摘 要:我國城市更新從新中國成立初期的以解決城市居民基本生活環境和條件問題為主，到今天更加強調城市綜合治理和社區自身發展，城市更新的理念、目標、類型、機制等都發生了巨大變化。當前，地方實踐探索和制度創新等方面已取得一定的階段性成果，但其中存在的深層次問題也開始逐漸暴露出來：價值導向缺失、系統調控乏力、歷史保護觀念錯誤、市場機制不健全、部門間條塊分割等，對此，我們需要樹立正確價值取向，加強系統思維、整體思維和底線思維，致力于走向和諧、漸進與持續的城市更新。
關鍵詞:城市更新 以人為本 高質量發展 城市生命有機體
【中圖分類號】TU984 【文獻標識碼】A
經過改革開放以來的快速發展，當前我國城市發展速度已經由高速增長轉向中高速增長，進入了更加強調以人為核心和以提升質量為主的轉型發展新階段。2011年我國城鎮化率突破50%，截至2020年已達到63.89%，按照城市發展的客觀規律和歷史經驗，任何國家的城鎮化進程進入到一定階段后，都將會面臨“城市更新”這一重要問題。
黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，2021年“城市更新”首次被寫入政府工作報告。邁入新的發展階段，“城市更新”被賦予了新的使命，其既是構建“雙循環”新發展格局的重要支點，也是與民生福祉和生活質量提高密切相關的民生工程，必要性、戰略性和迫切性不言而喻。為了更為全面和科學地理解城市更新行動，十分有必要回顧我國城市更新發展的歷史進程，把握其在當代的現實意義與作用，分析其本質內涵和基本特征，并對城市更新的實施路徑與措施進一步展開討論。
我國城市更新進程的簡要回顧
我國城市更新的發展歷程大體上可以總結為：新中國成立初期，以解決城市居民基本生活環境和條件問題為主；改革開放后隨著市場經濟體制的建立，以大規模的舊城功能結構調整和舊居住區改造為主；快速城鎮化時期則以舊區更新、舊工業區的文化創意開發、歷史地區的保護性更新為主；當前，城市更新更加強調以人民為中心和高質量發展推進，更加重視城市綜合治理和社區自身發展[1]。
第一階段：新中國成立初期至改革開放前。由于新中國成立前的長期戰亂和破壞，人民群眾的生活環境和條件十分惡劣，因此，這一時期城市更新的重點主要是改善城市基本環境衛生和生活條件?？紤]到新中國初期公共財政十分緊缺，在大城市的建設戰略上，國家提出了“重點建設，穩步推進”的建設方針，優先將建設資金用于發展生產性的城市新工業區，對于大多數城市舊城區則采取“充分利用、逐步改造”的更新方式，僅是對舊城中原有房屋和市政公用設施進行維修養護和局部的改建或擴建。這一時期優秀的改造工程主要有北京的龍須溝改造、上海的肇家浜棚戶區改造、南昌的八一大道改造等。這一時期的城市更新規模雖無法與如今相比，但從歷史發展角度來看，其城市建設規模在當時是中國歷史上前所未有的，各地開展的環境衛生、城市交通、市政設施改善、修整等各類工作，對城市居住環境和生活條件的改善均起到了積極的推動作用。
第二階段：改革開放初期。在改革開放與社會主義現代化建設的大背景下，國家重新明確了城市建設是形成和完善城市多種功能、發揮城市中心作用的基礎性工作，要求集中力量搞好城市的規劃、建設和管理。在這一階段，我國的城市規劃體系逐漸建立，土地市場化改革開始啟動，城市更新日益成為城市建設領域的關鍵問題。這一階段，城市更新工作開展主要是為了解決住房緊張、改善居住條件、優化出行交通，以及償還城市基礎設施欠債等問題。全國各地開展了較大規模和類型多樣的城市更新活動，代表性的工作包括沈陽舊城改造、合肥舊城改造、天津舊城改造、上海南京東路改建、南京市中心綜合改建、蘇州桐芳巷小區改造和北京菊兒胡同整治等。
第三階段：伴隨土地有償使用和住房商品化的深入改革，過去受財力物力和運行機制影響進展緩慢的舊城更新獲得了強大的經濟動力，開始逐步進入以市場機制主導的實踐探索與創新時期。在這個階段，許多城市借助土地有償使用的市場化運作，通過房地產業開發，推動了舊城功能結構調整、用地布局結構調整、居住環境改善和基礎設施改造，歷史城區中的文化遺產保護問題亦日益受到全社會的關注。代表性的案例有上海世博會驅動的江南造船廠地區更新、北京798藝術區更新、上海田子坊創意區更新，以及南京老城保護更新、蘇州平江歷史街區保護整治、杭州城市有機更新和常州舊城更新等，涉及包括舊居住區更新、城中村改造、老工業基地改造、重大基礎設施更新，以及歷史街區保護與整治等多種實踐類型的探索。
與此同時，隱藏在物質性和功能性城市更新后面的一些深層社會問題開始涌現出來，諸如企業工人的轉崗、下崗培訓與再就業等社會問題的解決，如何建立持續高效而又公平公正的城市更新制度框架，以及如何實現城市更新過程中社會、環境和經濟效益的綜合平衡等問題，成為這一階段城市更新面臨的挑戰，同時也為進一步推進相關工作積累了經驗。
新發展階段城市更新的形勢需求
進入新的發展階段，在新發展理念引領下，在國家治理體系建設的總體框架下，城市內涵發展日益成為城市更新的重點，包括城市功能結構優化、人居環境改善、人民群眾福祉水平提高和城市社會經濟活力提升等在內的多個方面已經成為我國城鎮化下半場的主要工作。
《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》指出，城鎮化必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段，要優化城市內部空間結構、促進城市緊湊發展和提高國土空間利用效率。這既適應世界城鎮化發展普遍規律，也符合我國發展現狀。2015年12月召開的中央城市工作會議，提出要堅持集約發展，要樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，要推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。
2017年，黨的十九大作出我國社會主要矛盾已經轉化的重大論斷，并提出必須堅持以人民為中心的發展思想。因此，城市建設也必須是建設讓人民滿意的城市。2019年以來，中共中央政治局會議、國務院常務會議等多次重大會議，提出要大力進行老舊小區改造提升和開展全國老舊小區改造試點工作。2020年7月，《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》的頒布，正是對上述國家政策的進一步落實與部署，充分體現了黨中央對人民群眾生活質量水平提升的高度重視。
黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，這在城市更新行動中具有深遠的時代意義。2020年中央經濟工作會議將“實施城市更新行動，推進城鎮老舊小區改造”列入“十四五”開局之年要做好的重點任務。這可以被看作進一步提升城市發展質量而作出的重大決策部署，為“十四五”期間乃至今后一段時期做好城市建設指明了前進的方向[2]。
2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》在第八篇“完善新型城鎮化戰略 提升城鎮化發展質量”中確定深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，并在第二十九章“全面提升城市品質”中提出“加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升”的方針政策，賦予了新發展階段城市更新工作新的使命、內涵和任務。
新發展階段城市更新的基本特征
新發展階段的城市更新與以往模式相比，無論是更新理念、內涵與目標，還是更新方式、任務以及機制，均發生了巨大且深刻的變化，需要上升到經濟社會總體發展和城市發展機制的高度，才能準確把握城市更新的本質內涵和基本屬性。
更新理念上更加強調整體性、系統性和持續性。城市更新涉及諸多方面，是一項復雜的社會系統工程。城市發展的全過程是一個不斷更新、改造的新陳代謝過程，城市更新作為城市自我調節或受外力推動的機制永遠存在于城市發展之中。正是如此，我們不能僅僅將城市更新看作是進行物質性和功能性更新改造的建設活動，更多的是將其作為通過不斷調試城市結構與功能，增強城市整體機能，使城市能夠不斷適應未來發展需要、滿足人們對美好生活品質需求的調節機制。需要確保城市更新與經濟、社會、文化發展的關聯協調，處理好“局部與整體”“新與舊”“地上與地下”“單方效益與綜合效益”“近期與遠景”等多重關系，構建促進城市文明、推動社會和諧發展的更長遠和更綜合的新格局。
更新目標上更加突出以人為本和高質量發展。新發展階段的城市建設需要擺脫以往僅注重“增長”和“產出”的單一價值觀，要堅持“以人為本”，堅持以解決好人民最關心的問題為導向，更加注重人民生活質量的提高、人居環境的改善、生活品質的提升，進而提升人民群眾獲得感、幸福感和安全感；借助城市更新擴大內需，形成新的經濟增長點，同時，通過產業轉型升級、土地集約利用、城市整體機能提升等，實現城市發展方式的根本轉變。“十四五”期間，要以建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市和人文城市為目標，實現“完善城市空間結構”“修復生態和完善功能”“加強歷史文化保護，塑造城市風貌”“加強居住社區建設，建設完整居住社區”“推進新型城市基礎設施建設”“加強城鎮老舊小區改造”“增強城市防洪排澇能力”和“推進以縣城為重要載體的城鎮化”等八項任務[3]。
更新類型上形成要素更加多元、層次更加豐富的新局面。宏觀尺度上，許多城市結合城市高質量發展和新舊動能轉換的要求，強調基于國土空間規劃體系總體框架基礎下的城市功能結構調整、城市產業結構升級和城市人居環境改善；中觀尺度上，依據城市不同功能區的現實情況和成熟程度，開展老舊小區改造、老工業基地更新改造、老中心區再開發、歷史街區保護性更新、城中村改造、棚戶區改造、危舊房改造、老碼頭地區更新再開發、工業園區更新、城市濱水區更新再開發和軌道交通基礎設施改造等存量更新；微觀尺度上，更加注重與群眾日常生活息息相關的社區營造和街道環境提升。
更新機制上強調政府、市場和社會的共同參與。進入新發展階段，城市更新越來越得到社會各界的積極響應與深度參與，打破了過去長期由政府統管的單一局面，政府職能從“多頭管理”向“協同治理”轉變，企業責任從“單求盈利”向“兼顧公益”轉變，社會公眾從“表達訴求”向“深度參與”轉變，專業群體從“技術理性”向“多元定位”轉變[4]。在中央政府引導和地方政府響應下，越來越多的組織機構、企業部門、社會群體開始參與到城市更新的實踐之中，也為城市建設提供了更豐富的視角、更肥沃的土壤與更持久的動力，形成了更加健康、和諧和良性的共建共治共享協同機制。
積極推進實施城市更新行動的規劃建議
就目前我國城市更新工作開展的實際狀況來看，地方實踐探索和制度創新等方面已取得一定的階段性成果，但其中存在的深層次問題也開始逐漸暴露出來，具體表現為價值導向缺失、系統調控乏力、歷史保護觀念錯誤、市場機制不健全、部門間條塊分割等。對此，需要我們樹立正確價值取向，堅持系統思維、整體思維和底線思維，直面現實難題，致力于走向和諧、漸進與持續的城市更新[5]。
構建基于“城市生命有機體”的城市更新基礎理論和方法體系。城市更新是一個不斷發展和多學科交叉的研究課題，城市更新相關的理論基礎也來自于不同的學科，包括了城市規劃、城市設計、建筑設計、風景園林、城市經濟、城市管理和城市社會學等學科領域。綜觀城市更新的思想與理論發展軌跡，呈現出由物質決定論的形體主義規劃思想逐漸轉向協同理論、自組織規劃等人本主義思想的發展軌跡，反映出城市更新價值體系的基本轉向。新時期城市更新在認識、理念、方式、技術上都更加綜合系統，體現出現代城市更新系統性、復雜性、綜合性和政策性的發展趨向。需要基于解決現實問題的思路，突破學科邊界，積極開拓創新，改變現有的和傳統的城市規劃理論與方法，加強傳統強調工程技術城市規劃學科與社會人文和行政管理等學科的交叉融合，深入研究基于“城市生命有機體”的城市發展規律和動力機制，對城市更新涉及的法律法規、產業結構、產權結構、基礎設施、土地利用、市場運作和公眾參與等諸多領域開展系統研究，構建新發展階段的城市更新基礎理論和方法體系，提高城市更新的科學理性與社會基礎。
掌握“規劃—建設—管理”全周期過程中的市場運作機制與規律。不確定的市場因素在城市更新中發揮著越來越重要的影響，市場、開發商、產權人、公眾、政府之間經濟關系的不斷協調和平衡成為城市更新中的新常態，需要擺脫長期以來依靠單一土地財政的嚴重缺陷，充分掌握市場運作的客觀規律，加強城市更新的財務平衡分析[6]，積極推進要素市場制度建設，促進內需擴大，形成新的經濟增長點；并在“規劃—建設—管理”全周期中，處理好城市更新過程中的功能、空間與權屬等社會經濟關系，通過產業轉型升級、土地集約利用、城市整體機能和活力的提升，推動城市發展方式的根本轉變。
基于核心價值導向加強系統性、綜合性和漸進式城市更新。更新策略的制定受到多重因素的影響，需要改變過去外延擴張式的城市發展路徑，轉向內涵式發展，走以人為本、重文化傳承和生態宜居的可持續發展之路。對此，需要基于“以人為核心”的理念，樹立民生福祉、城市功能、精神文化、生態環境、地方特色、內在活力等多角度多維度的發展目標；堅持城市整體效益高于局部效益，考慮社會各階層人群的訴求，運用整治、改善、修補、修復、保存、保護以及再生等多種方式取代粗暴、急劇、單一的大拆大建方式，進行系統性、綜合性和漸進式城市更新，實現經濟、社會、生態等多維價值的協調統一，推動城市可持續與和諧全面發展。
建立貫穿“國家—地方—城市—社區”不同層面的城市更新法規體系。目前我國還沒有針對城市更新工作進行的國家層面立法，地方上城市更新制度供給方面和體系建構方面仍面臨巨大挑戰，城市更新相關的政策法規、技術標準、組織機構、市場運作以及操作指引亟需完善[7]。在城市更新的具體實踐中，考慮到可能存在的方針政策、行政機構、法規體系、財政金融和目標管理等因素的影響，十分有必要改變過去由政府主導與審批的行政機制，在國土空間規劃體系框架下，通過權力下放、賦權社會和市場運作，以及健全城市更新相關法律法規，進而建立起明確、積極和長效的運行調控機制，建立貫穿“國家—地方—城市—社區”四個層面的城市更新體系，建立切實有效的公眾參與和利益共享機制，確保城市更新工作的公開、公正、公平和高效，最終實現城市更新行動與成效的全面可持續。
【本文作者為東南大學建筑學院教授，中國城市規劃學會城市更新學術委員會主任委員；本文系國家自然科學基金項目（51778126）資助項目】
注釋
[1]陽建強、陳月：《1949-2019年中國城市更新的發展與回顧》，《城市規劃》，2020年02期，第9—19頁、第31頁。
[2]王蒙徽：《實施城市更新行動》，《建設科技》，2020年21期，第14—17頁。
[3]楊保軍：《實施城市更新行動的核心要義》，《中國勘察設計》，2021年10期，第10—13頁。
[4]張帆、葛巖：《治理視角下城市更新相關主體的角色轉變探討——以上海為例》，《上海城市規劃》，2019年05期，第57—61頁。
[5]陽建強：《走向持續的城市更新——基于價值取向與復雜系統的理性思考》，《城市規劃》，2018年06期，第68—78頁。
[6]趙燕菁、宋濤：《城市更新的財務平衡分析——模式與實踐考》，《城市規劃》，2021年09期，第53—61頁。
[7]周儉、閻樹鑫、萬智英：《關于完善上海城市更新體系的思考》，《城市規劃學刊》，2019年01期，第20—26頁；趙萬民、李震、李云燕：《當代中國城市更新研究評述與展望——暨制度供給與產權挑戰的協同思考》，《城市規劃學刊》，2021年05期，第92—100頁；陽建強：《轉型發展新階段城市更新制度創新與建設》，《建設科技》，2021年06期，第8—11頁、第21頁。
責編：李 懿
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