【摘要】中國共產黨在革命、建設、改革時期積累了豐富的法治建設經驗，走出了一條具有中國特色的法治發展道路。依法治國基本方略的形成大體經歷了確定國體與政體、加強制度建設、依法治國的治國方略和依法執政的執政方式確立、全面依法治國四個階段。中國共產黨牢牢把握法治發展的政治方向，在舉什么旗，走什么路，誰領導，依靠誰等問題上，積累了豐富的歷史經驗。

【關鍵詞】法治道路 依法治國 黨的領導 以人民為中心 改革

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

中國共產黨在革命、建設、改革時期引領法治發展的歷程

第一，革命時期法治道路的探索。中國革命走的是一條農村包圍城市、武裝奪取政權的正確革命道路。在奪取全國政權以前，建立革命根據地，制定在根據地實施的法律法規，為新中國在全國范圍內的法制建設積累了寶貴經驗，成為中國法治發展道路的起點。

在民主制度建設方面，1931年在江西瑞金革命根據地通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，確立了中華蘇維埃共和國的性質和政治制度，規定中華蘇維埃所建設的是工人和農民的民主專政的國家。1941年，陜甘寧邊區通過了《陜甘寧邊區施政綱領》，解放戰爭時期陜甘寧邊區制定了《陜甘寧邊區憲法原則》，1948年華北臨時人民代表大會通過了《華北人民政府施政方針》，建立人民代表大會、人民政府，確定各項民主權利，為新中國民主制度的建立做好準備。在民生方面，頒布了許多與老百姓密切相關的立法，對于調動人民群眾的積極性起到了重要作用：《井岡山土地法》《中國土地法大綱》為土地革命、土地改革提供了重要法律依據；《中華蘇維埃共和國懲治反革命條例》《陜甘寧邊區抗戰時期懲治漢奸條例》等確立了刑事法律的基本原則和刑罰制度；《中華蘇維埃共和國婚姻法》等廢除了封建婚姻制度，確立了新的婚姻制度基本原則；《中華蘇維埃共和國勞動法》等確立了保障工人權利的基本原則。在司法制度方面，《中華蘇維埃共和國司法程序》等立法確立了以群眾公審制度、調解制度、人民陪審制度、公開審判制度、回避制度、辯護制度、上訴制度等為主的訴訟制度。在陜甘寧邊區創立了馬錫五審判方式，既堅持原則，又方便群眾，維護了群眾的根本利益，在人民司法歷史上寫下濃墨重彩的一筆。

第二，建設時期法治道路的探索。1949年，《中國人民政治協商會議共同綱領》確定了我國過渡時期的總任務，在第一屆全國人民代表大會召開前起到臨時憲法的作用。1954年憲法是中華人民共和國制定的第一部憲法，是一部社會主義類型的憲法，把社會主義原則和民主原則確定為憲法的基本原則。新中國成立初期，我國還制定了一系列法律法規，包括國家機構的組織法、選舉法、土地改革法、婚姻法、兵役法、懲治反革命條例、懲治貪污條例等，為我國社會主義國家政權建設、穩定社會秩序、實現農業、工業、資本主義工商業的改造奠定了法律基礎。1956年9月黨的八大《關于政治報告的決議》指出：“由于社會主義革命已經基本上完成，國家的主要任務已經由解放生產力變為保護和發展生產力，我們必須進一步加強人民民主的法制，鞏固社會主義建設的秩序。國家必須根據需要，逐步地系統地制定完備的法律。一切國家機關和國家工作人員必須嚴格遵守國家的法律，使人民的民主權利充分地受到國家的保護。”這是從新中國成立初期社會主義法制建設實踐中得出的正確結論。

第三，改革時期法治道路的探索。黨的十一屆三中全會開啟了改革時期法制建設的新時代。1979年2月第五屆全國人大常委會第六次會議決定成立以彭真同志為主任的法制委員會，三個月搞了七部法律，恢復了被“文革”破壞的人民代表大會制度，確立了“以事實為根據，以法律為準繩”的審判原則。1982年憲法是新時期治國安邦的總章程，也是這個時期我國法制建設最重要的成就。1997年，黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家，1999年3月第九屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將依法治國方略寫入憲法中，實現了“法制”到“法治”的轉變。黨的十六大以來，法治建設進程大大加快，2004年憲法修正案納入人權保護、私有財產平等保護和社會保障制度。2010年中國特色社會主義法律體系形成，這是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑，是中國特色社會主義制度走向成熟的重要標志。

第四，十八大以來法治道路的探索。黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設社會主義法治國家，全面推進依法治國；黨的十八屆三中全會提出建設法治中國的目標，以及包括法治領域改革在內的全面深化改革的任務；黨的十八屆四中全會是我黨歷史上第一次專門以法治為主題的中央全會，作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。黨的十九大提出中國特色社會主義進入新時代，把全面依法治國確定為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。黨的十九屆四中全會提出在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。2020年出臺《中華人民共和國民法典》，成為我國第一部以法典命名的基本法律。2020年11月中央召開全面依法治國工作會議，確立了習近平法治思想在全面依法治國中的指導地位。

依法治國基本方略的形成過程

中國共產黨引領法治發展的成就集中體現在依法治國基本方略形成的四個階段。

第一，確定國體和政體。國體和政體是國家最根本的制度設計。早在抗日戰爭時期，毛澤東同志就在《新民主主義論》中提出，國體是“社會各階級在國家中的地位”，政體是“政權構成的形式問題”。新民主主義制度的國體是各革命階級聯合政府，政體是民主集中制。“五四憲法”所確定的我國國體是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家，政體是人民代表大會。“五四憲法”具有原則性和靈活性相結合的特點，從基本制度層面塑造了中國特色社會主義制度的雛形。

第二，加強制度建設。1980年8月鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》一文中指出，“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”，這“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。這一講話在依法治國基本方略形成過程中具有里程碑的意義。

“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”是全面落實制度建設、法制建設的綱領。有法可依是針對立法工作而言的，“有比沒有好，快搞比慢搞好”是那個時期解決有法可依問題的主要辦法。有法必依是對守法的基本要求，為此在憲法和黨章層面采取重大舉措，1982年通過的《中華人民共和國憲法》規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”執法必嚴和違法必究是對執法、司法活動提出的基本要求。一切執法機關和司法機關必須秉公辦案，嚴肅執法。公民在法律面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等。司法機關獨立辦案，違法犯罪的問題應由公、檢、法等司法機關依法獨立處理，行政機關、社會團體和個人不能干涉。

盡管改革開放初期的法制建設是粗線條的，但是，阻礙法制發展的陳舊觀念開始受到批判，法制建設的制度框架初步形成。

第三，依法治國的治國方略和依法執政的執政方式的確立。黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家。黨的十六大提出改革和完善黨的領導方式和執政方式，“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”，“按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系”，支持它們依法依規獨立、自主、積極負責地行使職權、開展工作。黨的十七大提出全面落實依法治國基本方略，對依法執政作出整體部署：要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平；科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系；深化行政管理體制改革和司法體制改革，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制；弘揚法治精神，形成自覺學法守法用法的社會氛圍。

第四，全面依法治國。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，依法治國方略發展到全面依法治國的新階段。習近平總書記指出：“全面推進依法治國涉及很多方面，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，這個總抓手就是建設中國特色社會主義法治體系。依法治國各項工作都要圍繞這個總抓手來謀劃、來推進。”這是依法治國進入新階段的重要標志。

全面依法治國具有系統性、整體性、協調性。在中國特色社會主義建設整體布局層面，把全面推進依法治國與全面建成小康社會（全面建設社會主義現代化國家）、全面改革開放、全面從嚴治黨一起提升到統攬中國特色社會主義事業全局的“四個全面”戰略布局中，大大提高了法治在全局中的地位。在國家治理的層面，要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，是國家治理體系具有系統性、規范性、協調性、穩定性的重要保障。要實現依規治黨與依法治國，依法治國與以德治國，法治、德治、自治的相互配合、相互依托、相得益彰、協調發展。在法治體系建設整體布局層面，堅持依法治國首先是依憲治國，依法執政首先是依憲執政；統籌推進法律規范、法治實施、法治監督、法治保障和黨內法規體系建設；堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設；堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法；堅持統籌推進國內法治與涉外法治。

中國共產黨引領法治發展的歷史經驗

其一，舉什么旗，走什么路。這是決定中國法治發展方向首當其沖的問題，這個問題在歷史轉折關頭尤為突出。堅持馬克思主義理論，堅持社會主義道路，是中國共產黨從成立以來一直高舉的旗幟、一直堅持的道路。在社會主義建設時期，1954年制定憲法時，毛澤東同志指出：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。指導我們思想的理論基礎是馬克思列寧主義”， 堅定地回答了我國社會主義建設事業以及我國憲法的指導思想問題。1957年，毛澤東同志在《關于正確處理人民內部矛盾問題》中強調：“馬克思主義必須在斗爭中才能發展，不但過去是這樣，現在是這樣，將來也必然還是這樣。”以馬克思主義為指導的中國特色社會主義法治理論的發展完全證實了毛澤東同志的這個論斷。

改革開放初期，鄧小平同志對舉什么旗的問題作出堅定回答：“毛澤東思想過去是中國革命的旗幟，今后將永遠是中國社會主義事業和反霸權主義事業的旗幟，我們將永遠高舉毛澤東思想的旗幟前進。”在黨的十二大的開幕詞中，鄧小平同志對走什么路的問題也作出了堅定的回答：“把馬克思主義的普遍真理同我國的具體實際結合起來，走自己的道路，建設有中國特色的社會主義，這就是我們總結長期歷史經驗得出的基本結論。”

在黨的十六大報告中，江澤民同志強調，“無論遇到什么困難和風險，都必須堅持黨的基本理論、基本路線和基本綱領不動搖。堅持用馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論武裝全黨、教育人民”。2007年12月，胡錦濤同志指出，“堅持正確政治方向，關系政法工作成敗”“要牢牢把握法治領域意識形態斗爭的主動權，堅持用中國特色社會主義理論體系指導政法工作和法學理論建設，加強馬克思主義法學隊伍建設，堅決抵制西方錯誤政治觀點、法學觀點的影響，特別是在堅持黨的領導這個重大政治原則上，頭腦要十分清醒，立場要十分堅定，旗幟要十分鮮明，絕不能有絲毫動搖”。

習近平總書記高度重視法治建設的政治方向。2014年1月在中央政法工作會議上，他指出，“理想信念是共產黨人精神上的‘鈣’，精神上‘缺鈣’就會得‘軟骨病’。這對政法機關來說更有現實意義”，同時強調，“深化司法體制改革，首先要堅持正確政治方向……而不是為了迎合某些人的掌聲和喝彩，更不能拿西方的理論、觀點來套在自己身上”“簡單臨摹、機械移植，只會造成水土不服，甚至在根本問題上出現顛覆性錯誤”。他高度重視法治建設走什么路的問題，系統闡述了中國特色社會主義法治道路的性質、意義、淵源、與中國道路的關系。“中國特色社會主義法治道路是一個管總的東西，具體講我國法治建設的成就大大小小可以列舉出十幾條、幾十條，但歸結起來就是開辟了中國特色社會主義法治道路這一條。”黨的領導、中國特色社會主義制度、中國特色社會主義法治理論，這三個方面實質上是中國特色社會主義法治道路的核心要義。中國特色社會主義法治道路，是中國特色社會主義道路在法治領域中的具體體現，是社會主義法治建設成就和經驗的集中體現，是建設社會主義法治國家的唯一正確道路。

其二，誰領導，怎樣領導。黨的領導是中國特色社會主義法治道路的核心要義，也是中國特色社會主義法治理論的核心。法治建設舉什么旗、走什么路，關鍵在于由誰來領導、怎樣領導。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，充分說明了黨的領導對中國特色社會主義事業、對中國特色社會主義法治建設的意義。

1962年，毛澤東同志強調：“工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的”，同時指出，“所謂‘黨領導一切’并不等于包攬一切。領導一切是指大政方針的領導，而不是具體事務上的大包大攬”。黨委的領導，是集體領導，不是第一書記個人獨斷。在黨委會內部只應當實行民主集中制。毛澤東同志的這個講話，實際上為既堅持黨的領導，又改善黨的領導，實行民主集中制指明了政治方向。

在改革開放的歷史條件下，鄧小平同志提出堅持四項基本原則。與此同時，他嚴厲批評了權力過分集中、官僚主義、家長制、領導干部終身制、黨政不分、以黨代政等現象，提出“堅持四項基本原則的核心，就是堅持黨的領導。問題是黨要善于領導，要不斷地改善領導，才能加強領導”，為法治建設，包括立法、執法、司法、守法領域黨的領導體制的改革奠定了思想基礎。

如何處理好黨政職能分開和發揮黨的領導作用的關系，是新時期加強黨的領導的關鍵，也是擺在新的黨的領導集體面前的重大問題。1989年12月，江澤民同志強調：“我們的黨是執政的黨，黨的領導要通過執政來體現。我們必須強化執政意識，提高執政本領。按照我國憲法的規定，各級政權組織，包括人大、政府和司法機關，都必須接受共產黨的領導。凡屬方針、政策的重大問題，都要經過黨委討論，然后分頭執行……政治體制改革要堅定地繼續進行下去，但是應當明確，這種改革不是要削弱、更不是要取消黨的領導，而是要加強和改善黨的領導。”2004年9月，胡錦濤同志指出，要“不斷改革和完善黨的領導方式和執政方式……黨關于國家事務的重要主張，屬于全國人大職權范圍內的、需要全體人民一體遵行的，要作為建議向全國人民代表大會提出，使之經過法定程序成為國家意志，各級黨組織和全體黨員都要模范地遵守憲法和法律”。

習近平法治思想把堅持黨對依法治國的領導放在全面依法治國的“十一個堅持”之首。在政治方向層面，全面依法治國決不是要削弱黨的領導，而是要加強和改善黨的領導。堅持中國特色社會主義法治道路，最根本的是堅持中國共產黨的領導。黨的領導是黨和國家事業不斷發展的“定海神針”，是我國社會主義法治之魂，是我國法治同西方資本主義國家法治最大的區別。

在黨法關系層面，黨的領導和社會主義法治是一致的。一方面，社會主義法治必須堅持黨的領導，“黨大還是法大”是一個政治陷阱，是一個偽命題，對這個問題，我們不能含糊其辭，語焉不詳，要明確予以回答；另一方面，黨的領導必須依靠社會主義法治，對于各級黨政組織、各級領導干部來說，“權大還是法大”則是一個真命題。權力是一把“雙刃劍”，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。在工作落實層面，要把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面，推進黨的領導制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施，堅持依法治國和依規治黨有機統一。

其三，依靠誰，為了誰。這個問題關系著法治建設的群眾基礎、階級基礎，決定著法治建設的所有舉措有利于誰。法治建設舉什么旗、走什么路、由誰來領導歸根結底都是由依靠誰、為了誰所決定的。檢驗法治理論、法治道路、黨的領導是否正確的試金石都在于法治建設依靠誰、為了誰。

毛澤東同志把建立一個來自人民、依靠人民、為了人民的社會主義制度作為終生奮斗的目標，他希望國家政權機關成為人民政府“為人民服務”；他希望人民政府為了人民，不要蛻化為官僚機構；他提倡“馬錫五審判方式”；他寄希望于人民，“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力”。以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體“全心全意為人民服務”的精神永遠為中國人民銘記。

改革開放以來，我國法治建設呈現出制度化、專業化、正規化的發展趨勢，但我們黨法治建設為了人民、依靠人民，以人民為中心的基本立場沒有變。鄧小平同志十分重視制度建設，主張用法律的方法，而不是用群眾運動的方法解決問題，但他也鮮明地提出了“三個有利于”的思想，強調制定一切方針政策的出發點和歸宿始終要看“人民擁護不擁護、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應不答應”。江澤民同志十分強調依法治國，建設社會主義法治國家，但他也提出“三個代表”重要思想，強調“不斷發展先進生產力和先進文化，歸根到底都是為了滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要，不斷實現最廣大人民的根本利益”。胡錦濤同志十分重視依法治國與依法執政，但也提出“以人為本”的科學發展觀，堅持“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

習近平法治思想把建設中國特色社會主義法治體系確定為全面依法治國的總抓手，但也時刻不忘法治建設以人民為中心的根本宗旨，強調全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域和全過程。從“為人民服務”到“以人民為中心”，這是中國共產黨引領我國法治發展的主旋律，也是我國法治建設之所以行的最深厚根源。

展望：改革與法治

隨著第二個百年發展目標的確立，隨著《法治中國建設規劃（2020-2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》的出臺，我國未來法治發展的路線圖已經確立，現在的任務是在立法、執法、司法、守法、法治監督等各個領域落實。

如何處理好改革與法治的關系是貫穿我國法治建設全局的大問題，改革要在法治軌道上進行，既不允許隨意突破法律的紅線，也不允許簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革，這是從以往法治發展中得出的重要結論，對未來法治發展也具有長遠意義。就法治發展的體制機制而言，要堅持和發展革命根據地法治建設和經濟特區法治發展的經驗，先在地方實驗，成功經驗逐步推廣全國。

隨著中國特色社會主義法律體系的形成和完善，法律過時、需要突破的問題日益成為影響改革的瓶頸。因此，要在無法可依的領域堅持“先行先試”，在有法可依的領域通過變通適應改革的新需要，對法治會產生的影響要有充分預判。區域協同發展是十四五規劃提出的我國改革的重要目標，但應采取什么法治模式，是按照地方法治模式由地方協商，分別發布地方性法規、規章在自己管轄的領域實行，還是在中央層面制定法律法規，或是在相關地方之上設立更高層級的擁有立法權和管轄權的機構？這種新設置是否會對我國原有的權力運行的體制機制造成沖擊？這些都是未來法治發展需要認真思考的問題。

回顧中國共產黨引領我國法治發展的歷程，展望未來法治發展，只要我們牢牢把握法治發展的政治方向，從中國實際出發，勇于實踐探索，中國共產黨在第二個百年引領我國法治發展一定能取得更大的成績。

（作者為中國人民大學法學院教授）

責編/鄧楚韻 美編/李祥峰

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