【摘要】中國共產黨征收農業稅要實現的功能，是用之于民和服務于民，與封建社會征收農業稅用之于和服務于統治階級有著本質不同。中國共產黨在21世紀之初的時間節點作出農村稅費改革的決策，是進入工業化中期階段歷史邏輯的必然，是“大仁政”前后周期轉換的重要標志之一。農村稅費改革實現農民負擔由治標到治本的歷史性之變，成功走出了農民負擔“黃宗羲定律”陷阱，促進了政府職能轉換和公共服務新政的形成。國家承接農村稅費制度改革成本和構建公共財政下新的農村公共服務政策體系，是農村稅費改革成功推進的寶貴經驗。

【關鍵詞】中國共產黨 農業稅 歷史邏輯 公共服務政策 【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A

農業稅是國家向從事農業生產、有農業收入的單位和個人征收農業稅、農業特產稅、牧業稅和屠宰稅的統稱。農業稅是中國進入工業化中期前特定經濟社會發展階段的產物。中國共產黨在進入工業化中期發展階段后，主動發起調整國民收入分配的農村稅費改革，從2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農業稅條例》，在全國范圍內徹底取消農業稅。這項對國家與農民經濟關系的重大改革，意義深遠，從根本上解決了農民負擔重的問題，還促進了以上層建筑變革為核心的農村綜合改革，促進了政府機構精簡和職能轉變，實現了城鄉稅制統一，促進公共財政覆蓋農村政策的啟動，進而構建起新的農村公共服務政策體系。

農業稅：功能之變

農業稅是歷史延續下來的古老稅種，在中國有兩千多年的歷史。中國共產黨在新中國成立初期，仍然選擇實行農業稅，是因為中國仍處于農業社會，農業仍然是國民經濟的主體。1952年，第一產業增加值在整個國內生產總值中的占比高達50.5%。在這種產業結構下，農業稅必然是國家的重要稅源。

但是，中國共產黨實行征收農業稅政策，所要實現的功能，與歷史上的功能有著本質不同。在古代農業社會，以農維生，以農維政，封建統治者征收農業稅以享樂和維系國家機器運行為目的。中國封建社會的農業稅，取之于民，用之于封建統治階級，服務于封建統治階級利益最大化。中國共產黨征收農業稅要實現的功能，與封建社會征收農業稅用之于和服務于封建統治階級完全不同，是堅持以人民為中心的發展思想，取之于民、用之于民和服務于民。

在新民主主義革命時期，中國共產黨向農民征稅，用于民族獨立和人民解放。中國共產黨與農民同呼吸共命運，領導農民進行革命，滿足農民擁有一份耕地的夙愿，這就把解放農民和贏得農民統一起來。①農民則歷史性地選擇中國共產黨的領導，積極參加到革命隊伍中，踴躍參軍，積極提供支撐革命所需的糧、錢、物等，積極承擔戰勤，為革命作出了巨大貢獻。在抗日戰爭時期，毛澤東同志非常明確地闡明了中國共產黨的“仁政”觀。他指出：“有些同志不顧戰爭的需要，單純地強調政府施‘仁政’，這是錯誤的觀點。因為抗日戰爭如果不勝利，所謂‘仁政’不過是施在日本帝國主義身上，于人民是不相干的。反過來，人民負擔雖然一時有些重，但是戰勝了政府和軍隊的難關，支持了抗日戰爭，打敗了敵人，人民就有好日子過，這個才是革命政府的大仁政。”“另外的錯誤觀點，就是不顧人民困難，只顧政府和軍隊的需要，竭澤而漁，誅求無已，這是國民黨的思想，我們決不能承襲。”②中國共產黨以“大仁政”為取向征收農業稅和使用農業稅，建立、發展和鞏固了工農聯盟，成功地走出了農村包圍城市的革命道路。新中國成立后，中國共產黨征收農業稅，是用之于社會主義現代化建設，把增強國家綜合國力和人民過上幸福生活統一起來。中國共產黨堅持實行“大仁政”，集中財力促進工業化這個先導產業的發展，使國家綜合國力大幅度提升，其顯著標志是成功研制出“兩彈一星”，是1971年中國在聯合國合法席位得到恢復的基礎；到20世紀70年代末，中國建立起獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系。這些都為中華民族迎來富起來的歷史性飛躍奠定了基礎，是以人民為中心的發展思想的本質體現。簡言之，中國共產黨從農民那里征收農業稅，用于民族獨立、人民解放和國家現代化建設，這是實現為人民謀幸福和為民族謀發展的必要之舉。

中國共產黨實行征收農業稅政策，是基于所處特定的生產力水平——由農業社會向工業社會發展的經濟社會發展階段，從為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興角度出發，統籌全局與局部、長遠與當下而作出的選擇。中國共產黨正是堅持實行“大仁政”，用好農業稅等，發揮了用之于和服務于人民的功能。

農村稅費改革的時間節點：進入工業化中期歷史邏輯的必然

世紀之交，中國共產黨果斷作出推進農村稅費改革，開啟農業稅政策的歷史之變。實行了2000多年的農業稅，為什么在21世紀初這個時間節點被取消？這是中國進入工業化中期發展階段歷史邏輯的必然。

第一，進入工業化中期階段后，農業稅這個傳統稅種已完成歷史使命。世紀之交，中國國民經濟不再以農業為主，農業在國民經濟中所占份額已經很低，農業稅收在整個國家稅收中的份額也很低。1952年至2000年，第一產業增加值在國內生產總值中的占比由50.5%下降至14.7%，而包括工業在內的第二產業增加值在國內生產總值中的占比由20.8%提高到45.5%，第三產業增加值在國內生產總值中的占比由28.7%提高到39.8%。隨著產業結構的變化，到2000年，農業各稅在全國稅收中的占比僅3.7%，到了無足輕重之地位，已完成其使命。

第二，實行農村稅費改革，旨在實現公平稅負。在進入工業化中期的經濟社會發展階段后，繼續征收農業稅，不利于公平稅負的實現。2000年，全國農民可支配收入每月為190.2元，按勞動力計算，絕大多數農民也達不到當時個人所得稅起征點月收入800元的水平。進入工業化中期后，廢除農業稅，實行城鄉統一稅制，是實現公平稅負的必然選擇。

第三，進入工業化中期階段后，征收農業稅得不償失。在市場經濟條件下，征收農業稅成本較高。到2000年，全國農業各稅總計465.31億元。據農業問題研究專家曾業松估算，全國農村稅費征收成本約200億元，不僅如此，還損害黨與農民群眾的關系。③

第四，以工農城鄉關系“兩個趨向”理論為依據。胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上指出：“綜觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”④基于這一理論判斷和進入工業化中期發展階段，中央作出中國總體上到了以工促農、以城帶鄉的發展階段的判斷，實行農村稅費改革也是落實黨的十五屆三中全會提出對“三農”實行“多予少取”的重要舉措之一。

第五，隨著經濟的發展，加之經過1994年分稅制改革，中央財政狀況好轉，有較強的財政實力對農業實行直接補貼，因而取消農業稅也有較強的財力支撐。

推進農村稅費改革，是進入工業化中期階段后中國共產黨“大仁政”前后周期成功轉換的標志之一。實行工農產品價格“剪刀差”和征收農業稅政策是改革開放前“大仁政”下的選擇。經過幾十年的努力，在“大仁政”下，中國實現了工業化發展的政策目標。在世紀之交，鑒于中國已進入工業化中期，中國共產黨將農業養育工業，轉變為工業反哺農業，這就實現了“大仁政”前后周期的成功轉換。

農村稅費改革的推進：促進農民負擔由治標到治本的轉變

由征收農業稅到取消農業稅，這一稅制變革及配套的農村綜合改革的實施，促進了農民負擔由治標到治本的轉變。

在征收農業稅的政策下，中國共產黨致力于減輕農民負擔。在解放戰爭快速勝利推進過程中，針對農民支持戰爭的負擔有必要增加的問題，又避免不至于過重現象的發生，對農業稅制進行改革，并規范戰勤負擔，從而調動起農民參加革命軍隊和支援革命戰爭的極大熱情。在社會主義建設進程中，國家通過制定和施行《中華人民共和國農業稅條例》（1958年）、《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》（1985年）、《關于切實減輕農民負擔的通知》（1990年）等政策文件，在減輕農民負擔上發揮了積極作用，但仍屬于治標性措施。

農村稅費涉及到一個復雜的系統。農村稅費改革前，在農村建設事業費用由農民承擔的政策下，村級組織、鄉鎮政府機構、有關涉農事業機構運轉和發揮職能，農村基礎設施建設、社會事業發展等，或多或少靠農村稅費支撐。這也決定了農村稅費改革前，針對農民減負的政策只能治標，不能治本。

從2000年啟動的農村稅費改革，到2006年1月1日起廢除農業稅，以及與之配套的農村綜合改革，實現了農民負擔由治標到治本的歷史性之變。農村稅費改革的實施，取消了面向“三農”的各種收費，包括取消、免收或降低標準的全國性及中央部門涉農收費項目150多項，取消農村“三提五統”、農村教育集資等收費項目，堵死了搭征收農業稅便車向農民收取其他費用的渠道。取消農業稅、農業特產稅、牧業稅和屠宰稅四稅，直接減輕農民稅費負擔約1250億元，人均減負約140元左右，加上制止各種攤派、集資、亂罰款等，實際減少農民負擔總額為1600億元左右。⑤對于中國共產黨取消農業稅的歷史之變，廣大農民喜出望外，感受最為深刻。

農村稅費改革成功推進的經驗：承接制度改革成本和構建新的公共服務政策體系

農村稅費支撐著農村各項事業發展，這就決定了農村稅費改革需要國家財政承接相應支出，并構建新的公共服務政策體系，以消除農村稅費改革后涉農部門和基層組織運行和發揮職能所需資金短缺的問題，并形成更有利于農村經濟社會發展的政策支持體系。農村稅費改革的成功推進，除中國到了工業化中期發展階段這個最基本的宏觀經濟條件外，還由于基于這個條件調整財政支出政策，實行公共財政覆蓋農村制度，及時解決了改革中遇到的問題。具體而言，主要從以下四個方面加以破解。

一是先行試點，測試改革壓力，及時發現和解決改革中遇到的問題。對于歷史上延續下來的農業稅，普遍認為這是農民應盡義務，而且這一認識根深蒂固。加之，取消村級提留和鄉級統籌費用，以及其他多種費用，在短時期內會影響相關機構運行和工作的正常開展。在這種情況下，有的在執行過程中難免自覺性不夠，對農村稅費改革能否全面推行會持懷疑和觀望態度。中央考慮到這些因素，一方面堅定改革農村稅費的決心和信心，明確改革的最終目標是取消農業稅和其他費用；另一方面進行試點，在試點中發現問題和完善政策，以消除對改革的疑慮，增強改革的自覺。

二是漸進減輕農業稅負擔，逐步適應農業稅費減少的壓力。在2000年中共中央、國務院印發的《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》中明確，農業稅實行差別稅率，最高不超過7%，同時允許征收比例最高不超過農業稅正稅20%的農業稅附加，此外農民不再承擔其他任何收費。到2004年，開始減免農業稅，中央明確在5年內取消農業稅，要求當年農業稅稅率總體上降低1個百分點。到2005年，才加快降低農業稅稅率的步伐，明確鼓勵有條件的省區市自主進行免征農業稅試點，全面取消牧業稅。自2006年1月1日起，在全國范圍內取消農業稅。這種梯度減輕農民稅費負擔政策的實施，給了有關涉農部門、鄉鎮政府機構、村級組織一個適應期，以采取相應措施消化承接稅費改革后經費來源減少的壓力。

三是國家擔當，支付稅費制度改革成本。2000年中共中央、國務院印發的《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》中明確規定，省、市財政要加大對財政困難和貧困地區縣、鄉財政的轉移支付力度，保障基層政府履行職能所需支出。之后出臺《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》（2001年）、《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》（2003年）等文件，對稅費改革相關事宜給予更多指導。2006年國務院印發的《關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》中明確，取消農業稅后，中央財政將繼續安排專項轉移支付資金，對地方減少的收入給予適當補助，省級財政和有條件的市（地）、縣（市）也要加大轉移支付力度。針對農村稅費改革后多數地方縣鄉財力緊張、農村基層政府和村級組織運轉困難、農村公益事業發展缺乏資金問題，中央、省（區、市）及一部分地（市）級財政增加對農村基層的轉移支付。從實踐看，農村各項事業沒有因為稅費改革而暫緩推進，相反，在國家財政新增基礎設施建設和社會事業發展費用向農村傾斜的情況下，還實現了快速發展。

四是實施綜合配套改革，著力建立精干高效的農村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉的公共財政制度、政府保障的農村義務教育體制，以鞏固農村稅費改革和促進農村各項事業發展。中央啟動農村稅費改革時，就厘清了農村稅費改革涉及的方方面面，出臺《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》（2000年）、《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》（2001年）、《關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》（2006年）、《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》（2007年）等文件，明確系統推進思路，在試點方案中明確了配套改革措施。

農村稅費改革及與之相配套推進的農村綜合改革，是影響深遠的重大制度變革，具有重要歷史地位：一是終結了兩千多年延續下來的“皇糧國稅”制度，實現了城鄉稅制統一和稅負公平，從根本上減輕了農民負擔，成功走出了“黃宗羲定律”。農村干群矛盾有效緩解，農村社會朝著和諧進步方向發展。二是改變了以前農村基礎設施建設和社會事業發展主要通過向農民籌資籌勞的格局，促進了覆蓋城鄉公共財政制度的全面啟動，強化了政府對農村義務教育、公共衛生、基礎設施建設等方面的責任，形成了新的農村公共品和公共服務政策體系。三是農村稅費減免的實現，降低了農業生產經營成本，也提高了中國農產品在國際市場上的競爭力，提高了農業效益和促進了農民增收，乃至促進內需的擴大和整個國民經濟的發展。四是促進了上層建筑改革。農村稅費改革促進了鄉鎮機構和人員精簡、鄉鎮政府職能轉變。農村稅費改革后，基層政府的主要職能開始轉變，由收取稅費向更好提供公共品和公共服務轉變，向為各類市場主體提供良好政策環境轉變。這不僅把鄉村基層干部從向農民催收糧款的繁重事務中解脫出來，而且農村基層政府和村級組織可以把更多精力投入履行社會治理和提供公共服務上。

（作者為中國社會科學院當代中國研究所第二研究室主任、研究員，中國社會科學院大學教授，中國合作經濟學會副會長，中國經濟史學會副會長兼中國現代經濟史專業委員主任）

【注：本文系中國社會科學院馬工程重大項目“中國共產黨解決‘三農’問題百年道路、偉大成就和基本經驗研究”（項目編號：2021mgczd009）的階段性成果】

【注釋】

①鄭有貴：《中國共產黨解放農民和贏得農民的統一》，《寧夏社會科學》，2021年第4期，第15—22頁。

②《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年，第894頁。

③田永勝：《中國之重——32位權威人士解讀“三農”問題》，北京：光明日報出版社，2005年，第58頁。

④《胡錦濤文選》（第二卷），北京：人民出版社，2016年，第247頁。

⑤《十七大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2013年，第101頁。

責編/周小梨 美編/薛佳瑩

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