摘 要:城鄉融合發展是多主體、多部門、多層級和多維度復雜互動和系統演進的過程。既需要鄉村振興以激活鄉村發展活力，也需要新型城鎮化來持續推動農民市民化，最終實現要素、技術和產業的優化配置，逐步縮小城鄉收入差距，走共同富裕的道路。要素配置制度改革、產業創新發展和空間布局優化的相互促進和協同演進，構成了促進城鄉融合發展的重要動力機制。但這個協同演進機制不會自發形成，而要在黨的全面領導下，在強化頂層設計和理性建構的同時，堅持系統觀念，因地制宜、循序漸進地推動。
關鍵詞:城鄉融合 要素配置 產業協同 空間布局
【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
城鄉融合發展是重塑新型工農城鄉關系、統籌推動新型城鎮化和鄉村振興戰略、促進區域協調發展的重要途徑，也是暢通城鄉經濟循環、加快構建新發展格局、實現共同富裕和推動高質量發展的戰略舉措和必然選擇。邁向全面建設社會主義現代化國家新征程，必須堅持系統觀念，從復雜系統演進的視角來研究和推動城鄉融合發展，在黨的全面領導下，發揮有效市場和有為政府的作用，推動要素配置制度、產業創新發展與空間布局優化的協同演進。
城鄉融合是重塑新型工農城鄉關系的系統性工程
城鄉融合發展是復雜系統性演進過程，是多主體、多部門、多層級和多維度復雜互動和系統演進的過程。
多主體主要表現為，城鄉融合發展涉及到多種類型的參與主體，包括農民、市民、村集體、各級政府和企業等。這些參與主體的目標函數存在差異，容易引發利益沖突。為此，頂層設計需要更多地考慮激勵兼容的制度安排，政策實施也需要加強外部監督。
多部門主要表現為，城鄉融合發展涉及到農業、工業和服務業等多個生產部門在城鄉區域分布的優化和融合，伴隨著要素和生產率在部門間的結構性變遷，工作任務既包括農業生產效率的提升，也包括搭建城鄉產業協同發展平臺促進一二三產業融合發展等等。
多層級主要表現為，城鄉融合發展涉及到村、鄉鎮、縣市等不同行政層級的區域協同發展，涉及到鄉村振興和新型城鎮化，是銜接鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的重要戰略部署。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）明確指出，“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，強化縣城綜合服務能力和鄉鎮服務農民功能”。《人力資源和社會保障事業發展“十四五”規劃》也強調，“推動在縣域就業的農民工就地市民化，促進農民工平等享受基本公共服務”。完善以縣域為基本單元，縣鄉鎮村協同發展的城鄉融合發展體制機制是“十四五”期間的重點工作。
多維度主要表現為，城鄉融合發展涉及到供給側、需求側和制度側等多維度的協同推進。其中，供給側包括深化農業供給側結構性改革，提高農業質量效益和競爭力，促進鄉村產業多元化發展等；需求側包括深入實施擴大內需戰略，開拓城鄉消費市場，完善城鄉融合消費網絡，改善縣域消費環境，推動農村消費梯次升級，以及加大城鄉基礎設施和公共服務投資，鼓勵工商資本投資適合產業化規模化集約化經營的農業領域等；制度側主要涉及體制機制建設，包括城鄉要素合理配置機制、城鄉基本公共服務普惠共享機制、城鄉基礎設施一體化發展機制、鄉村經濟多元化發展機制和農民收入持續增長機制等制度體系的建立和完善。
總的來說，城鄉融合發展意在通過要素、產業、空間、制度、基礎設施和公共服務等系統的有機融合，構建更高水平的城鄉分工與合作格局，最終形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。可以說，城鄉融合發展是馬克思主義城鄉關系理論的中國化實踐與創新。
城鄉融合發展動力機制：要素配置制度改革、產業創新發展與空間布局優化
實現農民收入持續增長是城鄉融合發展的重要目標，也是實現共同富裕的重要路徑。實現這一目標，需要通過產業創新發展促進鄉村經濟多元化，而實現鄉村產業創新發展則需要基礎設施和公共服務的支撐，要素配置制度改革以吸引優質人才和資金下鄉，以及空間布局優化來鞏固可持續發展成果。簡言之，城鄉居民共同富裕是目的，產業創新發展是關鍵，要素高效配置是基礎，空間布局優化是支撐。
深化要素配置制度改革是推動城鄉要素平等交換、雙向流動的基礎。《綱要》要求“建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉村流動，增強農業農村發展活力”。平等交換意味著附著于要素的權利束不會因為要素來自不同區域而呈現差別。這既包括同一類要素在不同區域內擁有相同的權利束，也包括來自不同區域的要素在同一市場中擁有相同的權利束。雙向流動既意味著農村的人財物能夠流向城市，融入并分享城市發展的收益，也意味著城市的人財物能夠流向鄉村，融入并分享鄉村振興的收益。高效的雙向流動必然要求降低要素在城鄉配置的交易成本，為此要深化要素配置制度改革，建立統一的要素權利配置體系和高效運行的權利交易機制。具體來說，在土地制度上，需要健全城鄉統一的建設用地市場，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，使同類用途的土地在城鄉之間擁有相同的權利束。完善農村承包地“三權分置”制度，積極探索降低經營權流轉交易成本以及降低規模化經營風險的制度安排。積極探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式，尤其是要深化資格權退出和有償進入機制改革以及附著在宅基地使用權上用益物權的實現機制。在勞動力配置制度上，加大力度深化戶籍制度改革，建立“宜城則城，宜鄉則鄉”的城鄉雙向戶口遷移制度，讓進城的農民能夠在城里扎根，讓鄉村振興所需的各類人才能夠在鄉村安心落戶。健全農民市民化的成本分擔機制和農村集體經濟組織的合理退出和進入機制，明確組織成員權。在資本配置制度上，加快城鄉投融資體制機制改革，健全農村金融服務體系，創新金融服務產品，大力發展農業保險，加大融資擔保力度，做好土地用益物權、農民住房財產權、農業設施、農機農具等抵押貸款服務，促進工商資本下鄉參與鄉村振興，減少資金的錯配風險。
要素高效配置是基礎，產業發展是關鍵。必須加快產業創新發展以推動鄉村經濟多元化，促使農民收入持續快速增長。一是要加快城鄉產業融合的速度，讓產業鏈、供應鏈和價值鏈更多地延伸和下沉到農村。二是要加快提升農業產業化水平和農業全要素生產率，包括加大力度扶持農業科研、農資生產等前向產業部門，加快培育新型農業經營主體，實現小農戶和現代農業的有機銜接，加快建設農業專業化社會化服務體系，加強高標準農田、農田水利、農業機械化、冷鏈物流等農業基礎設施建設，提高農作物種植、畜禽養殖等中間產業部門的生產效率和效益，促使農產品加工、存儲、運輸和銷售等后向產業部門的增值收益更多地留在鄉村。三是要加快推動鄉村一二三產業融合發展，借助信息技術，打破傳統產業界限，通過技術融合推動產品融合和市場融合，鼓勵農業經營主體跨界多元經營。依托特色小鎮和現代農業產業園建設城鄉產業協同發展平臺，充分利用鄉村資源稟賦優勢，將資源比較優勢轉化為產業競爭力，形成差異化、特色化的產業發展模式。
空間是產業發展的支撐，也是發展的硬約束，為此要通過空間布局優化提高國土空間開發和保護的質量和效率，推動城鄉空間融合發展。結合當前國土空間規劃體系建設，應健全城鄉融合規劃制度，統籌優化城鄉產業融合發展所需的生產空間、人口宜居所需的生活空間、可持續發展所需的生態空間，提高城鄉空間融合發展的經濟效益、社會效益和生態效益。首先，要加強農田保護，適度增加農業設施建設用地供給，為農業產業發展提供保障。其次，增加三產融合催生的新業態的發展用地供給，探索將有償收回的閑置宅基地、廢棄集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市的實現路徑，為鄉村多元產業發展提供支撐。第三，立足資源環境承載能力，按照人口資源環境相均衡的原則，統籌推進居民點建設和人居環境整治，強化保護和優化生態空間意識。第四，統籌基礎設施和公共服務空間布局，適度增加城鎮和農村社區服務設施建設用地，優化生活空間，完善城鎮體系和綜合交通體系，充分發揮縣城和特色小鎮的紐帶作用，構建高效的城鄉空間融合網絡體系。
各方動力機制協同促進城鄉高質量融合發展
上述要素配置制度改革、產業創新發展和空間布局優化不是孤立進行的，而是在相互促進、協同演進中系統推動城鄉高質量融合發展的。三者協同演進的邏輯如下：
其一，要素配置制度改革通過促進城鄉要素的雙向流動，為鄉村產業創新發展提供優質人才、土地和資金等，降低農業產業化和三產融合的要素成本，加快推動鄉村經濟多元化發展。其二，鄉村產業發展有利于農業生產效率的提升和鄉村經濟部門的多樣化發展，有助于提高勞動生產率和投資回報率，促使農民增加收入，吸引更多資本投入到鄉村振興中，進而推動城鄉要素結構和稟賦結構的變遷，而要素和稟賦結構變遷又可能會進一步推動要素配置制度的演進。其三，產業創新發展會引致生產空間的變化，需要相適應的生產空間以承載農業及三產融合創新發展成果。例如，優化提升各類農業園區、打造集聚特色產業的創新創業生態圈以及搭建城鄉產業協同發展平臺等都會推動生產空間演進。進一步地，隨著產業創新發展，農民收入持續增加，以及新型城鎮化背景下的農民市民化，人口城鄉分布會呈現結構性變化，城鄉居民居住形態和生活空間也會發生變化。而生產空間和生活空間的演進，會更進一步倒逼生態空間的保護和優化，尤其是在碳達峰和碳中和目標下，產業發展的生態約束越來越強，生態空間保護與綠色發展已經成為政策體系設計的重要目標。同樣地，空間布局的優化也會反過來通過影響產業用地成本、基礎設施水平、居民生活環境和公共服務水平等，促進產業創新發展和要素自由流動。
城鄉融合發展是一個長期的發展過程，既需要鄉村振興以激活鄉村發展活力，提高農民收入和農業現代化水平，也需要新型城鎮化來持續推動農民市民化，在促進農民進城落戶同時，還需要城市工商資本下鄉，最終實現要素、技術和產業在城鄉的優化配置，逐步縮小城鄉收入差距，走共同富裕的道路。需要強調的是，要素配置制度改革、產業創新發展和空間布局優化必須形成相互促進的動力機制，才能真正助力城鄉融合發展。為此，相關政策體系制定必須堅持復雜系統演進的觀念，通過科學的頂層設計和理性的建構過程，加強三者間的統籌協調性，降低各種不確定性。首先，需要充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，強化對上述協同演進機制的制度供給和落實監督；其次，需要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發各類主體的內生發展動力，同時也要發揮好政府在城鄉基本公共服務普惠共享機制、城鄉基礎設施一體化等公共服務、物品供給中的積極作用，以及在產業轉型升級過程中的因勢利導作用；此外，由于我國經濟社會發展還存在較大的地區差異，在強化頂層設計的同時，落地的政策必須做到因地制宜、循序推進，通過合理的制度安排來保護和激勵基層創新，做到頂層設計與基層探索的有機融合與辨證統一，切忌搞一刀切和盲目突進。
【本文作者為山東大學特聘教授，山東大學縣域發展研究院院長】
責編：羅 婷
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