發展相輔相成、相互作用。就我國發展實際而言，隨著“兩山”理念、生態扶持政策、數字鄉村戰略等的實施，我國生態與產業協同發展道路逐漸向技術化、市場化轉變。但生態治理與產業發展協同是一個不斷演變的發展過程，如何有效解決協同發展中的問題和困難，對全面實施鄉村振興戰略、推動生態產品價值實現、落實“兩山”理念都是巨大挑戰。

縣域生態治理與產業發展的協同具有良好基礎

鄉村振興關鍵是激活農村在工業化時代未被定價而長期沉淀的生態資源，而這恰恰也是生態治理所要追求的最終目標。因此，只有深入貫徹落實“兩山”理念，促進城鄉生態要素的高效保護和有序流動，將生態產品價值轉換為農民的財產性收入，產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的鄉村振興目標才能最終實現。

生態治理為產業發展營造了可持續的外部環境，決定著鄉村產業的發展質量和可持續性。沒有美麗的鄉村，沒有強大的農業，就沒有富裕的農民。良好的生態環境是產業發展的必然要求和前提保障。從歷史唯物主義角度來看，人們在適應自然、改造自然的過程中促進了社會變革，也提高了自身認識和改造世界的主觀能動性和實踐能力。因此，為實現農業經濟提升、推動農村社會可持續發展，在重視社會經濟效益的同時必然要牢牢守住生態環境保護的底線。大力推進鄉村產業，生態治理必然相伴而生。換言之，鄉村產業的高質量發展需要高質量的生態治理作為支撐。

產業發展一方面為生態治理提供了較為基礎的物質條件，同時也為生態產品價值的實現提供了基本條件，引致了生態產品新的需求。受制于發展經濟的迫切要求，縣域生態治理長期動力不足。因此，在縣域要靠產業生態化打開綠色發展之門。以生態環境惡化為代價的產業發展模式是行不通的，應當培育節能型、環保型、清潔型產業，推動產業發展與生態治理和諧并進。同時，產業結構的改變也會給環境帶來改變。技術進步帶來生產率的提高和資源使用效率的改善；清潔技術的開發和對傳統技術的取代實現了資源循環利用，降低了單位產出的污染排放；加之產業結構從能源密集型為主的重工業向以知識和技術為特征的制造業和服務業轉移，產業經濟活動對環境的壓力會逐步減輕。

產業生態化、生態產業化是鄉村振興戰略的必然要求。在縣域治理中必須堅持貫徹落實“兩山”理念，堅持將產業發展綠色化、將生態保護產業化。構建資源利用合理、生態環境友好的產業結構，使“生態治理的綠水青山”轉變成“產業發展的金山銀山”。究其本質，產業生態化、生態產業化的實施過程與生態產品價值轉化及實現過程密不可分，該過程涉及到生態環境、自然資源、產業發展、農業農村、綠色金融等多個領域，要取得突破性的機制改革創新成果，需要多個學科及專業領域的人才智力支持，也需要宏觀層面的調控和支撐。沒有生態資源，工業發展就是無源之水。生態保護的長久治理離不開產業發展的物質支撐，產業發展生態化與生態產業化二者相互影響、相互作用。

縣域生態治理和產業發展協同存在仍待解決的問題

黨的十九大報告明確提出我國要實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。同時指出，堅持人與自然和諧共生是新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四條基本方略之一。我國多數農村地區具有富饒的自然資源、眾多的生態系統類型，只有讓良好的生態環境實現其價值，形成科學的生態產品及服務價值實現路徑，才能從根本上化解治理過程中經濟與生態、發展與保護間的沖突問題。然而，雖然生態治理與產業發展的協同具有較好基礎，但兩者之間依然存在需要研究的諸多協同問題。

價值理念的協同問題。農村生態資源在很長的一段時間內給人們以“取之不盡、用之不竭”的刻板印象，且具有公共品屬性，其價值一直沒有得到社會的廣泛重視。長期以來，由于農村生態資源和生態產品沒有得到有效定價，一些地方政府仍未探悉到生態資源的寶貴價值，甚至視其為農村產業發展的障礙。因此，在考慮生態治理和產業發展的協同時，由于生態治理轉化而來的物質和文化服務產品（如綠色生產、有機產品等）價值未得到公眾充分認可、生態產品溢價率不高、公眾對綠色標識產品信任度不夠等因素，會存在生態治理與產業發展的價值理念協同問題。因此要在公眾中要樹立正確的生態資源價值觀念，視其為鄉村產出的可交易高價值產品，將有力推動鄉村產業興旺和生態宜居的發展，形成符合生態文明要求的鄉風文明。

實施路徑的協同問題。不同于歐美地區，我國生態資源富集地區和生態環境高質量地區往往是經濟社會發展較為滯后的地區，通常也都是鄉村地區，可形象地稱為“富饒的貧困”。一些農村地區尚未意識到生態環境的重要性，仍舊通過掠奪自然資源的形式發展經濟，從而造成資源枯竭，進一步加劇了貧困，形成了“貧困→攫取資源→破壞生態→更加貧困”的惡性循環怪圈。如何破解這種治理的“怪圈”是縣域治理中要解決的必然問題，而引入生態治理與產業發展的協同機制是有效方式。“富饒的貧困”地區應立足自然資源和生態環境優勢，開展生態產品價值實現實踐，以實施生態環境保護轉移支付為依托、生態產業項目為抓手、資源產權與有償使用制度為核心、鄉村生態資源的多層次利用和轉化為基礎，加快發展生態產業，實現生態環境保護、資源可持續利用和鄉村振興的緊密結合，形成“生態環境保護→生態產品價值實現→產業、生態、文化、組織、人才全面發展→鄉村振興（產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕）→生態環境保護”的良性循環。實施路徑的協同是生態治理和產業發展協同的關鍵環節。

體制機制的協同問題。我國能源環境權（例如排污權、用能權、用水權等）交易多處于試點探索階段，碳排放權也僅在電力行業開始建設全國性交易市場體系，生態產品直接市場交易的渠道還沒有徹底打通。同時，生態產品轉化為物質和文化服務產品的市場交易制度仍存在障礙。當前我國有關節能、環保、循環、低碳、有機等多種產品領域的計量和第三方認證均存在不完善的地方。同時，產業發展也面臨人才匱乏、土地不足、與金融銜接不暢等一系列問題。因此，如何圍繞生態治理和產業發展的歷史機遇，解放思想、大膽創新，通過制度設計實現兩者在機制體制上的協同，成為亟待回答的問題。

縣域生態治理與產業發展協同的市場機制

制約生態治理的主要因素是市場機制的不健全，存在“公地悲劇”問題。同時，產業發展中對于生態的保護性利用同樣缺乏健全的市場機制，存在“市場缺陷”問題。因此，在縣域生態治理中要講“產品化”“市場化”，并構建生態治理與產業發展協同的市場機制。生態產品一般分為經營性生態產品、純公共性生態產品和準公共性生態產品三類，不同類型生態產品價值實現機制及其制度和政策保障體系存在明顯的異質性。因此，構建生態治理與產業發展協同的市場機制需要考慮不同類型生態系統功能屬性、不同類型生態產品商品屬性分類推進。各地應當根據自身實際情況探索并構建三類生態產品與產業振興協同的市場機制。

重視經營性生態產品與消費主體之間深度耦合關系，推進經營性生態產品價值實現的市場機制構建。經營性生態產品主要指產權界定收益大于成本、一定程度上可以實現消費過程的排他性、能夠納入市場開展交易的、具有私有屬性的物品和生態系統服務，如特色農林物質產品、生態文旅產品等。要探索經營模式、經營主體、營銷模式、政策支持等因素間的作用機制，推動經營性生態產品產業增值發展。從供給側角度，分析自然資源擁有者、旅游開發企業、農民、消費者和政府相關部門等多方主體之間的合作模式及其利益關系，完善多方主體間的利益聯結機制及激勵作用機制。從需求側角度，各地應結合自身發展情況探索經營性生態產品價值實現助力產業興旺的作用機制，厘清經營性生態產品與消費主體之間深度耦合關系，進而推進經營性生態服務產品價值實現的市場機制構建。從落實層面而言，各縣市應利用現有平臺和資源，積極探索生態產品市場需求和產業供給的高效對接模式。通過舉辦生態產品推介活動、加強生態產品流通渠道建設、強化生態產品品牌構建等方式，推進生態產品交易的市場供需對接、優化生態產品交易的資本進入方式。探索經營性生態產品線上交易平臺管理，充分發揮電子商務的資源和渠道優勢，促進線上、線下資源的深度整合助力經營性生態產品的價值轉化和價值實現。

發掘準公共性生態產品的潛在市場價值，推進準公共性生態產品中的價值轉化及交易機制的完善。準公共性生態產品指具備一定程度競爭性、排他性但仍可通過市場機制實現交易的公共性生態產品，例如可交易的總量配額權、碳排放權、用能權等。一方面，建立生態產品價值核算及評估機制是準公共性生態產品價值實現的根底。各地應積極開展與高校、科研機構的科研合作，參與生態產品價值核算相關研究。根據核算的生態產品價值，探索區域生態產品管理模式和交易規則，完善生態產品價格形成機制。另一方面，準公共性生態產品交易機制完善的關鍵在于推動縣域生態資源權益交易的發展。具體而言，需重視碳匯產品定價、碳交易主體利益分配、碳交易經濟效益評價、碳交易機制設計等內容，構建合理的縣域碳交易機制。同時，各地在治理中需積極推動林草碳匯等項目的進程和發展，在碳達峰、碳中和目標指導下發揮生態和產業的相互作用。

純公共性生態產品的市場機制構建應抓住國家推行“三次分配”的戰略機遇，積極探索兌現區域性生態價值的發展模式。公共性生態產品主要指產權難以明晰、消費過程難以排他、生產和受益關系難以明確的生態系統功能服務，如清潔的空氣、豐富的生物多樣性。純公共性生態產品的市場機制構建應當抓住國家推行“三次分配”的戰略機遇，充分利用社會資源及社會力量，以增強生態服務及生態產品的供給能力，實現治理中鄉村生態宜居、農民生活富裕兩大目標。其一，深挖純公共性生態產品與鄉村產業協作多元化生態建設項目的資金來源，建立整合社會資源和力量的相關機制，增強生態產品生產和供應能力的長效機制。其二，優質的自然條件、良好的生態環境是人類共同的資源，應合理利用區域內的生態優勢，依托當地自然環境發展相應的幸福類產業，將區域生態價值轉化為區域經濟價值。

縣域生態治理與產業發展協同的治理機制

如何從體制機制上破解保護與發展矛盾，創新鄉村治理模式，優化生態治理和產業發展的保障機制，盤活優質生態資源，發揮資源集聚效應，促使二者共同目標實現，是縣域治理需破解的主要難題。應從組織、人才、文化、社會參與等多個維度構建整合服務型鄉村治理模式，探討基層黨組織、自治組織、集體經濟組織、社會組織等多元主體與生態產品價值實現和鄉村產業需求的相關關系，通過合作與聯動重塑結構、整合功能、優化機制實現資源保護、價值實現、協調發展、治理有效的鄉村治理目標。

構建協同的組織保障機制。各地應根據自身治理特色研究探討基層黨組織對村委會、集體經濟組織、社會組織、鄉村精英和村民等多元主體的角色與功能的整合，構建一核多元的組織架構，實現政治統領、組織優化、權力平衡的互動格局，提升鄉村治理現代化水平。同時，基于多元主體的角色、功能和互動性，從組織動員、利益協調、平等合作、協同聯動四個方面探討組織有機分工、有序合作、整合功能實現的機制。重點是提升黨組織的組織能力，目標是推進縣域治理體系和治理能力現代化，同時兼顧黨組織建設領導其他組織建設、組織振興促進農村振興的方針，創造生態治理與產業發展協調發展的典范。

構建協同的人才引入機制。“人”在縣域產業發展協同實施中起著重要作用。產業興旺及生態治理均需要有高素質的人才作為支撐。基于整合服務型鄉村治理模式，各地需研究探索下鄉人才、返鄉人才和鄉村精英“引進來”“留得住”的影響因素，探討鄉村人才匯聚、引擎功能實現的路徑，為生態產品持續供給和產業振興提供基礎支撐。其一，要建立生態治理與產業發展協同的人才引入機制。讓更多的管理人才、技術人才、創新人才參與到縣域治理中來，切實了解人才需求，優化引入人才隊伍的待遇及福利。其二，鼓勵高校畢業生、科研人員等高層人才返鄉創業助力生態治理與產業發展協同發展。對加強農村創新創業產業鏈、供應鏈的優質項目和開展重大創新性科研項目的人才或團隊帶頭人加大資助力度。同時，鼓勵高校畢業生、退役軍人等青年人才回鄉返鄉進行創新創業。營造集“人才引進—人才留住—人才干事”為一體的鄉村創新創業環境，鼓勵更多返鄉入鄉人員發展有創意、有效益的綠色低碳新產業。其三，打造農業科技領軍人才和創新團隊。縣域生態治理和產業發展均離不開科學技術。因此，要培育一批在綠色低碳、糧食安全和智慧農業等領域具有戰略創新思維、具有科技前沿和產業發展深刻把握能力，同時具有領銜決勝重大科技攻關統籌協同能力的領軍人才和創新團隊。

構建協同的文化作用機制。文化是生態文明的內涵所在，同時也是使農民科技文化水平和生產技能提高的關鍵因素。良好的文化氛圍在生態治理與產業發展的協同中具有重要作用。一方面，生態文化和生態文明理念是經濟社會發展各個方面的靈魂，在縣域生態治理中的作用是潛移默化、深刻悠遠的。另一方面，文化本身就是重要的生產力資源，是實現產業興旺的重要支撐。通過對鄉村獨特文化資源的開發和市場運作，能夠促進其發展為具有特色的綠色生產產業，構建三產融合的綜合發展的產業體系。

構建協同的社會參與機制。建立社會廣泛參與生態保護管理、經濟產業鏈構建、社會監督管理的生態治理與產業發展協同機制。其一，建立健全社會投資和資本進入機制。以縣域內產業園區作為平臺和載體，制定社會投資與捐贈制度和相關配套政策，廣泛吸收企業、公益組織和個人參與生態治理與產業發展，鼓勵支持社會資本領辦生態恢復治理區塊和項目。其二，優化經濟產業鏈布局。充分利用治理中的社會力量，形成產業鏈條完整、產業布局合理、利益聯結緊密的縣域產業發展格局，打通生態治理與產業發展協同的產業通道。其三，建立健全立體的社會監督體系。完善生態與產業協同治理的信息公開機制、搭建社會參與平臺，以保障群眾對協同治理信息的知情權、監督權。接受各種形式的監督，堅決杜絕犧牲生態的產業發展模式。

縣域生態治理與產業發展協同的運行機制

縣域生態治理與產業發展協同的運行機制應從健全法律法規、構建生態產品交易平臺、建立生態補償機制、探索金融支持體系、促進綠色生產行為幾個方面著手考慮。

健全相關法律法規。生態與產業協同是生態與經濟相輔相成的新型治理模式，是通過對產業資源與生態資源的協同利用最終實現“1+1＞2”目標的發展模式。從宏觀層次而言，生態治理與產業發展的協同需建立相應的政策體系作為支撐，尤其是生態學的相關發展內涵需納入相關法律及綱要中。而我國目前出臺的文件和政策尚未對我國的產業發展與生態治理的協同機制進行強制性規定，尚處于相關法律法規不完善的階段。因此，政府應從宏觀上對產業生態化和生態產業化進行整體把控，通過對政策和制度的創新來促進治理中生態和產業協同的進程，為縣域生態治理和縣域產業發展的協同提供必要保障。

構建生態產品交易平臺。我們所倡導的生態治理與產業發展協同不是單靠行政手段就能實現的。相反，市場機制的推動與產業體系的形成是兩者協同目標能夠實現的重點所在。我國對生態治理與產業發展協同的探索實踐處于起步階段，與其相關的市場機制與產業體系構建尤為重要。創新構建生態產品交易平臺，可以將豐富優質的生態產品進行市場化運營，使其蘊含的生態價值轉化為經濟價值，并最終轉化為經濟效益。具體而言，在治理中應將達到條件的生態服務、生態產品交易與地區公共資源交易相結合；根據地方產業特色和生態特點整合現有生態產品交易平臺，打造集生態產品宣傳、生態產品流通、生態產品交易于一體的綜合性生態產品交易平臺。

建立生態補償機制。生態補償機制的完善是生態文明制度建設的重要環節，也是構建生態治理與產業發展協同治理體系的重要內涵之一。2021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面深化發展生態環境保護補償管理制度體系改革的意見》明確了生態經濟補償制度創新改革的思路框架與重點研究方向。在建立生態補償機制時，各地應強化生態補償實施的激勵約束作用機制，加快完善市場與政府主管部門的有效協作，根據不同類型不同層次的補償，統籌分類補償與綜合補償、協調縱向補償與橫向補償、協同激勵與剛性約束。

探索金融支持體系。生態治理與產業發展協同的金融機制構建既要加大政府金融扶持，也要積極鼓勵各個金融主體的參與。一方面，出臺對生態治理與產業發展協同的資金扶持的相關政策。整合多種經濟手段助力縣域產業生態化發展，為生態治理與產業發展的協同在基礎研究、技術開發、后續動力等方面提供高效有用的服務。另一方面，鼓勵金融機構積極開發生態治理相關金融服務。探索嘗試碳資產抵質押融資、碳債券、碳基金等生態綠色金融產品，促進生態治理與產業發展協同事業的健康發展。

促進綠色生產行為。黨的十九大報告在“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”章節中指出，加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系。應鼓勵農戶、企業等生產經營主體的綠色生產行為。一方面，積極宣傳和推廣綠色發展技術，科學引導生產經營主體轉變生產方式，進行綠色生產，構建綠色農業技術研究體系。其二，給予采納綠色生產行為的農戶、企業等一些優惠政策支持。政府要切實了解農戶綠色生產中面臨的實際問題，將農戶的實際需求和激勵機制相結合。例如，給予其推薦申報國家有關專項綠色生產項目的優先權，提前享受政府授權的中介機構所提供的技術、管理等咨詢服務等。

總而言之，在協同學視閾下，生態治理和產業發展協同要圍繞最廣泛的利益相關者，利用各自的資源優勢，廣泛地開展協作，促使系統中各種要素有機結合，最終使系統由無序變為有序、由低層次向高層次躍升。

【本文作者為北京林業大學經濟管理學院教授，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員；北京林業大學經濟管理學院碩士研究生楊晨鈺婧，副教授陳佳、張名揚對本文亦有貢獻】

責編：董惠敏／美編：王嘉騏

Exploring the Coordination Mechanism of Ecological Governance and

Industrial Development in County Areas

Xue Yongji

Abstract: Ecological governance and industrial development are two key aspects of county governance. Ecological governance creates a sustainable environment for industrial development, and industrial development provides material guarantee for ecological governance. Coordination between the two is the internal demand of “the ecological industrialization and the industrial ecologicalization”. However, there are problems with values and ideas, approaches to implementation and institutional mechanisms in the process of promoting coordination between ecological governance and industrial development in county areas. In this regard, it is necessary to build coordinated mechanisms of market, governance and operation around core areas and key elements, and to take multiple measures to enhance the level of coordination between the two.

Keywords: county-level governance; ecological governance; industrial development; coordination between ecology and industry

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